蓄滞洪区生态补偿若干问题分析

刘定湘,刘 敏

(1.水利部发展研究中心,北京 100038; 2.中国水网,北京 100195)

生态补偿是各国为实现可持续发展而广泛采用的政策措施。我国生态补偿起始于20世纪80年代初,主要是针对矿产开发所引起的生态环境问题及森林的公益性进行补偿。当前,补偿范围已拓展到大型生态建设工程、水资源利用等方面,政府投入力度也明显加大。蓄滞洪区生态补偿是近几年开始探索的问题。我国是一个洪涝灾害频发的国家,江河中下游地区一般地势低平、人口众多、经济发达,普遍存在洪水峰高量、河道宣泄能力相对不足的矛盾,为保障流域和重要城市的防洪安全,在修建水库拦蓄洪水、加固江河堤防、扩大河道排泄洪水能力的同时,规划设置了一定数量的蓄滞洪区,起到适时分蓄超额洪水、削减洪峰的重要作用。但基于最大限度保障流域和区域防洪安全需要,蓄滞洪区的经济社会发展长期以来受到一定制约。为进一步改善蓄滞洪区区内居民生活,生态补偿开始被提到日程上来。2014年《关于全面深化农村改革 加快推进农业现代化的若干意见》(中发[2014]1号)和《水利部关于深化水利改革的指导意见》(水规计[2014]48号)均明确指出,要“建立蓄滞洪区生态补偿机制”。显然,今后一段时期内,加快推进蓄滞洪区生态补偿是水利等有关部门的一项重要任务。

1 蓄滞洪区生态补偿的概念

蓄滞洪区生态补偿是生态补偿的一种,理解蓄滞洪区生态补偿概念,首先必须明晰生态补偿内涵。在学界,关于生态补偿的定义和名称并不统一,存在广义与狭义之分。狭义生态补偿主要有以下几种见解:王钦敏[1]将生态补偿称为生态环境补偿,即指“对生态环境产生破坏或不良影响的生产者、开发者、经营者应对环境污染、生态破坏进行补偿,对环境资源由于现在的使用而放弃的未来价值进行补偿。”《环境科学大词典》将生态补偿称之为自然生态补偿(Natural Ecological Compensation),定义为“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力,或者可以看作生态负荷的还原能力,或是自然生态系统对于社会、经济活动造成的生态环境破坏所起的缓冲和补偿作用。”[2]毛显强等[3]认为生态补偿是指“通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费(或补偿),提高该行为的成本(或收益),从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性),达到保护资源的目的。”完颜素娟等[4]从外部性理论角度出发,把生态补偿定义为“引起生态服务消费负的外部性行为者通过合理的方式补偿其承受者和生态服务享有者通过适当的方式补偿其供给者。”显然,前述狭义上的生态补偿内涵尽管在表述上略有差别,但基本上都认为生态补偿是保护资源和环境的一种经济手段,是人类环境资源意识不断增强和对生态环境价值认可的体现。广义上的生态补偿进一步拓展了生态补偿的外延。如吕忠梅[5]将生态补偿区分为狭义生态补偿与广义生态补偿,前者是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称;后者还应包括对因环境保护而丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠,以及为增进环境保护意识,提高环境水平而进行的教育科研费用的支出。

蓄滞洪区生态补偿作为生态补偿的一种新类型,既具有生态补偿的一般特征,又有着自身特点。与狭义生态补偿不同的是,蓄滞洪区生态补偿通常不是对资源或环境破坏的一种补偿,很大程度上是国家对蓄滞洪区发展滞后的一种扶持或给予的一种优惠政策。因此,把握蓄滞洪区生态补偿内涵应从广义生态补偿角度入手,即可以界定为:针对蓄滞洪区由于承担着防洪保安功能必须分蓄洪水而经济社会发展机会等受到一定限制等情况,国家从资金、实物、政策等方面给予特殊优惠,确保蓄滞洪区居民生活水平得到持续提高的相关活动的总称。

2 蓄滞洪区生态补偿的必要性

蓄滞洪区承担着防洪保安与经济社会发展双重功能,开展蓄滞洪区生态补偿,既是对蓄滞洪区多年来有效发挥防洪保安作用的充分肯定,也是促进蓄滞洪区经济社会适度、可持续发展及提高区内居民生活水平的迫切需要。

