无锡农村转移人口市民化存在问题及对策研究

汤可可，左剑锋

（1.无锡市政协研究室；2.无锡市人口计生委，江苏 无锡 214131）

【区域经济研究】

无锡农村转移人口市民化存在问题及对策研究

汤可可1，左剑锋2

（1.无锡市政协研究室；2.无锡市人口计生委，江苏 无锡 214131）

无锡作为农村人口转移进入较为集中的城市，近年来在流动规模、就业结构、区域分布等方面呈现出一系列新的特点。文章依据无锡的实际情况，在对农村转移人口市民化的财政投入成本进行科学测算的基础上，主张加快户籍制度改革，逐步解决农村转移人口市民化身份和待遇问题；抓住重点难点环节，着力推进农村转移人口基本公共服务均等化；创新人口工作体制，构建推进农村转移人口市民化组织实施体系；以城乡一体化为目标，统筹推进农村转移人口市民化，最终实现城乡和区域人口的均衡和谐。

无锡；农村转移人口；市民化；成本测算

随着工业化、城市化的加速发展，城市对农村剩余劳动力产生巨大需求，拉动农民向城市特别是沿海发展较快城市转移。改革开放以来，无锡地区经济的快速发展，带动了农村劳动力转移规模不断扩大，大量农村转移人口从本地农村和市外进入城镇，成为无锡经济发展重要的人力资源支撑。进入新世纪以后，无锡着力调整生产力结构布局，推动经济发展方式转变，又使农村转移人口的流动和就业出现若干新的特点。越来越多的农民进入城镇，生存发展状况发生巨大变化，农村转移人口的市民化问题受到人们的普遍关注。如何在推进城市化、工业化的过程中，实现农村转移人口的城市融入？如何在农民地域迁移的过程中，使传统农民脱胎换骨走向现代文明？如何促进城乡协调发展，从而实现整个社会的稳定和谐发展？这是需要我们深入研究的紧迫课题。

一、无锡农村转移人口市民化现状分析

分析的依据是无锡市2010年第六次人口普查相关数据，并参照以往千分之一人口调查数据和市统计局、市人口计生委提供的资料。在综合上述资料的基础上对有关数据进行比较分析。

（一）转移人口流动迁移特征

无锡曾被评为“最受农民工欢迎城市”，以制造业的领先发展，包括充裕的就业岗位和良好的劳动条件、优质的管理服务，吸引周边地区和中西部地区大量农村富余劳动力来锡务工。2000年全市非户籍人口首次超过60万人，约相当于户籍人口的15%；2005年突破200万人，相当于户籍人口的近50%。但自2009年起，无锡外来人口流入转向缩减，这既有世界金融危机影响的因素，又基于无锡自身产业结构的调整转型。近年来，无锡市外来人口流动迁移呈现出以下一些特点。

1.外来人口流入趋缓。2010年，无锡全市外来流动人口192.76万人，2005年以来首次跌回到200万人以内，为2005年216.72万人的88.9%，为2008年233.26万人的82.6%。也就是说，无锡外来流动人口两年间减少了约18%。与2008年非户籍从业人口相比，减少最为显著的是新区，减少33.8%，这当然与世界经济危机导致外贸出口下挫有关。同一时期外来流动人口增长较多的为宜兴市，净增近5万人，增加26.9%，这除了宜兴地域空间较大、原先外来人口流入基数较小外，也取决于其近几年经济的稳定发展。

2.分布中居住因素凸现。一般来说，外来流动人口的居住靠近其就业场所，但随着居留时间的延长，特别是有意在迁入地定居，就有可能选择居所与就业场所分开。影响其选择居所的主要因素为两个方面，一是居住方便，包括交通和生活服务方便；二是房价、租金适当，在可接受的水平。从外来人口分布变动情况看，无锡中心城区外来人口有所增加，这是近几年城市建设效应的一个体现。其中惠山、滨湖两区分别增加近2万和近1万人，比重提高1.4和0.8个百分点，与这两个区近几年居民住宅房（包括商品房、安置房、保障房）增加较多、居住条件改善有关。

3.定居趋向日益明显。根据抽样调查，无锡外来经商务工人员的带眷比例较高，配偶子女一并来锡定居的外来劳动者占总数的59.5%。这从外来人口的年龄结构也可以得到印证。2010年无锡外来人口中，40～49岁年龄段占近20%，比5年前提高4.4个百分点，这一部分人大体为90年代25～35岁外出的打工者，现在已在无锡稳定下来。与此相应，15～19岁学龄段的外来人口比5年前提高将近4个百分点，正是因为有意定居者的子女在无锡稳定就学。而50岁以上外来人口比重有所提高，也反映出外来人口在无锡定居意向增强的趋势。

4.青壮年劳动者流动性增大。相对于中年外来人口的定居倾向，青壮年外来人口因为对就业的选择频繁使得流动性增强。同一时期无锡外来人口中30～39岁年龄段占比24.3%，比5年前降低4.3个百分点。20～29岁年龄段虽然提高3个多百分点，但如果剔除近几年大幅增加的外地来锡高校在校学生，则基本持平。毫无疑问，80后、90后年轻一代外来人口，无论在就业观念还是择业倾向上都显著不同于他们的父辈。这从外来人口在锡居留时间也能得到反映。在外来从业人口中，在锡居留1年以内和1～3年的比例较前几年大幅提高，居留3～5年和5年以上的则显著降低，而能够影响结构较大变动的只能是人数最多的20～39岁年龄段的外来人口。

