珠海建设低碳城市的探索

◎ 文/马振涛 曹淼

珠海建设低碳城市的探索

◎ 文/马振涛 曹淼

发展低碳经济是加快转变经济发展方式的现实选择，也是低碳城市建设的重要根基。“低碳经济模式要求与之相对应的产业模式即低碳产业支撑其发展。”珠海市是广东省首批低碳试点城市，在长期发展过程中，坚守生态底线，谋求经济与环境的协调发展，没有重复很多发达地区“先污染后治理”的老路，极大地降低了低碳改造的成本。珠海市将低碳理念融入到产业结构调整过程，以大力发展高端现代服务业为核心，以实现能源低碳化为重点，坚持循环经济导向，立足“三高一特”产业定位，正走出一条低能耗、低排放、高效益的产业转型道路。

低碳产业的界定

从国外看，低碳产业仅是作为一个区别于传统高碳行业的类别提出的。各国都有不同的划分方式，英、美、欧盟等发达国家和地区一般把新能源产业及节能产业列为低碳产业的主要组成部分，但在低碳产业的详细构成上却不尽相同。低碳产业至少包含低碳产业化和产业低碳化两个范畴。低碳产业化是以低碳技术为内核，实现包括清洁能源、节能减排等低碳相关领域的产业化发展。产业低碳化则指利用碳捕捉、碳封存、碳蓄积、节能减排等低碳技术和手段，对包括传统农业、建筑业和制造业及交通运输等产业进行改造和升级。低碳产业体系可以分解为五大行业：一是低碳行业；二是依靠低碳技术进行改造的高碳行业；三是低碳技术改造行业；四是碳交易行业；五是提供或产生“碳源”的碳汇行业（见图1）。

低碳产业政策的作用形式

1.产业政策是一国或地区为实现特定目的而主动采取的干预产业活动的行为

适时、有效的产业政策是实现产业健康、快速发展的重要保障。由于低碳发展尚处于起步阶段，应通过制定和实施合理的产业政策，纠正低碳产业发展固有的公共产品、外部性等“市场失灵”属性。

（1）一个完整的政策体系，通常包括政策对象、政策目标、政策内容、政策工具、政策实施机构以及政策的决策程序、方式等要素。低碳产业政策可以界定为，在遵循低碳产业发展规律基础上，综合使用政策工具，促进低碳产业体系构建的过程。低碳产业政策是低碳产业结构、布局、组织与技术政策的综合体。具体而言，产业结构政策实施的目的在于实现服务业主导的产业结构转变，尤其是要加大新能源的使用比重，打破传统化石燃料为主的能源格局。

（2）产业布局政策主要在于实现地区开发与资源、能源禀赋相协调，与资源、环境承载能力相匹配，划定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发区域以及落实各产业的空间分布。

（3）产业组织政策的实施要在遵循市场原则的基础上，在企业层面严格能耗控制，通过搭建产权交易平台，实现CO2在总量控制条件下的有效分配。

（4）产业技术政策旨在加快重点耗能企业实现技术改造，并为CO2采集、回收、再利用提供有效的技术支持。通过与低碳产业体系中五大行业的对接，可以发现，这些子政策能够服务于低碳产业体系搭建，为理论分析及经验总结提供一般性分析框架。

2.我国低碳产业政策存在一些不容忽视的痼疾

（1）突出表现为“重结构、重补贴，轻组织、低效率”，即造成产业政策的重点集中于产业结构优化升级，而对于产业市场绩效提升有所忽视。由于政策出台、实施过程中存在一定的激进性和盲目性，造成了很多行业出现产能过剩的状况，降低了运行的整体效率，对行业长远、健康发展不利。

（2）未来低碳产业政策调整应当由低碳产业结构政策、低碳产业布局政策向低碳组织政策转变，由行政干预模式向市场替代模式转变。以产业组织政策为核心，配合产业结构政策，把低碳技术发展作为重要动力，充分发挥市场机制调节作用，提高生产效率，构建更加健全、更有效率，兼具经济性和生态效益的低碳产业体系。

珠海市低碳产业政策实践

在产业结构政策方面，珠海市主要通过明确产业定位，制定发展规划来实现结构调整；通过财政补贴等激励方式，扩展新能源等的普及利用。在产业布局政策上，一方面明确了主体功能区，划定了限制及禁止开发区，加大了对碳源地的保护；另一方面，也明确了产业及园区集聚的方向，通过集聚效应助力低碳发展。在产业组织政策上，通过间接引导的方式，开展循环经济试点，并在制度约束上采取严格目标责任制和准入审查措施；协助做好碳排放交易准备工作。在产业技术政策上，着重在碳减排技术研发以及环境质量检测技术等方面寻求突破。

1.产业结构政策

产业结构政策是通过确定产业的构成比例、相互关系和产业发展序列，为实现产业结构合理化和高级化而实施的政策。

（1）产业结构调整力度加大。2010年出台的《关于促进我市产业结构调整的实施意见》，确立了“六大”主导产业，明确提出禁止发展严重浪费资源、破坏生态环境等产业。

（2）产业低碳化趋势明显。服务业占比呈现出新一轮回升趋势，产业发展低碳化趋势明显，通过加大污染企业搬迁力度，“曾为珠海经济发展作出贡献”的能耗大户纷纷迁出；珠海市还提出重点发展占地少用工少的“两少”项目；有研发有品牌的“两有”项目、高技术高效益的“两高”项目，限定污染物排放量，从源头上控制污染。