蓄滞洪区在防洪抗洪的关键时刻,发挥了削减洪峰、蓄滞超额洪水的重要作用,为流域防洪减灾做出了巨大贡献。如长江流域的杜家台分洪区在1956—1988年期间分洪19次,分洪总水量达191亿m3,大大缓和了汉江上下游泄量不平衡的矛盾，在战胜汉江洪水、确保江汉下游两岸和武汉市的防洪安全方面发挥了巨大作用[6]。淮河流域1991年大洪水期间,河南、安徽两省共启用17个蓄滞洪区。2003年淮河干流共使用了蒙洼、城东湖等9处蓄滞洪区,分蓄洪量约8.5亿m3。2007年共使用了蒙洼、老王坡等10处行蓄洪区,分蓄洪量约16.7亿m3[7]。为缓解淮北大堤等重要堤防的防守压力以及保障淮河流域防洪安全做出了巨大贡献。海河流域1963年发生特大洪水,从8月中旬开始,相继运用白洋淀、东淀、文安洼、贾口洼、团泊洼等蓄滞洪区,滞蓄洪水总量111亿m3,占8月洪水总量的36.8%[8],保障了天津市区和津浦铁路安全。

蓄滞洪区在保障流域和区域防洪安全的同时,其本身做出了巨大牺牲,区内经济社会发展相对滞后,人们生活水平较低,尤其是运用较为频繁的蓄滞洪区更为突出。据初步统计,2004年各流域蓄滞洪区现状人均GDP远低于全国人均12 300元的水平。除海河流域外,其余流域蓄滞洪区人均GDP都在8 000元以下,长江、黄河、淮河、松花江流域蓄滞洪区人均GDP只相当于全国人均水平的35%左右。大部分蓄滞洪区内的经济发展明显落后于周边地区,各流域蓄滞洪区人均GDP、区内居民人均年收入普遍低于周边地区平均水平。如长江流域湖北省界内的13处蓄滞洪区的人均GDP只相当于全省平均水平的24%～65%[9]。再如2003年淮河流域蓄滞洪区的人均纯收入约为1 884.6元,大大低于蓄滞洪区所在的安徽、河南、江苏三省的平均水平。这三省中,最低的安徽省人均纯收入也达到了2 127元[10]。显然,蓄滞洪区这种经济社会发展状况严重影响着区内居民生活水平的持续改善,不利于维护社会稳定和促进社会和谐。

长期来看,即使各流域下游入江和入海通道进一步畅通,各流域的地理、地形和降雨时空分布状况不会发生较大改变,流域上中游地区的比降也不会发生改变,这就决定了长江、淮河、海河等流域,尤其是中游或下游地区仍需要继续保留一定的蓄滞洪区。与此同时,全国主体功能区规划规定蓄滞洪区为限制或禁止开发区域,使得蓄滞洪区面临相对不利的发展条件和外部环境。在此背景下,开展蓄滞洪区生态补偿,补偿蓄滞洪区所在地方县(市)政府及区内居民为防洪保安减少的收入,或者使蓄滞洪区内居民获得与丧失机会大致相当的收入,对于提高蓄滞洪区居民生活水平和改善生活环境具有十分重要的意义。

3 关于蓄滞洪区生态补偿的内容

蓄滞洪区生态补偿主要是一种机会成本丧失的补偿,即补偿蓄滞洪区所在地方政府、企事业单位及居民因经济活动限制而受到的损失。在蓄滞洪区生态补偿实际操作中,重点要明确补偿的范围、主体、对象、标准和方式。

3.1 补偿范围

目前,列入2010年《国家蓄滞洪区名录》的蓄滞洪区共计98处。其中,重要蓄滞洪区33处,一般蓄滞洪区45处,蓄滞洪保留区20处(国家蓄滞洪区分类详见表1)。考虑到国家法规政策对蓄滞洪保留区经济社会发展的限制较少,建议可不对20处蓄滞洪保留区进行生态补偿,重点补偿78处重要蓄滞洪区和一般蓄滞洪区。

表1 国家蓄滞洪区分类

3.2 补偿主体

国家蓄滞洪区对于保障国家流域和区域防洪安全发挥着重要作用,其防洪效益通常不局限于一省范围之内,对流域上下游防洪安全均具有十分重要的作用。因此,原则上都应由中央财政统一补偿蓄滞洪区所在地方政府因限制发展所减少的财政收入。其理由在于,蓄滞洪区所在省级行政区域因蓄滞洪区的长期存在,全省财政收入将受到一定限制,如果再以该省财政收入补偿蓄滞洪区所在县(市)因限制发展而丧失的机会财政收入,在一定程度上给该省加上了“双重枷锁”,不利于全省经济社会的可持续发展。

