浅谈“营改增”后地方税主体税种的选择

李太东（中国人民大学财政金融学院 北京 100872）

浅谈“营改增”后地方税主体税种的选择

李太东（中国人民大学财政金融学院 北京 100872）

本文从分析“营改增”后构建地方主体税种的约束条件入手，提出将我国现有多项房地产税整合作为新的主体税种的设想，并提出了相关改革建议。

地方税 主体税种 房地产税 “营改增”

按照国务院明确的改革部署,“营改增”将力争在“十二五”期间全面完成。“营改增”后，地方税体系需要重构，如何为地方税寻找新的主体税种，为地方财政寻求可以替代营业税的税源，成为新一轮财税改革亟待破解的问题。在地方主体税种的选择问题上，学术界和实务界存在许多观点。综合众多学者观点，笔者尝试对地方主体税种的选择进行简要分析并提出相关改革设想。

一、地方主体税种选择的基本构思

（一）构建地方主体税种的约束条件

第一，“营改增”之后，类似营业税在地方税中“一税独大”的格局将难以再现。应当看到，营业税作为中央与地方共享税却成为地方税收支柱有其历史原因，即“分税制”改革中为平衡中央与地方税收比重而做出的选择，这种情况不可复制。

第二，单个税种成为地方税主体税种的可能较小。主要原因是由于营业税在地方税收收入中占比过高，目前没有其他税种能够达到其税收规模。如果比照营业税的收入规模设计并开征新的地方税种，则其税负必然过高过重。

第三，随着“营改增”的完成，营业税被增值税取代后所造成的地方税收收入缺口巨大，如要维持合理税负水平，地方税主体税种的重新构建应当与中央和地方共享税的税制调整相互结合，以确保地方税的组织收入功能不被削弱。

（二）地方税主体税种的现实选择

基于上述考虑，笔者认为，重建的地方主体税种可以采取综合的而非单体的税种方案，其中既可以包括地方独享税种，也可以纳入中央与地方共享税种；既可以按照税制结构进行整合，也可以按照税种关联度进行划分。按照这一思路，建议将我国现有多项房地产税（含房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税、耕地占用税）整合作为新的地方主体税种，主要理由是：

房地产税具有成为地方主体税种的重要特征。一是房地产具有课税对象固定且非流动性的特征，因此其受经济结构和市场变化的影响较小，不会因为地方政府征税而改变该生产要素的地区配置。二是地方政府的重要职责是市政建设、维护治安、保护居民财产安全，这些职能的发挥可显著促进房地产的保值与增值，具有鲜明的受益性。三是房地产坐落分散，且由于各栋房地产地理位置、户型、楼层、开发成本等各不相同，使得每一栋房地产呈现出唯一性和独特性，对房地产课税需要充分了解当地的各种信息，而地方政府更接近征税对象，具有巨大的信息优势，由当地政府负责征管更有效率。四是房地产税税源相对稳定，不会随经济周期的变化大起大落。五是房地产税按评估价征税，更有利于地方政府因地制宜地制定政策。

从产业发展来看，房地产税具有成为地方主体税种的经济基础。改革开放30多年，我国经济长期保持了7%以上的高速增长。2012年，我国国内生产总值达519 322亿元，位居世界第二位。经济的良好发展带动了房地产业的红火。2012年全社会固定资产投资中，房屋建筑施工面积1 167 238万平方米，竣工面积335 504万平方米，其中住宅面积614 991万平方米，房地产开发建设投资71 804亿元。①数据来源：中国统计年鉴（2013）[J].中国统计出版社,2014.房地产市场的快速发展为提升房地产税收入比重奠定了良好的经济基础和税源基础。

房地产税具有成为地方主体税种的现实条件。从税收收入看，近年来，随着我国房地产业的迅猛发展，房地产税收入增势迅猛，占税收收入总额和地方财政收入的比重呈现出跳跃式上升。2012年，我国房地产税收规模已达10 128.33亿元，占全国税收收入的比重达到10.07%，占地方财政收入的比重为16.6%，比2011年上升0.9个百分点，接近2000年的2倍，比重创历史新高。②数据来源：中国统计年鉴（2013）[J].中国统计出版社,2014.房地产“五税”在地方本级财政收入中的比重由2000年的7.01%上升到2012年16.6%，年均涨幅接近1个百分点，涨幅较大。③上海易居房地产研究院.2012年全国“土地财政”降温：房地产税收增长,土地出让金下跌[J].易居研究,2013（3）.这一现象在地市、县级尤为明显。

二、改革现行房地产税体系的初步设想

为将房地产税构建为地方主体税种，需要对房地产税各具体税种进行优化设计，并配套相关改革措施，以提升房地产税的收入地位。

一是改革房产税。从近期来看，应取消对于“个人所有非营业用的房产免纳房产税”的税收优惠规定，对非经营性住房恢复征收房产税，结束城市居民个人拥有房产在保有环节的无税状态。通过恢复对于城市居民住房的普遍征税，提高房地产保有环节的税收负担，合理调节收入分配。事实上，2011年l月，国务院办公厅第136次常务会议已经决定在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，具体征收办法由试点地区政府从实际出发制定。在此背景下，上海和重庆率先试点对居民个人非经营性住房征收房产税，拉开了我国对居民个人非经营性住房征收房产税的序幕。在此基础上，应继续扩大试点城市范围并最终在全国范围内开征个人住房房产税。

