人民代表大会监督程序的不足与完善

李蕊英

人大监督是我国监督体系的重要组成部分。同时，人民代表大会的地位和权力决定了人大监督是最高层次的监督。它依托国家强制力，有力地保障了国家行政、司法依法有效运转，保障了人民的利益和意志在国家活动中得到体现，有力地推动着中国法治建设的不断前进。任何法律权利的实现，都必须有正当的程序来保障。没有程序，权利将无从实现。在一定程度上说，法治社会是由一套程序规则支撑的权利体系［1］。

一、人大监督程序的规定及其不足

人大监督程序是关于人大及其常委会行使监督权，对监督对象监督行为的启动，对监督对象的处置、惩戒等前后相续的法定顺序、过程、方式和时限的规定［2］。人大监督程序是一条前后相继的程序链。它包括了监督的提起、调查、审议、处理、反馈等完整的操作规则，其基本构成大体上可以包括三个方面的内容：一是监督的启动程序方面。它包括提出监督议题、确定监督目标和方案、出台监督方案等过程。二是监督的实施程序方面。它包括对监督方案的解释、组织准备、方案的实施和调控等过程。三是监督的效果评估程序方面。它包括对评估撰写报告、决定终止、修改或制度化监督等过程。

在现行的人大监督法律中，针对上述的三方面内容，都存在着不同情况的缺失。现行《监督法》中规定了听取和审议专项工作报告、法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等七项监督方式。《监督法》对每一种监督方式都做了较为规范和具体的规定，而根据上述人大监督程序的基本构成来看，各项监督方式的启动、实施、效果评估却都未做进一步的明确规定。

二、人大监督启动程序的不足及完善

对于七种监督方式，人大对软性手段如听取汇报、视察等运用较多，而对刚性手段如质询、特定问题调查等基本不用。这就直接导致了人大监督效果的弱化，权威性的丧失，不利于人大监督发挥其应有的实效。完善人大监督程序，首先是要强化刚性程序的行使，而刚性程序的行使重点又在程序的启动上。在目前实施的人大监督法律中有如质询、罢免及提请特定问题的调查委员会等刚性程序，而法律往往较多地规定了限制性程序。例如，质询的提出需要全国人民代表大会常委会组成人员十人以上的联名，而提请组织特定问题的调查委员会需要常务委员会组成人员的1/5以上书面联名。但它没有明确规定质询应在什么状况下提出，提请调查委员会调查的特定问题包含哪些。这也就是说，要启动刚性程序是比较困难的。这里以质询程序为例，来讨论一下启动程序的难点及相应改进建议。

（一）适当修改限制性程序

依据《监督法》第35条的规定，质询案的提出需符合以下条件：一是质询的提出主体必须是常委会的组成人员。虽然人大代表可以在代表大会期间依法提出质询案，但代表在列席常委会会议时，不能提出质询案，也不能与常委会组成人员共同联名提出质询案。二是质询案的提出必须符合法定人数。它需要全国人大常委会组成人员十人以上的联名，需要省级、市、自治州人大常委会组成人员五人以上的联名，需要县级以上人大常委会组成人员三人以上的联名，才可以提出对相应层级“一府两院”的质询案。不符合法律所规定人数的，不能作为质询案提出。三是质询案必须通过书面方式提出，而不能以口头方式提出。四是质询案必须针对本级政府或者有关部门、法院、检察院，不能针对其他机关或者组织提出。

我国各级人大通常一年举行一次全会，时间一般不超过两周，会议期间的议程安排十分紧密。各级人大代表要提出质询案只能在会议期间以书面方式提出，并需人大主席团的同意，方可展开。但是，人大会议时间短，若有一个质询案提出，则会议议程将被打破，人大会议将无法按期完成。故而，人大主席团常多以质询的内容不够清晰、问题不够准确或提出的根据不够可靠等理由将质询转为代表意见办理或询问。同时，提出质询在人数上的要求过高，在人大代表以官员为主的情况下，官员互保，联合足够人数的代表变得十分困难。

针对上述问题，可从以下途径加以改进。一是转变以常委会为主的质询，让人大代表成为质询的主体。质询可由人大代表提出，人大常委会或人大主席团进行形式审查。符合条件者，则应安排质询活动。二是在质询的时间上，可以增加定期的质询活动，由常委会安排每月的质询时间。三是在质询方式上，放开对质询书面化的要求。对于某些较小事件，可以允许代表通过口头方式提出，而较大事件仍需书面提出。四是降低质询人数要求。

（二）明确规范引导性程序

现行法律中并未规定对什么样的问题可以提出质询，什么样的不可以。这种范围和内容上的空白，容易成为否定质询的借口，增加质询启动的难度。目前，对于质询的启动，较多学者认为应指向“重大”问题，而如何界定“重大”，较为可行的方法是从实践中成功的质询案中进行摸索。通过总结成功的质询案，我们可以了解到质询主要是针对以下三种情形而启动的：一是针对“一府两院”出现违反政策、违反宪法和法律及其他有效性规定的情形提出质询；二是针对“一府两院”出现不依法执行本级人大及上级人大所做出的决议或者决定、不依法受理有关人大代表所提出的建议或者议案的情形提出质询；三是针对其所属行政区域范围内出现的重大事件以及大众强烈反映的社会问题等情形提出质询。上述三种情形的“重大”问题，我们可以在完善监督程序立法中将其规定为质询程序的强制启动情形，也就是说但凡代表提出符合上述三种情形之一的质询，质询程序就必须启动。