（二）转移人口就业结构及其变动趋势

近年来，无锡总体就业率稳定增长，2010年全市从业人员382.34万人，虽然受世界经济危机的影响增速有所下降，但仍比2008年增长9.2%，比2005年增长32.2%。随着产业结构的调整，劳动就业结构也发生相应变化。2010年全市地区生产总值三次产业的结构为1.8∶55.4∶42.8，其中第二产业比2005年的60.5%下降5.1个百分点，第三产业则比5年前提高5.0个百分点；与此相关联，劳动就业的三次产业结构为6.0∶55.0∶39.0，其中第二产业与2005年的55.1%基本持平，而第三产业则比5年前的33.1%提高5.9个百分点。产业结构和劳动就业结构的变化，对外来人口的就业带来深刻的影响，突出表现为：

1.制造业就业比例下降，服务业就业相应增加。这在外来从业人口的行业分布统计中可以清楚地看出。2010年制造业的外来人口从业占比为44.3%，比2008年下降6.5个百分点，比2006年下降13.1个百分点。这主要是因为2007年太湖水危机以后，无锡下大力气治理水环境，关闭、迁移一大批高能耗、高物耗、高污染、低水平、低效益的中小企业，导致制造业就业下降。而外来人口制造业就业比例低于平均水平，无锡总体的制造业（含水电气生产供应）就业人口比例为49.6%，外来人口低了5.3个百分点，表明在产业结构调整中，首先影响到就业的是外来从业人员。相对应的是，建筑业、运输仓储业就业也有不同程度的下降，而服务业包括批零贸易业、房地产业等从业比例则有一定提升。

2.国有集体企业从业显著减少，私营个体成为吸纳就业主体。2010年的普查和统计已经淡化了企事业单位的所有制性质区分，所以缺乏这方面外来人口就业的确切资料。但从近几次抽样调查的情况来看，外来人口在国有企业的就业显著减少，占比已不足1%；在集体企业的就业，从世纪之初的8%～10%下降到3%以下；在外商投资企业的就业，从30%左右下降到10%以内。这除了国有、集体企业产权制度改革的因素外，也与全球经济危机的冲击直接相关。相对来说，私营企业和个体工商户吸纳劳动就业的作用日益凸现，外来人口就业占比分别达到50%和35%左右，合计高于无锡这一部分就业约为60%的总体水平。这一定程度上取决于外来从业人员能够接受私营个体经营者支付相对较低的劳动报酬。

3.技术人员主要分布于制造业，单位负责人则集中在商业服务业。在外来人口的就业中，一线操作工占有绝对大的比例。其中生产运输设备操作人员及有关人员占总数的51.7%，比无锡总体的设备操作人员占比45.5%，高出6.2个百分点；商业服务业人员17.5%，与无锡总体商业服务业人员占比17.9%基本持平。外来从业人口中的专业技术人员占比仅为3.26%，约为无锡技术人员总体占比7.99%的四成。外来人口技术人员主要分布于制造业，占总数的76.4%。外来人口中的国家机关、党群组织、企事业单位负责人占比1.27%，仅为无锡总体占比4.91%的四分之一。其分布相对集中在批零商业（41.8%）和其他服务业（23.2%），这主要是外地来锡经营的供货商、经销商、开发商等的贡献。

4.年轻一代工作的比例偏低，中老年人定居意向增强。无锡外来从业人员的工作情况总体良好，工作人口占比为82.91%。但18～25岁青年劳动者的工作情况不佳，仅为76.0%，低于平均水平将近7个百分点，比26～50岁年龄段的劳动者低14～15个百分点，有23.9%的人因为种种原因而不工作。这反映出，80年代末期和90后的年轻人对就业和工作的挑剔，有较多的人正处在等待、观望、选择之中。另外，51～60岁和60岁以上的中老年人，也分别有32.6%和77.9%的人不工作，这部分人已经和即将退出劳动年龄段的人占外来人口总数的9.32%，有一部分会因养老和帮助照顾下一代而在无锡定居下来，并且这一比例将呈不断增长趋势。

（三）转移从业人口文化素质

随着新一代劳动人口逐步就业，以及老一代外来务工人员逐渐退出，无锡外来从业人口的文化素质整体呈上升趋势。特别是无锡高度重视和大力发展职业教育，加强员工职前和在职的业务技术培训，鼓励员工参加学历进修、考试和专业技术实训、考级，促进了就业者文化和技术两个素质的整体提升。与此同时，无锡大力实施“530”等人才引进计划，积极引进科技领军人才及其他高端人才，使得外来从业人员中高学历人数逐年增加。但是，这方面的变化与无锡经济的转型升级和产业结构的调整优化还不相适应，外来从业人口文化、技术素质的提升依然刻不容缓。

1.文盲半文盲人数显著减少，但主体就业人群文化水平改善不大。近几年来外来人口的受教育程度整体提高，尤其是年轻一代外来劳动者，越来越多的人接受过6年或9年教育。所以在外来从业人口中未上过学的人的比例显著下降，由前些年的9%以上下降为1.58%。但是就外来就业人群主体部分而言，仍然只是小学和初中文化水平为主，两者合计占总数的70.1%。高中、中专、中等职业技术教育的比例为15.9%，变动不显著；在高等教育学历中，也只是大学专科的比例提高了2个多百分点，大学本科及以上还显示不出比例的变化。需要说明的是，办理了本地户籍的引进人才已不在外来人口统计范围内。