（3）清洁能源、新能源普及利用加快推进。以煤为主要原料的能源结构正在打破，未来传统化石能源都将逐渐被天然气取代，下一步计划将“热电联供”放在全市推广，2015年居民天然气改造将全部完成。此外，作为产业结构调整“重头戏”的新能源政策也已出台，到“十二五”末期，珠海市新能源利用占能源结构的比重将达到7．3%，超过国家新能源城市规定的标准。

（4）高新技术产业发展提升快。珠海市致力于构建“三高一特”的产业体系。海洋工程装备制造、通用航空等新兴产业不断发展壮大。2012年先进制造业、高技术制造业增加值占规模以上工业增加值比重分别提升至45%和24%。

2.产业布局政策

（1）明确划定功能分区，在国家和省划定珠海“优化开发区”框架下，严格划定“提升完善区、集聚发展区、生态发展区和禁止开发区”布局范围和功能定位，对包括全市各级自然保护区、森林公园、风景名胜区、饮用水源地、重要湿地以及陆地海拔25m等高线以上的山体在内的生态保护区域严格禁止开发，为积累“碳汇”创造了稳定的条件。

（2）推进产业发展“园区化”，提出将所有新增工业企业项目全部进入工业园区，园区以外的新增工业项目一律不予审批。珠海市还采取了多方面增加“碳汇”的措施，如正在推进的新一轮绿色珠海大行动和森林进城围城工程，建设绿道网、生态景观林带和“碳汇”工程林、加强海洋生态保护，探索建立蓝色“碳汇”生态功能区以及做好湿地保护工作等。

3.产业组织政策

珠海市积极发挥市场调节机制，形成了“创造需求—形成市场—激励企业”的路径模式。如《珠海市建筑节能及可再生能源利用“十二五”规划纲要》提出2015年绿色建筑面积要达到200万平方米，在这一政策的助推下，孕育出一大批绿色建筑产业和优秀的节能企业。

（1）加大高排放企业循环经济改造力度，推进在高栏港经济区、高新区的循环经济试点工作。如在高栏港经济区，以珠海碧阳化工（BP）为代表的先进石油化工产业实现了高效清洁生产；还通过延伸产业链的方式，依靠“补链”把产业链发展成生态链，在产业内部和产业之间形成资源能源的闭路循环，减少废弃物处理的温室气体排放。

（2）设置较高的环境项目准入“门槛”，在涉及低碳企业的制度约束上，珠海市对节能目标实行严格责任制；对新投资项目加大节能审查力度，形成了企业低碳化改造的强力约束机制。

（3）服务碳交易市场机制建设，在省政府《关于印发广东省碳排放权交易试点工作实施方案的通知》颁布后，珠海市转变思路，做了大量宣传、准备工作，按照部署和要求，在建立碳排放权和交易制度、建立碳排放信息报告和核查制度、建立碳排放管理和交易电子信息系统、建立碳排放权交易一级市场、运行碳排放权交易二级市场、建设林业碳汇管理制度、制定碳排放权交易价格调控监管政策方面给予了协助配合。

4.产业技术政策

珠海市以科技为先导，加大对节能降耗低碳技术研发和创新能力的培育，重点开展了对温室气体的捕集技术、富氧燃烧技术、燃烧后脱碳技术、节能和清洁能源、煤的清洁高效利用、油气资源和煤层气的勘探开发、碳捕集和封存、清洁汽车技术等的研发。目前，全市已经建立起覆盖全区域的包括环境空气自动监测系统、水质安全预警系统、环境噪声自动监测系统在内的现代化综合监测体系，设定新标准，并按要求开展了二氧化硫（SO2）、二氧化氮（N02）、一氧化碳（CO）、臭氧（03）、可吸入颗粒物（PM10）和可入肺颗粒物（PM2．5）监测，监测数据通过“珠海市环境空气实况发布平台”管理系统直接与“广东省环境信息综合发布平台”和“珠三角区域空气质量实况发布平台”对接。在加强对外技术交流合作方面，珠海市通过加强与西门子公司的沟通联系，深化合作，目前已经由对方完成《珠海市低碳城市技术规划》，接下来还将落实制定原则性实施方案，启动一批试点项目和示范工程。

结论及建议

1.珠海市已经构建了较为完整的低碳产业政策体系，体现出既“重结构”、“重布局”，又“重组织”的特点，取得了显著的成效，为低碳城市建设打下了坚实基础

尽管近年来随着一批炼化、冶炼行业进入，珠海市用能及各项污染物及CO2排放量有所回升，但由于坚持“三高一特”的产业发展思路，严格限定了项目准入“门槛”，并按区域特点划分特区，申报循环经济示范区，总体上与产业“低碳化”的要求一致。

2.从政策实施方式层面看，行政性或带有一定强制性的政策运用还显得过多，而在税收、补贴、价格和贷款政策等激励性、服务类政策的间接支持引导方面，施展空间还很大

在短期内，这些政策取得了较好效果，但长期看，由于存在有限理性、不确定性、非对称信息等弊端，低碳政策效应将大打折扣。此外，在产业技术政策运用上，珠海还有相当大空间。

面对下一步低碳城市建设对产业结构调整的新要求，珠海市应继续利用市场化手段，加快形成以现代服务业为主导的产业体系；利用强制性与市场机制相结合的方式，调整工业内部结构、大力发展循环经济；以产业组织政策作为核心，将更多企业纳入碳排放交易机制，鼓励低碳技术研发和应用，尽早实现技术升级，把低碳产业政策落到实处。

（作者单位：北京师范大学政府管理学院）

编辑：王二羽