如何推进质监系统法治建设

■文/周德文

不久前，党的十八届四中全会作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。《决定》指出，加快建设社会主义法治国家，依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。

质监部门是国家维护市场经济秩序的监督管理部门和行政执法机关，法律是我们的工作依据，法治是我们的行事原则，质监部门理应成为推进依法治国的重要力量。近年来，全国质监系统不断推进法治质监建设，中国特色的质量监督法律体系已经初步形成，依法监管力度不断加大，执法行为逐步规范。但必须清醒看到，作为国家治理体系的组成部分，法治质监建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为：有的质量法律法规未能全面反映市场规律和社会诉求，针对性、可操作性不强；基层执法不严、执法不到位现象比较严重；执法体制不健全、执法保障不到位，选择性执法、为钱执法现象仍然存在；执法行为不规范、不透明、不文明现象较为突出；社会质量诚信体系不健全、消费者依法维权意识不强；一些基层领导以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些问题，违背社会主义法治原则，妨碍党和国家事业发展，必须下大气力加以解决。

推进质监法治建设，要以十八届四中全会精神为统领，吃透《决定》精神，按《决定》确定的目标任务分解落实，全面推进质监系统改革，尽快形成完备的质监法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，坚持依法行政、严格执法、规范执法，促进质量监督法治体系和执法能力现代化。

加快法规“立改废”工作，完善质监法律体系

《决定》指出，社会主义市场经济本质上是法治经济。使市场在资源配置中起决定性作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。要清理有违公平的法律法规条款，依法加强和改善宏观调控、市场监管，反对垄断，促进合理竞争，维护公平竞争的市场秩序。

当前，质监法律体系有诸多不完善的地方。部分质量法律条文修改或更新周期长，有关质量监管的法律有的还是20世纪80年代的产物，已经远远不能满足当前市场经济发展的要求。比如：《计量法》是1985年颁布实施的；《标准化法》是1989年颁布实施的，其中不少表述和提法已经不能准确规范现实的行为和实践，也严重影响了质量监管工作的正常开展。国家应适应新形势，加快这些法律的修订。

部分质量立法滞后于产品质量监管的实践。市场经济要求放宽市场准入的限制，我国关于生产许可证、强制性认证（CCC）、强制计量检定的相关规定要进行修订，要减少行政准入限制，激发市场活力；全国各地、各部门都在加强政府质量检测机构建设，导致盲目重复建设、管理混乱，需要统一完善的法规进行全面规范、统一资质管理；除汽车、食品、儿童玩具以外其他领域缺陷产品处理无法可依，需要尽快出台产品质量召回条例；强制性标准作为技术性法规，是实现产品质量安全的技术基础，也是政府进行监管的法律依据，对强制性标准的制修订需要专门的法规进行规范。

我国消费品安全立法方面是空白，要加快制定消费品安全法，完善产品安全、产品担保、产品责任等法律制度，建立健全消费品召回制度，完善惩罚性赔偿制度，引入集体诉讼制度，建立缺陷产品举证责任倒置制度，保护消费者安全和利益。推动工业品质量促进立法，加强战略性、基础性产业质量提升的法律保障。

要加强和改进行政立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制。法规、规章制定的程序应该公开、透明和民主。有关直接涉及公民、法人或其他组织切身利益的，可以由媒体公布征求意见稿，公众通过提意见或者参加听证会的形式广泛参与立法。同时法规、规章条文必须简明，保证公众能够清楚地理解质量监管的目标和要求。鉴于质量监管法规的技术性以及所涉及的多方利益衡量的因素，必须建立相应的约束机制，在不同的质量监管领域分别组建专家咨询委员会，保证法律条文自身的质量。其中，包括作为法律授权和延伸的强制性标准和作为市场准入依据的强制性认证细则，亦应广泛吸纳公众和企业的意见，从而实现公众利益与企业利益、先进性与可行性的统一。

完善质量法律体系，要从体制机制和工作程序上有效地防止部门利益和地方保护主义法律化。目前，关于标准化法、计量法的修订、建立统一认证认可制度立法等立法均有来自不同部委的不同意见，在立法、文件中也存在部分地方保护倾向。今后，要健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案。对部门间争议较大的重要立法事项，要由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决。加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。规范性文件是法规的重要补充，要完善加强备案审查制度，把所有质量监督规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违反法规的规范性文件。