2.传统行业从业者受教育水平偏低，现代制造业服务业显现出学历要求。在无锡地区，农林牧渔业从业者平均受教育年限仅为7.63年，初中及以下文化劳动者占比高达92.4%，外来从业者基本与此相一致（92.5%）；其次为建筑业，从业者平均受教育年限9.07年，外来从业者中初中及以下文化程度人口占比88.1%，传统服务业从业者中这一比例也达到79.2%。值得注意的是，制造业从业人员中大专、本科和研究生学历者占了外来高等学历人口的三分之一强，信息传输、计算机服务和软件业，科学研究和技术服务业，金融业和房地产业等也集聚了相当数量的外来高学历者，占同行业从业者的18.4%，体现了现代产业对劳动者文化素质的要求。

3.初中以下学历者主要从事一线操作，白领工作者学历层次提高。外来初中以下学历人群主要分布于农业、制造业和服务业的一线操作，约80%的小学和初中学历从业者担任生产运输设备的操作人员、营业服务人员及相关人员。在生产运输设备操作人员中，外来从业者小学和初中文化者分别占17.4%和64.2%，比无锡同一职业人口的总体学历分布高2～3个百分点；而高中文化者仅占13.9%，要低3.6个百分点。在商业服务业人员中，小学和初中文化者占比分别为16.6%和54.6%，比无锡同一职业人口的学历分布高3～4个百分点；而高中文化者占17.1%，低5.6个百分点。但在专业技术人员中，集中了大学本科和研究生学历31.4%和42.6%的外来从业者，其占比也略高于无锡同一职业类别的高学历人才分布比例，这意味着无锡集聚外来专业人才的效应开始得到显现。

4.高学历人群不工作比例偏高值得关注。无锡外来从业人口中有近17%的人处于不工作状态，这有客观的原因，如单位停工等；也有主观的原因，如自主创业准备工作尚未就绪，重新选择就业处于间歇期间，生育儿女在家照顾家庭以及病休等。值得注意的是，无锡外来高学历从业人员不工作的比例偏高，其中研究生学历比平均水平高9.1个百分点，大学本科学历高13.4个百分点，大学专科学历高18.4个百分点，也就是有四分之一的研究生、30%～35%的大学生处于不工作状态。这除了高学历者就业的选择性更强，较多的人正处与择业和重新择业期间外，是不是也反映了高学历者在流动中缺乏周到考虑，在来到无锡后一时难以谋求到适合自己的就业？或者说无锡的产业转型升级还不到位，只是较多地吸纳初中等学历的外来人员，而对高学历人才还不能提供更多合适的发展空间？这需要作进一步的调查研究。

二、农村转移人口市民化存在的主要问题

在当代中国，农民离开家乡离开土地，选择外出务工经商，最初的动因在于增加收入。但在典型的二元社会结构下，进入城镇的农村转移人口，在就业机会、就业服务、就业权益保障、社会公共福利等方面，还无法享受与城市居民平等的待遇，也无法完全改变其农民身份，达到真正融入城市社会的目的。在无锡，农村转移人口市民化也存在着一些迫切需要解决的问题。

（一）农村转移人口接纳容量有限

无锡地区外来人口多，经济密度高，资源环境承载压力大，放宽户籍政策的余地较小。同时，部分人口盲目流动，分布密集，整体素质相对较低，也增加了输入地社会管理和社会服务的压力。大量外来人口涌入，不仅影响人口数量、结构的调节与控制，也对提高城市化水平质量产生一定影响。因此，统筹解决农村转移人口问题，引导农村人口有序流动，是实现人口可持续发展的关键所在。

（二）农村转移人口就业存在一定结构矛盾

近几年来农村转移人口的结构正在发生很大变动，一方面，转移人口的年龄结构、文化层次、技能素质难以满足劳动力市场日趋专业化、技能化的需求；另一方面，部分转移人口的就业意愿变化，年轻一代外出务工人员对职业的劳动条件、报酬、体面度的选择，已完全不同于其父辈，由此导致就业的流动性增大。此外，部分农村居民进入城镇落户的意愿减弱。不仅因为城镇就业难度大，生活成本高，而且近年来政府不断出台惠农政策，农村副业、服务业发展空间扩大，特别是城镇经济扩张，城郊结合部土地大幅增值，不少地区已由原来“底线保障”逐步异化为“地产资本”，加之依附于农村户口的其他优惠政策和利益，促使不少外来务工人员存在观望心理，难以下决心斩断退路，脱离农村，农村居民进入城镇工作和生活的同时，户口仍留在农村已成为普遍现象。

（三）农村转移人口社会保障有待进一步整合完善

一是城乡社会保障制度衔接存在障碍，企业职工基本养老保险制度和城乡居民养老保险制度之间的转移接续政策尚未出台，城镇职工医保、居民医保和新农合三项医疗保险制度之间不能有效转移接续，不利于参保人员的合理流动。二是农民工等特殊群体的社会保障问题凸显，外来农民工虽已纳入社保制度覆盖，但由于就业状态和收入水平不稳定、参保意识不强等因素，参保率不高，社会保障问题缴费和享受待遇的矛盾依然比较突出。三是社会保障基金长期平衡运行压力加大，由于城乡社会保障待遇差距客观存在，加快推进农村转移劳动力市民化，必然要大力提升新市民的保障待遇水平，这与人口老龄化因素相交织，将给社会保障基金长期收支平衡带来巨大压力。四是外来务工人员随迁子女入学需求也给基本教育公共服务带来巨大压力，导致部分城镇公办学校办学规模增大，一些地方出现了大班额现象，教学资源不足，教师负担加重，给学生学籍管理、学校安全管理带来新的挑战。同时，流入地政府特别是区县财政负担加重，外来务工人员子女就近入公办学校就读的难度加大。

