城市群合作是区域合作的新趋势

◎ 文/倪鹏飞

城市群合作是区域合作的新趋势

◎ 文/倪鹏飞

城市群是在一定区域范围内，一定数量的不同性质、类型和等级规模的城市组成的，以一个或几个特大城市为中心，依托一定的自然环境和交通条件，城际之间联系密切的，一个相对完整的城市“集合体”。城市群吸引了大量的人口聚集，大规模的产业集聚，创造了大量的就业机会，成为支撑一国经济发展、参与国际竞争的核心区域，在国家经济发展中起到枢纽作用，是连接国内、国际要素流动和资源配置的节点与科学技术创新的孵化器和传输带。

我国新型城镇化基本道路与未来空间格局

1.我国通过怎样的道路推进城市化，经过“大城市化”和“小城镇化”道路的曲折探索之后，共识已经形成，思路逐步清晰

党的十六大首先提出“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”； 十七大明确提出“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”。国家“十二五”规划纲要具体提出“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”。十八大再次强调必须走中国特色的新型城镇化道路。

新型城镇化发展道路即集群化发展道路：到2050年左右，全国城镇化率将达到75%（东部80%，中部70%，西部60%）；全国人口分布有25%居住在农村，25%居住在小城镇，25%居住在中等城市里，25%居住在大都市区里。在现有城市体系的基础上，遵循城市化和城市体系空间发展的规律，全国城市规模体系将形成超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市、小城镇、农村居民聚集区协调发展的城市发展空间格局。

2.全国人口空间分布将以交通运输网络为骨架，在东部地区逐步打造更具国际竞争力的城市群，在中西部有条件的地区培育壮大若干城市群

以若干城市群为依托、其他城市化地区和城市为重要组成部分的城市化战略格局，将形成东部连片、中部东北成带，西部成群和点的空间体系，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展。我国城市体系将形成由多个增长极牵引，由众多城市群扛鼎，由多条城市带联动的，全球一体、一超多强、归核化、网络化的城市群体系。目前已经形成的城市群大体包括：珠三角，长三角，海峡西岸，山东半岛，京津冀，辽宁半岛，长江中游，中原，成渝，关中，海峡东岸，这11大城市群人口占全部城市人口的比重超过1/3，11大城市群土地面积占全国的11%，但创造了全国2/3以上的GDP。

按照笔者的研究和判断：到2040年，我国将形成30个左右城市群。除了目前已经形成的11个和正在发展的城市群外，还有近7个左右的潜在城市群。包括：徐州城市群，浙东城市群，汕头城市群，琼海城市群，豫皖城市群，冀鲁豫城市群，鄂豫城市群。

城市群合作是未来区域合作的基本形式

区域合作是指某世界、国家或区域范围内的一个或多个国家或区域，为了维护共同的利益或实现各自更大的利益，按照一定的正式和非正式的制度安排，在政治、经济、社会、资源环境等领域共同采取互利和一致的行动。区域合作的发展和深化是人类社会发展的客观要求和趋势。

1.实现优势互补

由于自然和历史原因，区域之间在经济社会发展条件、发展水平和发展阶段等方面具有差异性，通过区域合作，可以实现资源共享，产业整合和市场的共享，不仅最大限度发挥专业化和规模经济效应，还可以各自发挥比较优势，实现优势互补。

2.平衡经济活动的正负外部性

有鉴于经济社会活动具有正负外部性、跨界性，以及需要共同分享的相关的跨区域的公共产品和服务，也需要相关各方共同采取行动，提供共同的基础设施和公共服务，解决正负外部性的分享与承受的矛盾与冲突。我国是一个疆域辽阔的大国，由于自然和历史原因，区域差异十分明显，区域合作更为迫切，更具重大意义。

建设多层次、全方位的城市群合作网络

经济社会发展内在规律及经济全球化和科技信息化的发展趋势，决定在新型城镇化背景下，城市群合作前景广阔。未来我国城市群合作应该是多层次、全方位的开放的网络体系。

1.按合作内容划分

以城市群为骨干和载体的区域合作内容涉及经济、社会、环境、行政、基础设施和公共服务各个方面。其中经济合作（具体包括：生产要素流动、产业分工、商品和服务的贸易等）是城市群合作的中心内容；资源开发、环境保护与社会安全的合作既是各区域经济发展需求，也是各区域可持续发展的条件；而基础设施与法规制度合作是区域间经济、社会、环境发展与合作的基本保障。

2.按合作领域划分

可分为：单一领域的合作（如资源共享，或者污染治理，或者安全与反恐）、多领域的合作（多项经济、社会、环境领域），全方位的合作（包括经济、社会、环境、文化、制度等全面的合作）。我国城市群之间应首先积极推进单一领域合作，取得成功经验后，积极推进全方位的合作。

3.按合作距离划分

可分为：非邻合作（如珠三角与京津冀的合作）和相邻城市群合作（如环渤海区域城市群合作）。一般而言，相邻地区合作基本上是全面的合作，城市群无论是在经济发展还是在公共安全和环境治理方面，不仅可能而且十分必要，尤其是环境保护和社会安全，当前尤其要加快合作的步伐；非邻合作主要是单一方面互补性合作或应对共同的挑战。例如：资金密集、资源稀缺的城市群，与资源丰富、资金稀缺的城市群可以进行深度合作，如“南水北调”、“西气东输”、“北煤南运”等，涉及珠三角、长三角、京津冀与太原、呼包鄂等城市群合作。我国城市群之间可以大胆探索并同时推进，相邻和非邻区域的城市群合作。

