管制体制改革与管制方式创新理论研究的新进展

唐要家

由浙江财经大学和《中国工业经济》杂志社共同主办的“第三届政府管制论坛暨管制体制改革与管制方式创新研讨会”于2014年4月19日在杭州举行。国家发展改革委、住房和城乡建设部、最高人民法院等政府部门，以及中国社科院工业经济研究所、英国剑桥大学、日本中央大学、新加坡国立大学、荷兰马斯特里赫特大学、台湾政治大学、中国人民大学、复旦大学、东北财经大学等研究机构与国内外高校的专家学者就政府管制领域的重大理论与政策问题进行了深入的探讨。

一、中国公用事业改革与管制体制创新

浙江财经大学王俊豪教授指出，加强市场监管是建立和完善市场经济体制的必由之路，但我国的市场监管面临着巨大挑战，此外在垄断性行业监管、民间资本进入的特许经营监管等方面更是普遍存在监管不到位或监管过度问题，甚至存在监管者被俘虏而发生严重的腐败。他指出市场监管的主要思路和最大难点是加强有效的政府监管，针对有效监管他提出应完善市场监管法规政策体系、建立高效的监管机构体系、形成多元的监管监督体系、构建科学的监管绩效评价体系等建议。同时在管制强度上，他认为要鼓励民营资本进入，减少行政审批，但同时在国有企业改革、社会性管制方面要加强政府的管制。

中华人民共和国最高人民法院副院长江必新教授认为，管制离不开法律，政府只有以法律为依据才能持续、科学、合理地进行管制，但目前我国的监管法律存在操作性不强、缺乏针对性、存在滞后性等问题，因此需要通过科学立法、民主立法，通过严格科学正当的立法程序实现良法善治，加强对管制者的管制，必须坚持程序和实体的双重制约。从实体方面要进行合法性、合理性和正当性的监督，尤其是针对滥用自由裁判权和滥用职权进行监督;在程序方面要建立一系列的法定程序，并且不断使这些程序具有高度正当性，使政府监管具有正当性和符合公民民主参与的要求。

中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧教授认为，国有企业改革存在明显的“不到位”问题，这主要是两个方面原因造成的:一方面原因是改革动力减弱，另一方面是由于改革路径依赖而形成的国有企业“使命冲突”和国有企业领导人“角色冲突”。国有企业改革首先需要进行功能定位，国有企业分为公共政策型企业、功能特定性企业、一般商业型企业。对于“公共政策性企业”，可以采用国有独资公司的形式，对于“特定功能性企业”，可以采用国有控股的公司制，对于“一般商业性企业”，可以是相对控股的公司制，从长期看国有股份应逐步退出。针对“角色冲突”问题，应将国有企业领导人员划分为两类角色，一类是“党政官员”，另一类是“企业家”，基于上述角色划分，可以建立以分层授权、分类管理的国有企业领导人管理制度。

首都经济贸易大学戚聿东教授指出，我国在国有企业战略重组过程中，企业行政化趋势越来越明显，这有悖于社会主义市场经济体制的改革方向。国有企业与政府之间的关系也是一种委托——代理关系，但与一般企业内的委托代理关系不同，政府委托人具有明显不同于股东的目标激励。取消国企及其高管的行政级别，应深入贯彻《公司法》，在法律地位上确立“企业本位论”，深化行政审批制改革等。

二、城市公用事业投融资体制体制改革与公私合作

投融资体制改革是城市公用事业市场化改革的重要内容。国家发展改革委投资司法规处谭成文处长认为，逐步放松规制恢复市场配置资源中的决定性作用是中国未来投资体制改革的方向。改革的根本是要确立企业的投资主体地位，企业能够自主地进行投资决策。平等的投资准入、公平的竞争环境是市场主体进行投融资的保障，打破垄断格局，营造公平的竞争环境，避免投资带来的环境污染，是政府的职责所在。中国城市公用事业投资体制改革需要简政放权与加强监管并重、扩大企业投资自主权以激活民间投资并行，并及时调整政府管制的重点。

安徽财经大学财政与公共管理学院崔惠民教授指出，在城市公用事业市场化过程中，政府和私人提供基础设施两种方式在基础设施发展中各有无法替代的优势和难以接受的劣势。为此，政府的理性决策应该是优先促进市场机制充分发挥作用，并通过“有限干预、适度参与”的方式来弥补市场不足。辽宁大学经济学院和军教授认为，城市公用事业发展，可以通过实行混合所有制、公私合作(PPP)模式等途径得到实现。东北财经大学付金存博士认为，中国城市基础设施建设、运营与管理模式正逐渐从政府单一主导向政府与市场并存的模式转变，相应地城市基础设施领域政府与市场的关系逐步由二元对立走向互补融合。