（四）农村转移人口管理服务体制改革任务紧迫

现行流动人口服务和管理体制，因为政府机构、职能等方面的原因，存在方向不明确、措施不得力、责任不落实、管理不到位等问题，已不适应当前农村人口转移的客观情况。现行户籍人口、流动人口“分立并行”的管理体制，政府服务管理的重点放在户籍人口身上，外来流动人口难以享受平等待遇。“分立并行”的管理体制加上地区、部门之间缺乏协作配合的协调机制，日益显现出条块分割、多头管理、权责分散的弊端，难以适应加强流动人口服务管理的要求。此外，流动人口服务管理工作中一定程度上存在“重收费轻管理，重管理轻服务”的倾向，面对流动人口急剧增加，原有传统管理体制、管理方法亟待加快改革。

（五）农村转移人口的权益维护值得关注

目前，城市公共资源和公共服务对外来流动人口的覆盖不足，社会各界对流动人口合法权益保护关注不够，农村转移人口在就业、居住、教育培训、医疗卫生、计生服务、文化娱乐等方面还面临很多困难，全社会还没有真正形成尊重和善待流动人口的良好氛围。社会一定程度上存在对农村转移劳动力的就业歧视，将农民工就业限制在脏、累、重、险等行业或工种。与城镇就业人员相比，在劳动合同订立、工资待遇、缴纳社会保险等劳动权益的维护上也存在明显差别，特别是同工不同酬、拖欠工资等侵权行为时有发生。面向农村转移人口的公共服务机制，以及劳动纠纷仲裁机制、工资福利社保维权机制和法律援助机制等，有待在实践中不断完善并落实到位。

三、农村转移人口市民化的财政投入成本测算

农村转移人口市民化成本，是指农村转移人口在城市定居并享有与城市居民同等的权利和公共服务所需增加的各项公共投入。国务院发展研究中心课题组对我国有代表性的农民工市民化成本进行了测算，认为农民工市民化人均需增加政府支出约为8万元左右（2009年不变价），其中义务教育和保障性住房的支出占总成本的1/3左右，养老保险补贴约占总成本的40%～50%。为使农村转移人口市民化成本测算更具实际应用意义，本课题充分考虑了农村转移人口的未来变动趋势及各项公共服务投入的增长机制，在此基础上按年度分项测算农村转移人口市民化所需投入的财政投入成本。

（一）2013—2020年无锡农村转移人口预测

根据2010年全国第六次人口普查数据，无锡市常住人口中户口登记地在外乡镇街道（人户不一致）的共有247.49万人，其中户口登记地在省外的有129.08万人，占52.16%。从普查数据可知户口登记地在农村地区（户口登记地类型为乡或镇的村委员会）占人户不一致的比例为77.03%。据此可推算出2010年普查时点，无锡农村转移人口约为190.65万人。其中，来自省外118.22万人，占62%，来自省内72.43万人，占38%。农村转移人口中，在城镇居住的有134.29万人，占70.44%，与全市常住人口城市化率（70.31%）基本一致。

推进农村转移人口市民化，既要解决存量转移人口的市民化问题，还要解决增量转移人口的市民化问题。增量农村转移人口主要取决于人口城市化进程和非农产业发展对农村劳动力的需求。1990年至2012年，无锡人口城市化率从34.55%提高到72.91%，平均每年提高1.74个百分点，一产从业人员减少了36.29万人，二产、三产从业人员分别增加了80.30万人、100.10万人。

由于社会从业人员=GDP/社会劳动生产率，因而如果能测算出未来二产、三产的社会劳动生产率，就可以根据GDP发展目标确定三次产业社会从业人员数。设Zi=Xi/Yi,（i=1,2,3），对1990—2012年的Z1、Z2、Z3队列进行回归拟合（以下模型均通过统计学假设检验）。

根据以上模型，可预测出2013—2020年一产、二产、三产社会劳动生产率。

根据以上设定的全市经济发展目标和发展模式，2013—2020年的8年时间内，无锡一产从业人员需减少约3万人，二产从业人员需增加64万人，三产从业人员需增加135万人，三次产业社会从业人员共需增加196万人。由于人口年龄结构老化，全市户籍劳动力人口于2010年前后已出现负增长，未来8年内新增的196万从业人员，几乎全部需从外省市转移进入。根据2010年普查数据，户口登记地为农村地区的占全部迁移人口的比例为77.03%，据此可估算出未来8年需净增农村转移人口150万人左右。按照2015年城市化率达75%、2020年达80%的目标及速度，可大致估算出每年在无锡城镇地区居住的外省市农村转移人口将净增137万人，平均每年净增约17万人。

（二）农村转移人口市民化成本测算

1．义务教育成本。2012年无锡农民工随迁子女在流入地接受义务教育人数达17.18万人，占农村转移人口的比重约为8.77%。其中，小学生13.19万人、初中生3.99万人，分别占全市小学和初中在校生总数的比例为41.32%、28.91%。2012年全市普通初中生均预算内教育经费支出达1.60万元，普通小学生均预算内教育经费支出达1.11万元。2000年以来，全市普通小学和初中生均预算内教育经费支出的年均增长率分别为17.61%、15.72%（已剔除通胀因素）。