深入推进依法行政，加快法治质监建设

《决定》指出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

要坚持依法行政，完善质监机构和质量监督行政程序法律制度。目前，涉及质监方面的政府部门有十几家，不少部门职能存在交叉和模糊地带，要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，界定各个部门权责边界。各级质监机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为的理念，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。

要严格执法、大胆执法。当前，我国不少地方依然存在片面GDP观念，一味强调招商引资、扶持企业发展。对一些本地违法企业实施特殊保护，对行政处罚“说情风”盛行，造成违规企业得不到应有法律制裁，违法成本过低。同时，基层质监部门工作指导思想也存在偏差，忘记了质监部门的本质和核心职能是质量监管。部分地方部门片面强调服务企业，对企业质量违规行为不敢大胆监管；一些地方存在收费养人的思想，将工作重点放在如何抓收入方面；还有一些地方将发展技术机构、建质检中心、扩大检测业务作为首要任务，本末倒置，没有将市场质量监管作为第一要务。十八届四中全会《决定》给我们全体市场监管部门打了气，撑了腰。今后，质监部门要认识到质量安全监管是政府部门的核心职能，要从管理微观事务中解脱出来，减少行政审批，将主要工作精力和保障措施放在改进和加强质量监管方面，切实加强事中事后监管；要纠正唯GDP发展论，转变服务经济发展理念，树立市场监管部门加强监管执法、维护良好市场秩序就是服务经济发展大局的理念；要坚决破除地方保护主义，坚决破除地区封锁和行业垄断；要严厉监管措施，严格依法行政，对严重质量违法者要坚决依法取缔，对一些重点领域要推行违法人员禁入制度。

要健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大质量行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立质监机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。积极推行质监机关法律顾问制度，建立内部法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追责。

要深化行政执法体制改革。根据省市县不同层级质监机关的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进综合执法、探索异地执法，加强全省执法的统一领导和协调。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动，严禁没有执法资格的事业单位职工参与行政执法活动。推动财政部门加强财务保障，严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立质监机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。切实解决执行难问题，加强与司法机关的配合，完善相关制度，规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的行政、司法程序。

坚持公正文明执法，严格规范执法行为

《决定》指出，要坚持严格规范公正文明执法。全面落实行政执法责任制，强化对权力的制约和监督。全面推行政务公开。

质监机关是国家行政执法机关，要完善执法程序，健全行政执法相关工作制度。在质监系统大力推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。建立执法全过程记录制度，明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、监督抽查等行政行为。建立健全质量执法行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平。

全面落实行政执法责任制，严格确定各级质监机关及所属部门、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，建立说情人登记制度，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。严格执行重大执法决定法制审核制度。坚决破除各种潜规则，绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案、人情案、金钱案。坚决反对和克服特权思想、衙门作风、霸道作风，坚决反对和惩治粗暴执法、野蛮执法行为。对执法领域的腐败零容忍，坚决清除害群之马。

加强对各级质监机关内部权力的制约。对行政审批、行政执法、财务管理、人事分配、基建投资等部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制。完善行政审批中受理、专家审核、审批三环节的分离制度，防止权力滥用。完善内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。

全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级质监部门依据权力清单，向社会全面公开质监职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布。推行行政执法公示制度，所有行政处罚案件，除涉及国家秘密和重大公共安全利益的外，都应第一时间向社会公开。推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。

强化法制宣传，建设质量诚信文化

《决定》指出，坚持依法治国和以德治国相结合。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。

质监系统在加强法治质监建设中，要将推动全社会树立质量法治意识、道德诚信意识作为工作的重要内容。要深入开展质量法治和质量诚信宣传教育，引导全民自觉守法、诚信经营、遇事找法、解决问题靠法。大力开展群众性质量法治、质量诚信文化活动，健全媒体公益普法制度，加强新媒体新技术在质量法律宣传和质量诚信教育中的运用，提高法律宣传和诚信教育实效。增强质量法治的道德底蕴，强化规则意识，倡导质量契约精神，弘扬公序良俗。发挥质量法治在解决道德领域诚信突出问题中的作用，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任。加强社会质量诚信建设，建立企业质量守法信用记录，尽快建立企业质量信用网络，向社会开放，接受公众查询，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，使尊法守法、诚信经营成为所有企业共同追求和自觉行动。