新加坡国立大学李光耀公共政策学院水研究所所长吴逊教授分析了城市水务领域的公私合作及政府管制问题。从世界范围来看，发展中国家的城市水务公私合作成为发展的主体，发展中国家的私人承包商占据的市场份额也在不断上升，而在欧盟等国家，城市供水仍主要由公共部门来提供，政府在保证城市供水方面仍发挥重要的作用。水务公私合作的国际经验显示，公私合作在提高运营效率的同时往往导致水价提高。基于自由裁量权的管制和通过经营合同管制是目前对水务领域公私合作进行管制的主流模式，这两种管制模式都面临诸多问题和挑战，如何有效发挥政府管制的功能仍然是公私合作改革的政策难题。为此，需要政府监管部门积极转变管制理念，推动管制方式创新，综合运用质量管制、价格管制和收益率管制手段，灵活运用多种管制方法和工具，对不同业务领域实行分类管制。

浙江财经大学法学院讲师陈无风认为，合理分配公、私部门间的风险和责任承担是公私合作成功与否的重心所在。效率价值的导入和私人部门角色的摇摆不定导致传统行政法中的责任性机制在公私合作中出现纰漏，将责任性机制延伸至私部门或开拓第三人的救济途径将是弥补上述缺陷的途径。浙江财经大学中国政府管制研究院助理研究员王岭博士为供水BOT项目特许经营权的分配设计了包含质量属性和特许经营期的最优拍卖机制，并对该机制的可行性进行了验证，对特许经营期拍卖机制的实施提供思路。

三、城市公用事业监管体制改革

中国城市规划设计研究院党委书记、副院长邵益生指出，城市公用事业改革仍应坚持政府的责任主体地位，改革不能以牺牲安全、降低服务标准为代价。近期的兰州水污染事件不仅反映了城市公用事业市场化改革带来的风险，也暴露了这一过程中政府监管不到位和责任缺失的问题。城市供水等公用事业政府仍是责任主体，一切的开放市场、引入资本都应该在坚持政府责任主体的前提下进行，逐步放开市场的同时也应加强监管，提高政府监管的有效性，并强化对政府监管不力的问责机制建设。

近年来，我国地下空间开发利用已进入“加速发展时期”，住房和城乡建设部城乡规划管理中心主任刘佳福针对这些城市空间开发存在的诸多问题给出了如下建议:推进城市建设转型、尽快建立并完善地下空间信息管理系统、加强政府监管，理顺地下空间利用管理机制、完善地下空间利用管理法规体系、规划先行、统筹地上地下空间、完善政策、社会参与和监督。浙江省住建厅宋炳坚处长认为应该加强地下空间开发政府监管，并从加强立法、强化规划、完善管理机构等三个方面提出了政府监管的具体措施。

近年来，国家将经济适用房作为解决城镇中低收入家庭居住问题的重要政策。剑桥大学Helen Bao博士对我国推出的经济适用房政策的有效性进行了研究，她基于南京和上海的调研数据分析指出，经济适用房政策实施中地方政府和中央政府存在巨大的利益冲突、权责不清、巨大的资金投入而不能回收等问题严重影响了政策的持续性。因此，经济适用房政策必须关注地方政府的角色，目前中国地方政府不是一个慈善机构，它具有政策执行者、税收征收者、市场主体、政治活动者的多种身份;同时要使经济适用房政策有效，地方政府必须有稳定的收入和投资保护。为此，她提出了“共享所有权计划”(Shared Ownership Scheme)模式，该模式在英国等国家得到普遍推广，有利于资本回收和可持续投资、降低政策实施成本、并增加经济适用房的供给能力。

长期计划体制下形成的不合理的水价是制约城市供水行业发展的重要问题。中国城市规划设计研究院水务发展研究所周长青所长指出，近年来部分大中城市水价上涨引起了较大的争论，水价调整存在动议难、听证难、批准难的问题，同时地方政府在水价政策执行中随意性、主观性大。总体来看，目前全国城市供水价格仍处于较低水平，“低质低价”是全国供水行业的突出问题。水价改革是供水行业改革的核心，水价改革需要强化和完善城市供水成本监审制度，完善阶梯式水价的调价机制和补偿机制，并进一步推进水价的市场化改革。