假设义务教育阶段随迁子女占农村转移人口的比例保持在8.77%左右，农民工子女小学和初中在校生比例保持为3.3:1，小学和初中生均教育经费财政投入年增幅分别为17.61%、15.72%，则2015、2020年我市农村转移人口子女义务教育财政投入需求分别为41.91亿元、131.48亿元，市民化义务教育人均成本（以农村转移人口为分母）分别为1725元、3783元。2013—2020年各级财政共需投入义务教育经费539.53亿元，年平均成本为67.44亿元，市民化人均成本为2326元/年。

2．社会保障成本。目前，无锡农村转移人口参加社会保障主要有两种渠道，一是参加城镇职工基本养老、医疗、工伤、失业和生育保险，二是参加城镇居民养老、医疗保险。2012年末全市参加城镇职工基本养老保险、医疗保险的农民工人数分别为67.24万人、46.27万人，参保农民工约占农村转移人口的1/3。不具有本市户籍的农村转移人口，目前尚不能参加本市城镇居民养老保险和居民医疗保险。因农民工参加城镇职工基本养老、医疗等社会保险由单位和个人缴费，不增加财政投入，所以市民化社会保障财政成本的计算不应包括这部分农民工。农村转移人口市民化的社会保障成本，即未参加城镇职工基本养老、医疗保险的农村转移人口，参加居住地城镇居民养老和医疗保险所需增加的公共财政投入。假设参保城镇职工基本社会保险的农民工比例保持不变，则全市农村转移人口市民化社会保障成本=农村转移人口数*（农村转移人口城镇化率-1/3）*（城镇居民养老保险人均财政补贴+城镇居民医疗保险人均财政补贴）。

2013年无锡市政府将居民医疗保险财政补贴标准由人均340元提高到350元（18周岁以下街道镇少儿及各级各类在校学生的补贴标准仍为250元）。假设当前至2020年，基础养老金标准每年提高40元，医保补助标准每年提高20元，则2015年两项财政补贴的标准分别为4680元、390元，2020年分别为元7080、490元。当前至2020年，新增的外省市农村转移人口来无锡时间均不超过6年，基础养老金财政补贴标准按50%核算，则2015、2020年市民化社会保障成本分别达27.64亿元、65.36亿元。2013—2020年全市各级财政共需投入市民化社会保障资金310亿元，年平均成本为39亿元，市民化人均成本为1767元/年。

3．就业培训成本。目前无锡市对农民工就业的培训主要有引导性培训、安全生产培训、职业技能培训三种，补贴标准一般为50元、10元、300—1000元不等。实行市民化就业培训政策，意味着农民工享有与城镇户籍人口基本同等的就业培训服务。根据无锡市2012年人力资源和社会保障统计公报推算，全市城镇从业人员约为191.31万人，当年接受各类培训的城镇从业人员约占12%。假设在城镇居住的农村转移人口中，需就业培训的比例也为12%，按2013年平均每位接受培训的农民工补贴500元，以后每年提高10%计算，2013—2020年共需投入财政资金14.10亿元，年平均成本1.76亿元，市民化人均成本为81元/年。

4．卫生计生成本。卫生计生事业经费投入已全部按常住人口计拨。（1）基本公共卫生服务。2011年度江苏省常住人口人均基本公共卫生项目补助标准不低于25元，其中中央补贴17.3元，城市不低于30元。国家要求2013年人均基本公共卫生项目补助标准不低于30元，2015年不低于40元。目前无锡人均基本公共卫生补助标准已达40元以上。按照每年增加5元的增速，2020年无锡市人均基本公共卫生补助标准将达65元，城市地区达75元。（2）计划生育经费。2010年全市计划生育人均财政经费支出已达30元，按照每年递增5元的速度，预计2015年达55元以上，2020年达80元以上。2013—2020年农村转移人口市民化共需投入卫生计生经费20.97亿元，年平均成本2.62亿元，市民化人均成本为120元/年。

5．城市低保成本。目前无锡城乡低保人口约5.5万人，占全市户籍人口的比重约为1.17%。考虑到在城镇居住的农村转移人口尤其是外省市人口收入较低，可将纳入最低生活保障的人口比例提高到1.5%。根据江苏省低保标准自然增长机制，城市以省辖市为单位，保障标准应不低于当地上年度城市居民人均可支配收入的20%，保障标准增长幅度应不低于当地上年度城市居民人均可支配收入的增长幅度。2012年无锡市最低生活保障金由460元调整到530元，2013年再次调整到600元。假设2013—2020年全市最低生活保障金标准保持每年增长70元的速度，则2015、2020年无锡财政需投入最低生活保障资金分别为2.43亿元、5.45亿元，2013—2020年共需增加低保投入26.58亿元，年平均成本3.32亿元，市民化人均成本为152.10元/年。

6．住房保障成本。目前无锡市住房保障政策主要有廉租房、经济适用房和公租房三种。廉租房的保障对象为城市低收入住房困难家庭（覆盖20%以上的城市家庭），优先保障民政部门认定的享受城市最低生活保障的住房困难家庭，保障方式以货币补贴为主，实物配租为辅，实物配租主要面向城市最低生活保障家庭和孤、老、病、残等特殊困难家庭以及其他急需救助的住房困难家庭。经济适用房保障对象为有一定的经济能力，但难于完全依靠自身解决住房问题的中低收入住房困难家庭，价格以保本微利的原则确定，其中政府直接组织建设的只按成本价销售。公租房是由政府投资或提供政策支持，限定户型面积和租金水平，提供给城市中等偏下收入住房困难家庭、新就业人员和外来务工人员租住的保障性住房，租金必须控制在同地段市价的70%左右。住建部已准备将公租房与廉租房政策并轨，探索试点“租补分离”，即被保障对象先按市场水平交纳全额租金，政府再根据他们的收入状况，给予不同的补贴。2013年无锡市住房保障和房产管理局公布的2013年7月至2014年6月公租房补贴标准为7～13元/平方米，按照市场租金70%的标准倒推，同期住房市场租金约为10～20元/平方米。假设公租房补贴标准每年增长10%，财政补贴的人均住房面积为18平方米，市民化人口中1.5%（低保人口占比）享受廉租房补贴政策（补贴标准为市场租金的95%），20%的人口享受公租房租金补贴政策（每平方米租金成本取补贴标准上下限的中间值），经济适用房建设的税收损失不计入市民化住房保障成本，则2013—2020年共需投入住房保障资金111.86亿元，年均成本为13.98亿元，市民化人均成本为643元/年。