3.3 补偿对象

蓄滞洪区生态补偿对象包括:①蓄滞洪区所在地县(市)政府。蓄滞洪区在全国主体功能区中被定为限制开发区,地方县(市)政府由于蓄滞洪区被限制开发,区内经济活动会受到一定限制,相应会减少本地的财政收入,国家应对减少的这部分收入给予补偿。②蓄滞洪区内的企事业单位和个人。因蓄滞洪区内的土地开发利用等经济活动应符合流域和区域防洪安全要求,这使得区内企业事业单位和个人的产业发展会受到一定限制。因此,国家也应对企事业单位及个人这部分损失给予一定补偿。

3.4 补偿标准

我国各省(区、市)经济社会发展不平衡。蓄滞洪区生态补偿标准重点要参考蓄滞洪区所在省(市)的人均财政收入,由蓄滞洪区所在省级行政区域财政行政主管部门会同水利等相关部门联合研究制定,报省级人民政府批准后公布实施,并报中央财政部门备案。补偿标准原则上以3～5年为一个周期。一个周期结束后,结合蓄滞洪区所在省的地区国民生产总值、财政收入和物价指数、农民人均纯收入等因素,适当调整补偿标准。

3.5 补偿方式

补偿方式应遵循适用性和可操作性的原则而采取不同的形式。蓄滞洪区生态补偿方式可分为政府主导、市场主导和政府市场相结合3种。考虑到当前我国相关制度建设的实际情况,蓄滞洪区生态补偿宜采取政府主导的补偿方式,具体包括财政转移支付、税收优惠、贴息贷款及直接补贴。在坚持中央财政补偿为主的前提下,也应积极鼓励社会资本捐赠、个人捐助及受益区的补助等形式,不断拓宽蓄滞洪区生态补偿渠道。

4 结 语

蓄滞洪区生态补偿是新时期强化蓄滞洪区管理,促进蓄滞洪区经济社会持续和适度发展的一项重要举措。为确保蓄滞洪区生态补偿工作及时有效推进,国家财政、发展改革和水利等有关部门可联合研究制定蓄滞洪区生态补偿方案或意见,指导国家蓄滞洪区生态补偿工作。或者由国务院加快推动《生态补偿条例》立法进程,将蓄滞洪区生态补偿纳入整个《生态补偿条例》中,形成完整的生态补偿制度体系。此外,有关部门和地方政府应加快开展蓄滞洪区生态补偿试点,以调查摸清各流域重要蓄滞洪区与一般蓄滞洪区经济社会发展、历年调度运用的基本状况为基础,重点选取蓄滞洪区运用较为频繁和经济社会发展比较滞后的地区开展试点工作。在探索总结试点经验的基础上,将相关经验上升为法规政策,进一步推广蓄滞洪区生态补偿范围,确保整个国家蓄滞洪区在保障流域和区域防洪安全的前提下人们生活水平得到持续改善。

参考文献：

[1] 王钦敏. 建立补偿机制 保护生态环境[J]. 求是,2004(13):55-56.

[2] 环境科学大词典编委会. 环境科学大词典[M]. 北京:中国环境科学出版社,1991:418.

[3] 毛显强,钟瑜,张胜. 生态补偿的理论探讨[J]. 中国人口·资源与环境,2002,12(4):38-41.

[4] 完颜素娟,王翊. 外部性理论与生态补偿[J]. 中国水土保持,2007(12):17-20.

[5] 吕忠梅. 超越与保守：可持续发展视野下的环境法创新[M].北京:法律出版社,2003:355-356.

[6] 傅先武. 杜家台分洪区工程经济效益分析[J]. 农田水利与小水电,1988(9):29-33.

[7] 陈娥,潘钰. 浅析淮河流域行蓄洪区的双重功能[J]. 治淮,2007(12):20-21.

[8] 于翠,吴大光. 海河流域蓄滞洪区在洪水资源利用中的作用[J]. 海河水利,2009(12):10-13.

[9] 杜霞,耿雷华. 蓄滞洪区生态补偿研究[J]. 人民黄河,2011(11):5-6.

[10] 国务院发发展研究中心战略和区域经济研究部,水利部淮河水利委员会联合课题组. 淮河流域行蓄洪区管理政策研究[M]. 北京:中国发展出版社,2009:83-84.