人大代表比例结构调整探析*

谈晓敏

(安徽师范大学法学院，安徽芜湖241003)

人大代表是我国各级人民代表大会的组成人员，是代表人民管理国家和社会事务的，它的组成结构对代表发挥职责有直接影响。目前我国的选举法和人大制度正在不断完善，新的履职需要也越来越多地要求人大代表结构继续优化。

一 人大代表结构调整的必要性

(一)最广泛的代表性

人大代表是由人民选举出来代表自己行使政治权利的角色，每一个代表都代表着一个地区或一个群体的利益。这种代表性是人大代表的根本属性，这种属性的表现能直接影响代表作用的发挥。我国的基本国情决定了我国能且只能实行人大代表制，那么人民代表大会作为权力机关就应该具有最广泛的代表性，这种代表性主要是由代表来源的广泛性加以保障的，在分配代表名额及确定候选人时通常会考虑民族、行业、区域等因素，力求涉及社会各阶层各群体，来体现我国选举的平等。

但是，对比几届人大代表名单可以发现，官员代表很多而普通百姓代表很少，人代会有变成官代会的倾向，这显然与人民代表大会制度的初衷相悖。在许多国家，官员是不能兼任议员的，官员是处于社会之上的一类人，代表着政府的利益，而议会是民意机关，由官员同时担任议员代表社会显然不符合议会的本质。官员与议员的利益和主张不同，容易导致官员偏离社会的要求，不能很好地反映民意。这说明我国人大结构存在不合理之处，不符合社会主义民主的需求，需要进一步完善。

(二)履行职责的需要

广泛的代表性在我国各级人大中体现为:有一个社会群体或阶层就能找到对应的代表，代表只为自己所属界别代言，这种特性使得决定权很大部分掌握在代表人数占优势的阶层，依现有结构来看即以官员代表为首的强势阶层代表居多，而比例极少的阶层无法通过民主渠道来表达自己的意愿。这些比例少的阶层恰恰是人数众多的老百姓，其利益诉求难以表达，人大代表工作难以开展，而且这种结构可能还会影响社会群众对人民代表大会的信任。

全国人大是我国最高权力机关，它产生的“一府两院”要接受人大的监督。官员同时是人大代表，既是执行者又是监督者，容易产生角色矛盾。这种官员代表比例过重的结构不仅影响人大向“一府两院”授权的合法性，又使得人大对“一府两院”的监督难以落实。人大代表是人大行使监督功能的具体执行者，过多的党政官员代表无疑会弱化我国的政治监督。因此，调整代表的官民比例也是完善人大制度、强化人大作用的现实需要。

二 人大代表比例新调整的热点分析

(一)城乡同比选举

2010年3月14日，十一届全国人大三次会议通过了选举法的修改决定，提出按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则来确定代表名额，也就是说一个全国人大代表无论来自城市还是农村，他所代表的人口数是相等的。如此，城乡居民在选举权上终于有了实质性的平等，而代表组成结构也必将发生大变化，来自基层和农业人口密集地区的代表会有所增加，城市及官员代表将减少。

随着城镇化速度加快，社会结构不断深化，我国农村与城镇每一全国人大代表所代表的人口数比例也在调整:自1953年到1995年是8∶1，1995年调整为4∶1，到2010年调整为1∶1［1］。这三个比例数反映了人们所要求的“同票同权”在代表选举中终于得以实现，这是人们享有等同政治权利的开始。

选举权的平等是人民当家作主的重要标志，这一法律的修改意味着宪法所规定的平等原则实现得更为充分。实行城乡同比选举是中国式民主的一次重大进步，它有利于向人民群众普及选举平等的观念，促进城乡一体化进程，并能极大地激发农民的政治参与热情，推进民主政治发展。

(二)“两升一降”新趋势

对比十二届全国人大代表名单，可以发现不少亮点，例如基层代表特别是一线工人、农民代表401名，占代表总数的13.42%，比上一届提高5.18个百分点，其中农民代表数量大幅增加;专业技术人员代表610名，占总数的20.42%，提高了1.2个百分点;党政领导干部代表1042名，占代表总数的34.88%，降低了6.93个百分点，体现了“两升一降”的优化趋势［2］。