综合以上6项基本公共服务和城市福利的成本分析，2013—2020年无锡农村转移人口市民化共需投入各级财政资金1023.17亿元，其中义务教育占52.73%，就业和社会保障占31.69%，住房保障占10.93%，卫生计生及城市低保约占4.65%。平均每年需投入各级财政资金127.90亿元，平均每年人均投入成本为5089元。

四、无锡农村转移人口市民化路径及政策建议

城市化不仅在于改变农民的职业和居住地，使其为城市创造财富，获得与市民同样的待遇，城市化的最终目的，是要借助于工业化和城镇化的推动，使现有的农村转移人口在身份、地位、价值观、社会权利以及生产、生活方式等各个方面，全面向城市市民转化，从而实现其城市生活的融入。其具体内容应该包括：生活质量提升，行为方式转变，人口素质提高，社会活动参与，思想观念融合，基本权利保障和公共产品（服务）的公平享受。

（一）以人为本，以城乡一体化为目标，统筹推进农村转移人口市民化

无锡市推进农村转移人口市民化的基本思路应该是：坚持以人为本，以城乡一体化为目标，建立城市与乡村之间有机融合的发展机制，创新人口服务管理体制，构建基本公共服务均等化体系，统筹协调解决城市化进程中的农村问题和农民问题，实现城乡二元结构向现代经济社会结构的成功转型。

为此建议：第一，加强规划引导，开展统筹城乡发展规划的规范性研究，编制全市域范围的统筹城乡发展规划，将统筹解决农村转移人口市民化问题纳入法定规划体系，明确基本理念、基本任务、基本路径，并增强其权威性和指导性。第二，完善政策措施，在编制规划的同时，从地方实际出发，研究有利于促进人口空间流动和社会融合，提高城乡居民福利、缩小城乡发展差距的政策，并注意在实践中不断调适完善。第三，优化产业结构布局，农村转移人口转移流动的基本动力是异地就业，建议根据地区产业结构调整升级的走势，科学预测就业和新增就业的容量，及其结构和空间布局，在此基础上加强对人口转移流动的引导，通过加强技能培训、组织对口输送、发布动态信息，促进农村转移人口的合理、有序流动。

（二）因地制宜，统筹协调，实现城乡和区域人口的均衡和谐

基于城乡一体化发展的前提，农民职业、身份、地位、价值观、社会权利以及生产、生活方式等各个方面全面向城市市民的转化，是改革发展的终极目标。但是，农村转移人口的市民化并非能在某个时间点同时实现，

考虑到社会结构调整成本分担和政府财力支撑的实际情况，政府在推动农村转移人口市民化的过程中，应确立以下一些原则。

1．先易后难，分步推进。农村转移人口市民化是一个复杂的过程，必须坚持从实际情况出发，按照“先易后难”的原则逐步推动，协调处理好三个相互联系、循序渐进的环节：农民身份市民化，即在身份上获得与城市居民相同的合法身份和社会权利的过程；农民生活方式市民化，即农民工（或失地农民）与城市市民在行为上逐渐融合，实现传统劳动方式、生活方式、行为方式向现代化劳动、生活与行为方式的转化；农民社会心理市民化，心理不断走向成熟。要区分难易，创造条件，稳步推动农民市民化进程。

2．因地制宜，分类指导。农村转移人口的来源地不同，转移人口的阶层分化又增加了问题的复杂性，推动农村转移人口市民化，必须因地制宜、分类指导。可以根据实际情况，先让本市转移的农村人口市民化，然后再组织市外、省外转移人口的市民化；先让第二代农民工市民化，然后再考虑第一代农民工和带眷人口的市民化。因为第二代农民工群体在思想观念、文化素质、劳动技能、城市社会生活认同等方面，比第一代农民工更接近于城市市民的要求，他们中的一部分人早就随父母在城镇务工、就学，已不认同农村的乡土生活，也没有基本的务农知识，自然也就无法回流农村，所以他们是目前最需要市民化的人群。

3．统筹规划，合理引导。从战略高度认识农村转移人口市民化问题，采取综合性、针对性的有效措施来解决农民市民化问题。由于农民市民化与就业制度、社会保障制度、城乡土地制度改革等紧密关联，所以在引导转移人口市民化的过程中，要注意各项政策的关联度，应该在对户籍、就业、居住、社会保障制度进行综合改革的基础上，引导、调节人口流动的合理规模、结构和频次。而改革也应坚持市场化的方向，对转移人口的就业、住房、社会福利等，不应由政府包下来，而是更多地运用市场的方式合理配置资源、优化供给。