4.按行政关系划分

可分为：跨省区城市群合作与跨国城市群的合作：跨省与跨国合作都包括相邻和非邻合作。比如，泛珠三角城市群区域合作同时包含着相邻和非邻合作；大湄公河地区资源开发和环境保护、图们江地区的投资和贸易等合作就是相邻区域的跨国合作。

5.按合作目的划分

可分为：互补性合作和同类性的合作。互补性合作又包括同一水平上的互补合作和不同水平的互补合作。同类性合作又包括发挥共同优势和应对共同挑战的合作：也有同一水平的合作和不同水平的合作。环境保护、资源开发、社会安全、基础设施建设等都属于这一合作。这些不仅是城市群自身发展的需要，也是国家整体发展的需要。需要根据国家发展目标和经济社会活动的外部性的范围，开展相关城市群的合作，是一种社会责任，必须及时实施，但需要建立合理的机制。东中西城市群，尤其是同一流域的城市群，亟须着手进行水土保护、污染防治等合作，为此需要建立水土保护和利用的交易和补偿机制，使得水土保护和污染防治变成城市群自觉地行动。而在基础设施和公共服务一体化方面，应建立其一体化的支出分摊机制。

6.按合作依托划分

可分为：依托交通线，依托河流运输线，依托海洋运输线等联系的合作等。通过先天固有和后天开发所形成的便捷联系，最有利于促进城市群合作。按照国家“十二五”“三纵两横”的城市群规划，沿海城市群、京九城市群、京广城市群、长江沿线城市群、陇海兰新线城市群可以开展相关的合作。这些合作是我国城市群合作网络的基本骨架，最具备合作的条件和潜力，应该积极推进全方位合作。

7.按合作层次划分

可分为：大城市群之间合作、大城市群内部小城市群之间合作和大城市之间小城市群合作。这些合作潜力很大，但要梳理好各层次合作的复杂关系，使其相互促进而不是相互制衡。

总之，就全国而言，城市群合作蕴藏着巨大的潜力和发展空间，经过若干年的努力，未来我国可以形成开放型、多层次、全方位的城市群合作网络。推进城市群合作可以并必将成为我国发展的巨大引擎；而就一个城市群而言，将作为多个合作网络的一个节点，参与多层次、全方位城市群合作。谁更多地、更好地积极推动城市群合作，谁就能更多分享城市群发展的外部经济和我国改革发展的巨大红利。

推进新型城镇化背景下的城市群合作的政策建议

1.制订城市群及其合作发展的战略规划

在其综合或专项国土规划中，都将发展大城市群作为其重要战略内容，在国家总体发展和各项具体发展定位下，明确各城市群的分工，及其具体的发展目标和发展定位。提出城市群及其区域在内容、层次、范围、方式等方面的合作构想，引导城市群在诸多领域和维度上展开良性合作与竞争。

2.建立全国一体的市场体系

深化改革，为城市群合作创造充分必要条件。（1）减少政府审批，规范政府行为。（2）改革政府行政考核体系，转变政府职能，将政府由生产型政府转变为公共服务型政府。（3）完善生产要素和商品流通的市场体系和市场机制，消除区域间市场壁垒和不正当竞争，促进经济的全国化和市场化。（4）建立法律保障机制，以法律手段排除对要素自由流动和市场公平竞争的干扰。

3.建立城市群合作的组织机构和管理制度

中央和上级政府应建立区域合作的指导机构和协调机构。城市群合作各方，不论大小、强弱、行政级别，在平等的基础上，按照“责权对称”的公平原则，根据其合作管理事务不同，可以建立适合的政府间的合作机构、非政府机构或者企业联合机构，赋予相关机构以应有的适当权利，制订相应的、规范的管理制度。组织机构既可有综合的管理机构，又有城市交通、环境保护等方面的专门事务处理机构，进而把涉及区域的各城市的政府、企业、市民和非政府组织纳入到管理体系中来。

4.建立区域城市合作的等价交换机制

在城市群合作组织机构和管理制度设计上，城市群合作各方，作为平等的合作主体，围绕合作内容，根据所付出成本及将要获得收益，按照等价交易原则，签署成本支出、损失补偿、利益交换、权益让渡、收益分配等制度。

5.建立支持城市群合作的政策体系

国家在城市群合作过程中，利用财政和国家贷款等经济政策，鼓励城市群之间加强合作，进而促进地方区域间协调发展；国家制订相关目标标准，支持城市群相关合作在国家统一要求的区间内进行，以确保合作各方采取有效的共同行动，以实现国家要求的经济、社会和环境等方面的目标。在城市群合作中，国家应同时采取相应措施扶持落后地区，提升落后城市群的自生能力和谈判能力，促进城市群之间合作，以防止或消除两极分化，培育和发展落后城市群，促进区域协调发展。

（作者系中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任）

编辑：蔺丽莉