国家权力是由人民赋予的，基层群众有理由参与政治，通过制度渠道向国家机关表达自己的意愿。而且，基层代表生于社会、长在基层，与人民群众联系最为紧密，他们对民生改善、经济发展和社会稳定有着更深刻的体会，他们丰富的基层经验使得他们能更多更直接地了解人们的意愿，并能够更加积极地向政府反映。并且，基层代表有参与政治的热情，有为民请愿的动力，能够更好更快地解决人民最关心的现实问题。

官员任人大代表，到底是代表政府利益还是社会百姓利益，这是很难平衡的，其职能定位也极容易混乱。此外，官员本身是人大代表监督的主要对象，大量官员代表的存在容易模糊监督和被监督的界限，不能很好地制衡权力、约束权力。作为权力机关，人大虽然不能不包含官员这个界别，但其比例起码应该降到10%才更合理、更公平。代表比例的“两升一降”趋势反映了我国人大制度在不断完善，反映了我国代表结构越来越科学化，这是非常有意义的事情，值得肯定和深化［3］。

三 人大代表结构调整可能面临的困境

新一届人大代表结构虽进一步优化，但其实际操作能否如此顺利，结构调整可能带来哪些困难值得我们继续关注。

(一)人大代表整体素质或拉低

城乡同比例选举在一定程度上使得选举变得更公平，但其弊端也是存在的。来自农村的代表数量增多很可能会增加低文化程度的比例，这不但不能提高人大代表群体的文化素质，还可能会拉低整体文化水平，虽然文化程度不是保证代表参政议政积极性和履职效率的决定因素，但它确实对人大代表的职能履行是有一定影响的。

(二)新上任代表履职能力不足

我国人大代表选举重视广泛性，这种广泛性可以从数字上看出来，但深层的履职能力却不能依表面而论，要有效参政除了有参政的热情还要有参政议政的能力，如果只有参政热情而没有能力，只会是浪费资源和机会。

依2010年新选举法和十八大报告的要求，基层人大代表比例有所增加，体现了我国民主的进步，但在实际政治活动中，面对陌生的会议流程一线代表可能因不熟悉而不能很好地表达意见;或者由于自身文化素质的局限，基层代表难以在短时间内完全掌握提出议案的方法，缺乏独立处理意见的能力，影响其职责的履行。这就需要在提名代表候选人时多注意他们的履职素养，基层代表丰富的实践经验必须与专业议政水平相结合才能产生有质量的意见或建议。为此，人大机关可以为他们开展一些培训活动，在会议之前，安排专人仔细为其讲解流程和注意点;在会议期间，应在程序上保证一线代表的发言机会，尊重他们的表达权，鼓励和支持他们完善自己，更好地履职，使议政更接“地气”。

(三)流动人口选举权难以保障

随着城乡按相同人口比例选举人大代表规定的实施，城乡“同票同权”的真正实现，如何保障流动人口的选举权则成为急需解决的现实问题。

我国现有流动人口数量众多，达2.3亿人。已有流动人口选举权行使方式为:一是在户籍所在地参加选举;二是委托他人选举;三是选举的时候先回原籍取得选民证明，再到现居地参加选举。这三种方式在理论上都是可行的，但在现实生活中仍存在实现困难，导致很多流动人口没能行使选举权。解决这种困难的法子一直没有定论，有人支持在户籍地选举，有人支持在居住地选举，但各有各的不足。首先，让流动人口回户籍所在地参加选举可操作性太低，庞大的流动人口群体散居全国各地，时间和距离的差异会造成难以在短时间内统一投票，路途奔波也增加了流动人口的经济负担，影响经济体运作;其次，如果“落地选”操作不规范，容易出现选民既在户籍地投票又在居住地投票的重复投票现象，而且在现居住地参加选举需要对选民资格进行重新甄别，当地人大机关工作压力将非常大。

不过，结合我国国情来看，推广落地选举应是大势所趋，只是在操作时需要细化规范，如在确定选民资格时可以以在某地工作年限为标准，规定工作一年以上就可以在现居住地参加选举，这样既科学又高效。

(四)广泛代表性难以平衡

我国人大代表组成结构一直不够完善，过于注重结构意义上的代表性，导致组织部门过多介入代表结构，为强势群体进入代表行列提供了可能，官员代表过多，企业老总代表偏多，代表结构被扭曲。为使得代表结构看起来更合理，一些地方对代表构成比例有明确规定，将构成比例及名额下放到选区，如妇女代表必须有多少、非官员代表必须有多少等，选区为达成指标可能会“对号入座”甚至是变相地指定选举，这显然人为地造成候选人之间的不平等，损害了选民的自主选择权。