4．立足当前，着眼长远。农村转移人口数量庞大，加上经过长时间的历史积累，在当前的社会经济条件下不可能一步到位地解决所有问题，因此必须制定长远的农村转移人口市民化战略规划，并分步实施这一规划。首先通过居住证制度的推行和人口公共服务均等化体系的构建，解决农村转移人口最直接最现实的问题，打破农民工与城镇居民间由于户籍制度所造成的身份、地位等区别，让农民工通过创业、劳动提高承担市民化成本的能力；其次依靠改革和发展，逐步解决农村转移人口市民化的体制性问题，以及那些由于资金制约目前还暂时无法解决的问题，通过社会的统筹协调，实现长远的均衡和谐。

（三）加快户籍制度改革，逐步解决农村转移人口市民化身份和待遇问题

长期以来，对城乡人口实行不同的户口性质是维系城乡二元结构的重要制度，也是农村转移人口市民化的重大障碍，随着社会文明进步，这种制度设计将逐步加以改变。但是，由于现行体制下城市给予农村转移人口同城待遇的条件还不完全成熟，同时也有部分转移人口因土地利益等原因不愿将户口迁入城市，因此，现阶段的工作应是主动适应国家关于推进户籍制度改革的要求，既要尊重农村转移人口户口迁移的自由选择权，又要正视城乡利益待遇现实差距和地方承担能力，更加注重人的城镇化和市民化，淡化户口的城镇化和市民化。其重点在于适度降低城市尤其是小城镇户籍准入门槛，对符合落户条件的农村转移人口解决户口迁移问题，相应给予市民待遇；对尚未具备条件或没有户口迁入意愿的农村转移人口，实行居住证制度，将居住证与基本公共服务待遇挂钩，实行以证服务管理，使之享受“准市民”待遇，逐步实现市民化。

推进户籍制度改革，必须注意与国家法律法规和政策衔接，必须注意适应经济社会发展的实际情况，必须注意尊重农村转移人口的主体意愿和切身利益，同时把握好以下几点：一是贯彻人才强省战略，大力吸引外来优秀人才和高素质技能型劳动力，不断优化人口结构，增强经济社会发展的活力和动力。二是统筹处理大中城市与小城镇之间的关系，着手编制实施人口功能区规划，对大城市主要实行居住证制度，对中小城市、小城镇放宽落户条件，更好地吸纳转移人口。三是协调人口、资源、环境的综合平衡，针对资源环境承载压力大的现实情况，继续实行适度从紧的户口迁移政策，控制经济密度和人口密度，预防大城市病发生。

解决农村转移人口市民化问题是一项系统性、长期性工程，户籍制度改革只是其中一个重要环节。当前加快户籍制度改革的主要工作：一是逐步有序放开城镇落户限制。根据城市发展定位和人口功能区规划，分类推进户籍改革，重点推动本地农村人口就地就近转移，在市内实行本地居民户口通迁制度，只要有合法稳定住所的，迁移不受就业、社保等限制。二是全面实施流动人口居住证制度。立足加强人口服务管理，保障流动人口合法权益，促进人口均衡发展，按照条块结合、以块为主、属地管理、服务便捷的原则，明确各级政府和相关部门职责，做好外来人口居住登记和居住证申领、发放、使用等服务管理工作，为以证服务管理提供基础和保障。三是梳理并落实依托居住证享有的基本公共服务项目，以积极稳妥、量力而行为原则，全面梳理依托居住证向外来人口提供的劳动就业和培训、入学、医疗、住房、社会保障等方面的基本公共服务项目，并由人口服务管理牵头部门协调各地各级，做好以证服务属地落实工作。四是尽快建立完善以就业、居住、社保等要素组成的积分制落户政策，形成累积式、阶梯式落户通道。

（四）抓住重点难点环节，着力推进农村转移人口基本公共服务均等化

在现有条件下推进农村转移人口市民化，让转入农民享受与城市居民同等的公共服务，还存在着多方面的制约因素。应当以流入地政府为主，结合全面实施居住证制度，通过以证服务和管理，抓住关键环节，突出重点难点，加快完善覆盖农村转移人口的基本公共服务体系，逐步实现基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展。结合户籍管理制度改革，逐步将基本公共服务领域各项政策与户口性质相分离，保障符合条件的农村转移人口与本地居民逐步平等享有基本公共服务，有效解决他们最关心、最直接、最紧迫的问题。

1．教育。要坚持以流入地全日制公办中小学为主，向农村转移人口随带适龄儿童、少年提供免费九年义务教育和普惠性学前教育，并开通接受义务教育后在当地参加升学考试的路径，将家庭经济困难的农村转移人口子女纳入政府主导的扶困助学范畴，落实资助政策。

2．劳动就业。要保障农村转移人口免费享有就业和劳动关系政策法规咨询，提供职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息、职业指导和职业介绍、就业和失业登记等服务；免费享有创业咨询指导、创业培训、创业项目推介，获得创业小额担保贷款贴息；享有职业技能培训补贴和职业技能鉴定补贴；符合条件的新成长劳动力享有6～12个月的补贴性劳动预备制培训。同时在劳动人事争议调解和仲裁方面，提供法律咨询和维权服务。

3．社会保障。要以农村转移人口为重点，扩大职工基本养老保险、基本医疗保险、工伤、失业和生育保险覆盖面，完善被征地农民基本生活保障制度，实行先保后征。按照基础养老金全国统筹要求，完善基本养老保险关系转移接续办法，逐步推进城乡和跨地区养老保障制度有效衔接。完善基本医疗保险关系转移接续办法和医疗费用结算办法，全面实现省内异地就医即时结算，逐步实现跨省异地就医结算。