总之，我们一方面要减少、修改一些限制性程序，让法律规定的监督方式真正运用到现实的监督活动中来，让纸上的法成为现实的法，发挥其应有的监督保障作用；另一方面要明确、填补引导性程序，使监督有法可依，各项监督方式清晰、明确，各司其职，使人大监督程序得到完善，促进人大监督刚性程序的启动，发挥实效。

三、人大监督实施程序的不足及完善

在监督程序启动之后，人大及常委会需依据具体的实施细则来执行监督程序，如会议的组织和表决程序、与其他机关的沟通协调程序、监督形式转换程序、监督决定执行程序与法律责任承担程序等。目前，我国监督法律在各项监督措施的实施方面有相关的规定，但规定仍不够具体，操作性相对欠缺。有些关键性的程序，如监督形式的转换、法律责任的承担等都缺乏明确的规定。这就使得法律的实际效用大打折扣。以下再以质询程序中的相关规定来讨论监督实施程序的问题。

根据《监督法》第37条的规定，如果有超过半数的常委会组成人员对受质询机关所作出的答复表示不满意，说明受质询机关没有认真对待。为了充分发挥质询的监督效果，委员会会议或者主任会议可以决定受质询机关必须再次作出答复。再作答复，是口头答复还是书面答复，也由委员长会议或者主任会议决定。法律规定了在对被质询机关的答复不满意的情况下，可以要求其再作答复，但是对于“再作答复”应有的期限、次数及法律后果并未进一步规定。

针对上述情况，我们可以进行相关的程序补充。一是在《监督法》38条规定的基础上，规定答复期限，要求被质询机关在规定的期限内答复。二是在被质询机关作出第一次答复后，过半数的常委会组成人员表示满意的，质询程序终结。若过半数的常委会组成人员表示不满意的，对于实践中的第一种情况，常委会组成人员可要求被质询机关在规定时间内再一次作出答复，若对再一次作出的答复满意，则质询程序终结。三是常委会组成人员还可采取其他措施。如，向常委会提出要求有关机关就所质询事项作一个专项报告的建议或要求组织相关的执法检查的建议等。甚者，可提出罢免或撤职等处理建议交付表决。

四、人大监督的效果评估程序的不足及完善

人大监督程序中的效果评估程序是指人大监督程序从启动到实施整个过程中职能的行使和程序效果的实现情况和估量的一套评估程序。效果评估程序对人大履行监督职能有着重要的作用。完善效果评估程序，能客观有效地分析出人大监督中出现的偏差并及时纠正，避免监督不力情况的出现。同时，完善效果评估程序也能促进监督的科学化、民主化，在监督过程中做出正确的选择和判断，反映人民的利益和需求，加强人大常委会自身监督。

实践中，人大监督权的运行过程中对于联名代表的人数、专门委员会和常委会要通过决议的审议数次等议事规则和条件都是一种程序自身包含着的评估。而在《宪法》《组织法》和《监督法》中关于各民主党派及政协都有权对人大监督工作进行监督和评议，上级人大享有撤销下一级人大的不适当的决议和命令的权力，各级人民代表大会有权对本级人大常委会监督权的行使进行监督等规定，都包含着对人大监督的外部评估。这些规定对人大监督的效果评估起着一定的作用。但目前我国的评估机制还很不成熟，缺乏具体规定。例如，《监督法》第14条规定人大委员会听取的专项工作报告和审议意见，以及“一府两院”对审议意见的研究处理情况或者执行决议情况的报告，都要向本级人民代表大会通报并向社会公布。此条文规定了监督评估的主体、对象，但监督的评估标准和反馈机制却未曾规定，关于撰写评估报告和如何决定监督后果更是缺乏规定。除相关情况要向社会公布的规定以外，听取审议专项工作报告及其他几种监督方式在程序上有着同样的缺陷。

建立和完善效果评估机制，可以从以下几点进行改进：首先是设立专门的监督工作机构，负责对人大监督工作进行评估、总结和汇报人大常委会，征集有关信息，并对各个委员会的监督工作进行协调，评估监督程序的实施效果。其次是在设立专门的监督工作机构的基础上，完善评估程序，建立和规范相关的评估标准和体系。在具体建立评估体系过程中，要注意评估程序的完整性和科学性。一是进一步细化评估结果的提交和审议处理规则，完善人大监督启动前、执行中以及事后的全面评估；二是导入如公民代表、技术专家等第三方参与评估以保证评估的科学性；三是尊重和保护少数意见也有利于明确审查重点，保障民主性；四是完善公众反馈机制，发挥民主党派、政协的监督作用。为了更好地完善人大监督程序，提高人大监督的实效，人大应主动征询民众意见，引导民众参与、评估人大监督工作。同时，要更加重视政协、民主党派对人大监督的评估作用，加强良性互动，形成信息公开、意见征集、意见处理、处理反馈的一系列规范，保障人民民主和人大监督的实现。

[1]蔡定剑.加强人大监督亟需程序支持[J].人民论坛，2006（3）.

[2]徐振光.当代中国社会转型与县级人大制度研究：以L区人大为例[M].上海：上海人民出版社，2010.