因此，组织部门在组织选举时只能提出一些原则性的工作要求和指导意见，不能硬性规定代表比例结构，在审查代表资格时要防止官员身份阶层化、老板身份基层化，重视民主选举的自然结果。

而且我国的人大代表身份常被看作是一种政治名誉，是对各行各业精英人物的政治肯定，甚至有“做而优则表”的倾向:表演突出选为代表，英勇救人选为代表，比赛夺冠选为代表，而这些精英人物未必就一定具备参政议政的能力和热情。参加会议时，有些代表看不懂财政预算案，有些代表惜字如金，对一项议案不是摇头就是点头，说不出自己的看法，这种象征意义上的代表在一定程度上对应了人大“橡皮图章”的结果［4］。

作为国家权力机关，人大应该考虑代表是否具有参政议政能力，是否能够代表最广泛的民意，而非在他们身份的广泛代表性上大做文章，削弱了人大应有的效能。对于精英人物的肯定，可以通过其他方式给予，不一定非得让他们去当人大代表，否则，人大代表将变成表彰会，只荣耀了代表自己，却对国事毫无益处。

四 人大及人大代表制度改革任重道远

城乡同比例选举人大代表的实现只是人大改革过程中的一个环节，它的实行并不能解决人大现有的所有问题，人大代表结构的调整也不是人大改革的终点，我国人大及人大代表制度还需继续思索和创新。结合人大现存问题，略提几点建议:

(一)引入竞争性选举，把好“进口关”

选举是成为人大代表的先决条件，选举的公平、公正不仅是保证代表广泛代表性的前提，还是提升人大代表整体素质的基础。选举制度与履职制度应是并行的，然而现有选举制度还存在一定的弊端，这会直接影响选举出的人大代表的素质和结构，进而影响代表履职的情况。这就要求从源头上注重提名候选人的政治素养和文化水平，把好“入口关”，选择那些有参政议政热情和履行职责能力的人进入代表队伍。现有的选举制度在一定程度上过度关注结构比例的安排，甚至为了契合代表构成规定，划下指标，“指选”“派选”现象频发，人大选举缺乏竞争性。应在信息公开的基础上进行竞争性选举，重视候选人的政治素质和履职能力，可以由候选人陈述自己的履职计划或由争取连任的代表主动向选民述职，再由选民根据候选人的表现来选择人大代表。

(二)加强新任代表培训

新上任人大代表由于个人专业知识与业务水平局限，对人大代表工作一时难以上手也是正常的。各级人大对代表的培训都很重视，尤其对新任代表，每届新当选代表选出后都会有一系列的培训活动，内容涉及人大代表职权、履职方式等。不过，由于培训内容大多比较笼统、不够具体，大型培训活动的效果不一定理想，主要依靠代表小组活动及代表自学来加以深入。因此，各级人大需要继续完善人大代表培训制度，增加培训形式和内容，并走向经常化、多样化。不仅要培训新任普通代表，还要培训新任常委成员、主任和副主任;还应加强对人大代表履职典型的宣传，发挥其模范带头作用，调动其履职的积极性。

(三)强化人大作为国家权力机关的地位

人大是我国的立法机关，法律的制定和落实非常重要，如果不能被实施，那么法律就是空壳子，立法者和执行者都将遭受蔑视与挑战。参与立法和人大决议的表决是人大代表的分内工作，现在不少人大代表把自己定位为“协助政府部门处理事务”，在与选民的沟通互动中，只将社情民意简单反映给政府部门，却鲜少过问政府的行为是否合法，将自己当作政府与选民之间的“传话筒”，而不是政府活动的监督者和法律的维护者［5］。所以，在培训时需要加强人大代表的职能意识、明确其职权，使其更好地发挥国家权力机关的作用，提升人大地位。

［1］民主政治的中国脚步:人大代表比例结构趋于优化［N］.人民日报，2012－10－11.

［2］田享华.十二届全国人大代表结构优化 党政干部比例下降近七个百分点［N］.第一财经日报，2013－02－28.

［3］程竹汝.人大代表调整结构意义何在［N］.解放日报，2012－03－15.

［4］张世洲，石睿智.经济结构视点下的人大代表比例构成变革［J］.边疆经济与文化，2010，(9).

［5］张纯厚.关于城乡同比例选举人大代表后的人大改革思考［J］.延安大学学报(社会科学版)，2013，(4).