浙江财经大学中国政府管制研究院副院长唐要家教授对阶梯水价政策的有效性进行了分析，他指出阶梯水价改革应满足三个基本目标:资源节约、成本回收和促进公平，基于实证分析发现，目前的阶梯水价政策在一定程度上有助于促进水资源节约，但其对通过向用户收费来实现成本补偿目标作用有限，而且阶梯水价总体上会恶化不同收入群体之间的相对公平。因此，现有的阶梯水价政策尚无法有效实现城市供水价格改革目标，需要进一步降低基础水量标准、降低基础水量覆盖面，并系统设计市场化水价改革。

四、网络产业政府管制与反垄断政策

(一)网络平台产业的反垄断与管制政策

三网融合或数码一体化进程的不断加快和相应技术的更新，对通信网络产业的政府管制提出了新的要求。台湾政治大学王国樑对数码一体化的经济管制进行了分析，他认为技术创新或需求变动是造成经济管制或法律规范变动之主因;管制政策或法规变动对不同利益团体之影响往往是不对称的;只要利大于弊，透过对受损的利益团体给予适当补偿，管制政策或法规变动将可较顺畅推展。

西安邮电大学陆伟刚教授认为，对于互联网等具有网络效应产业，政策关注的重点应该是市场信息的透明化，平台可考虑与开发商实现收益分担的分成合约以降低开发商的研发风险，价格管制应由价格水平或价格结构管制转向为价格承诺管制。云南师范大学李美娟副教授就如何制定有效的网络平台接入价格以更好地促进电信运营商进行网络投资进行了研究，她认为接入价格低于接入成本的方式，运营商提供的最优投资数量等于社会福利最大化的最优投资数量，将会实现促进电信运营商网络投资的目标。

东南大学胡汉辉教授对开放平台下的平台规制问题进行了探讨，认为平台生态系统内的内部规制在数字内容产业管制中产生越来越重要的作用。平台企业承担规制责任可以弥补政府规制的缺位，因此政府部门可下放部分规制权力给平台，让其对平台参与者进行约束，政府应建立统一的管制部门，优化对数字内容产业的监管体系。中南大学王红霞讲师认为，平台的运营逻辑和反垄断法的立法假设显著不同。平台运营的实质是嵌套的单边市场，平台运营商和用户间是松散的经营者和生产资料之间的关系，平台管制应遵循民事法律适用优先、反垄断法谦抑的原则，即完善民事权利和充实运营商义务为平台管制的首选策略，慎用反垄断法。

(二)电力体制改革与新能源产业发展

日本中央大学经济学院院长谷口洋志教授系统介绍了日本电力体制改革实践。日本电力主要还是依靠化石燃料和煤炭提供，可再生能源比重很低。尽管1995年以来的四次电力体制改革已经形成了竞争的发电市场、配电环节的自由化、输电和配电财务分离、大用户自由选择配电企业等市场结构，但是电力行业原有垄断体制没有根本改变，市场化价格形成机制仍缺乏，核电安全限制推高了电价，新能源发展与电网接纳能力失衡等问题仍十分突出。日本电力体制改革未来的重点是，2015年建成全国性电力系统运营机构，2016年形成售电环节的自由竞争，2020年实现输电和配电的法律分离，并取消政府电价管制。

价格机制是促进电力行业高效发展和节能减排的基础。东北财经大学产业组织与企业组织研究中心李宏舟副研究员实证分析认为，现行煤电价格联动机制对不同企业存在激励不足和逆向激励问题，应制定更有针对性、差别化的价格联动比例。暨南大学产业经济研究院徐骏博士检验了阶梯电价的效应，结果表明，电价对于居民电力消费有着统计上不显著的抑制作用，而收入增加则对居民电力消费有着统计上显著促进作用。同时孙鹏博士用数值模拟方法对上网价格政策与配额制两种规制手段效果进行比较表明:在提高可再生能源产量以及激励基于成本节约的研发投入方面，前者要优于后者;而在降低碳排放量以及提高消费者剩余方面，配额制规制手段则要更胜一筹。

五、社会性管制体制改革与创新

东北财经大学肖志兴教授根据煤矿安全规制系统在两种状态下的运行效果及特征的分析认为，政府应继续深化安全规制系统的独立性建设，从根本上保持规制水平的平稳性，最大程度避免规制波动给煤矿企业安全投入造成的负面影响，提高安全规制效果。天津外国语大学张婷婷副教授认为，我国环境规制与经济增长的关系具有地区差别，在东部地区，环境规制与经济增长是负相关的，在中西部地区，环境增长与经济增长呈现正相关的关系。浙江财经大学熊艳博士认为环境管制以及环境管制的地理溢出效应对我国出口贸易具有显著的积极影响，增强一省的环境管制强度不仅促进该省的出口贸易规模，而且会对邻省产生积极影响。因此，地方政府应高度重视环境管制的创新补偿效应与地理溢出效应。