从远期来看，房产税改革应当逐步改变房产税仅在城市、县城、建制镇和工矿区开征的做法，将征税范围扩大到农村，建立城乡一体化的房产税制度。考虑到我国城乡居民收入差距等方面因素，在改革初始阶段可以给予农民自用住房一定时期的减免税，以不增加农民负担。同时适当下放税权，把农村地区应税房产的征免税权限下放给地方政府，以便于地方政府根据本地区的实际情况因地制宜地确定合理的税收政策。

二是改革城镇土地使用税。城镇土地使用税的改革思路与房产税基本相同，在近期配合房产税改革，借鉴房产税对于城市居民非经营性住房征税的经验，对城市居民非经营性住房用地恢复征收土地税，结束居民个人拥有房产用地在保有环节的无税状态。在适用税率方面，改革后的城镇土地使用税应统一采用比例税率形式，但允许各地适用不同的税率水平，以适应较长时期内不同地区经济发展的需要，并使各地有较大的选择空间。在计税基础方面，以土地评估价值作为城镇土地使用税的计税依据。在计税方法方面，将城镇土地使用税的从量计征方法改为从价计征方法。从远期来看，也应将城镇土地使用税的征税范围扩大到农村。征税范围应不仅包括城市、县城、建制镇和工矿区，而且包括农村地区的耕地、森林、草地、农田水利用地、养殖水面。新土地使用税的纳税人，应涵盖征用或占有应税土地（包括农地）用于非农业建设的单位和个人。同时，对农村地区的应税土地设置低税率，将减税、免税的权利适当下放，由各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府确定农村地区应税土地有关征税或减免税的规定。

三是改革耕地占用税。一是进一步完善征收依据。修订现行税制，改定额税为比例税，使税收与土地的市场价值，如拍卖价格等挂钩，使征收依据更加科学合理。根据国土资源部2009年发布的《中国耕地质量等级调查与评定》，目前我国耕地由低到高共综合评定为15个等别，其中优等地、高等地、中等地、低等地面积占全国耕地评定总面积的比例分别为2.67%、29.98%、50.64%、16.71%，低于平均等别的10至15等土地占调查评定总面积的57%以上，而生产能力大于1 000公斤/亩的耕地仅占6.09%，显示我国耕地质量总体明显偏低。鉴于此，如果继续维持征收，则应抓紧完善和调整税额标准。可考虑按耕地等别来征收，征收标准可与新增建设用地有偿使用费保持一致。耕地占用税至少应达到用地成本的5%以上。二是清费立税，规范征收。由于耕地开垦费、新菜地开发建设基金与耕地占用税的用途基本相同，将其合并，统一征收耕地占用税，这不仅有助于耕地占用税税制的完善，理顺分配关系，规范分配格局，同时也可简化审批程序，减轻征用地单位的费用负担。

四是改革契税。从目前情况看，1997年修订的《契税暂行条例》，扩大了契税的纳税人范围，调整了税目、税率，缩小了减免税范围，税制已相对完善，实际运行状况良好。近年来，契税不仅成为地方税税种中极具增长潜力的税种，同时因为其是对土地、房屋权属转移行为征税，因而也成为政府监控房地产市场交易活跃程度，调控房地产市场的重要杠杆。下一步契税税制的优化，除了针对目前存在的契税征管法律依据缺失问题，尽快制订统一的《契税征收管理办法》外，还是要针对可能存在的房地产市场“泡沫”，通过税目、税率的调整，进一步强化调控作用，促进房地产市场良性健康发展。同时适应经济形势发展，从保证国有土地和集体土地使用权受让人契税税负的公平性及契税税源的完整性出发，逐步把农村集体建设用地使用权流转纳入契税的征税范围，并将超过20年的长期租赁界定为权属转移，纳入契税征税范围，便于国家对房地产市场的调控。

三、培育其他地方税种

从长远来看，加快构建以房地产税为地方税系的主体税种外，还可以选择其他税种予以辅助，比如开征环境保护税和遗产税。

随着我国经济的发展和工业化程度的提高，环境污染已经成为一个严重的问题。为了加强环境保护，应尽快将目前的环境保护费改为环境保护税。建议授权省级政府根据本地区的实际情况制定地方环境保护税的具体征收标准，作为地方专项税收，用于地方环境保护事业。

遗产税是以财产所有者遗留的财产为课税对象征收的一种财产税，包括对被继承人遗产总额课征的遗产税和对继承人继承份额课征的继承税。大多数征收遗产税的国家同时征收赠与税，一部分国家将二者合并，使用同一税率征收，以防止纳税人通过赠与方式逃避缴纳遗产税。建议在条件成熟时，试点开征遗产税，作为地方税的重要补充。

[1] 贾康.房地产税的作用、机理及改革方向、路径、要领的探讨[J].北京工商大学学报,2012,(2).

[2] 何赛.增值税扩围下的地方税问题研究[J].对外经贸,2013,(2).

[3] 程黎,刘刚.“十二五”时期环境税成为地方主体税种的可能性分析[J].宏观经济研究,2013,(1).

[4] 王蕴,田建利.构建以财产税为主体税种的地方税体系[J].税收经济研究,2012,(5).

[5] 吴利群.构建财产税为我国地方税主体税种的可行性研究[J].税务研究,2005,(5).

实习编辑：贾兰霞

责任编辑：高 阳

On the Choice of Main Tax Category of the Local Tax in the Post-business-tax Era

Taidong Li

Based on the analysis of the characteristics of the main tax categories in the local tax system, this paper suggests the real estate tax serve as a new main tax category in the local taxation and also proposes to introduce the environmental protection tax and inheritance tax to serve as the assistant categories in the long term.

Local tax Main tax category Real estate tax Converting business tax into VAT

F810.42

A

2095-6126(2014)07-0061-03