4．基本医疗卫生和计划生育服务。要为农村转移人口免费提供居民健康档案、健康教育、预防接种、传染病防治、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、高血压等慢性病管理、重性精神疾病管理、卫生监督协管等基本公共卫生服务；实施国家免疫规划，加强艾滋病和结核病、血吸虫病等重大传染病的防治。对外来妇女住院分娩补助、适龄妇女宫颈癌乳腺癌检查等，与城市居民一视同仁；为外来育龄人群免费提供避孕药具、避孕、节育技术服务及孕前优生健康检查；免费提供计划生育、优生优育、生殖健康等科普宣传教育和咨询服务。

5．住房保障。要为在城镇稳定就业而住房困难的农村转移人口提供公共租赁住房；完善住房公积金管理办法，使农村转移人口享受住房公积金制度保障。

要健全地方政府为主、统一与分级相结合的公共服务管理体制，增强基本公共服务均等化协调机制，加强市域内基本公共服务均等化的统筹职能，搞好投资、财税、产业、土地与人口政策的配套协调，促进公共服务资源在城乡、区域之间均衡配置。要完善公共财政预算，优化财政支出结构，优先安排预算资金用于基本公共服务，并确保增长幅度与财力的增长相匹配，与基本公共服务需求相适应，促进按地区常住人口安排基本公共服务支出，构建以政府为主导，充分体现社会公平的再分配调节机制。要全面建立以基层社区（村）“一站式”服务平台为重点的基本公共服务网络，进一步提高设施标准化和服务规范化、专业化、信息化水平，为包括转移人口在内的社区居民提供证照办理、房屋租赁、就业指导、社会保障、教育培训、医疗卫生、计划生育和信息采集等综合服务，确保城乡居民能够就近获得基本公共服务。

（五）创新人口工作体制，构建推进农村转移人口市民化组织实施体系

人口管理涉及多个政府部门，应加快建立推进农村转移人口市民化组织实施体系，除已有的民政事务、教育培训、劳动就业、社会保障、文化体育、医疗卫生、计划生育、住宅建设、治安管理等重要职能外，还应增加人口信息管理、人口发展政策研究、人口服务管理综合协调三项综合职能。据此，着重做好以下几个方面的工作。

1．建立统一、高效、专责的人口管理服务机构。着眼于促进人的全面发展，以全面加强人口管理服务为核心，分级建立统一、高效、专责的人口管理服务机构，专门从事人口信息管理，加强人口统计和预测分析，强化有关人口执法和管理的监督，研究制定有关人口管理与发展的规划、法规和政策建议。

2．健全条块结合、以块为主和责权利相统一的人口管理服务体系。理顺人口管理关系，健全市、区（市）、街道（乡镇）、社区四级人口管理服务体系，合理划分权限，推动重心下移，增强基层社区的管理服务功能。

3．建设社区化集中采集、数字化统一管理和按权限分类查询的人口综合信息服务网络。与新的人口管理服务体系相配套，以电子政务平台为依托，建立统一、高效的人口综合信息服务网络，实现人口信息的集中采集，整合人口信息资源，实现人口信息共享，加强人口信息服务。

4．形成社会化、社区化和“以证管人”、“以房管人”相结合的人口管理服务新模式。推进人口管理服务的社会化、社区化，加强多个职能部门及社会团体协调合作，形成以证管理的合力。同时，加快完善房屋出租管理的有关政策和法规，严格规范出租屋管理，全面推行出租屋租赁合同登记，强化出租屋业主和雇用单位在外来人口管理方面的责任。

[1]国务院研究室课题组.中国农民工调研报告[M].北京：中国言实出版社，2010.

[2]严于龙.农民工：贡献、收入分享与经济社会发展[M].北京：中国统计出版社，2008.

[3]陆学艺.当代中国社会流动[M].北京：社会科学文献出版社，2004.

[4]宋林飞.中国农村劳动力的转移与对策[J].社会学研究，1996（2）：108-120.

[5]李路路.向城市移民：一个不可逆转的过程[M]//民工流动：现状、趋势与政策研讨会论文集.北京：社会科学文献出版社，2002.

[6]白南生，李靖.农民工就业流动性研究[J].管理世界，2008（7）:76-82.

[7]侯云春，韩俊，蒋省三，何宇鹏，金三林.农民工市民化进程的总体态势与战略取向[J].改革，2011（5）:7-31.

[8]黄佳豪.社会排斥视角下新生代农民工市民化问题研究[J].中国特色社会主义研究，2013（3）：79-83.

[9]刘传江，徐建玲.第二代农民工及其市民化研究[J].中国人口资源与环境，2007（1）:7-10.

[10]张国胜.基于社会成本考虑的农民工市民化[J].中国软科学，2009（4）:56-79.

[11]王春超，荆琛.中国城市化进程中农民工对经济产出的贡献与收益分享[J].经济社会体制比较，2012（2）:144-152.

[12]王春光.农村流动人口的“半城市化”问题研究[J].社会学研究，2006（5）：111-126，248.

[13]张卫，何雨，张卫.有序推进农业转移人口市民化的障碍及其对策研究——以江苏为例[J].现代经济探讨，2013（12）56-60.

[14]张祖民，王寒.浙江企业新生代外来工问题调查报告[J].调研世界，2013（1）：12-15.

[15]刘小年.安徽新生代农民工市民化的家庭式迁移研究[R].国家社科基金项目“软法及其相关问题研究”（11BFX018），2012.

[16]吴瑞君，王漪梦，钟华.上海人口空间移动及其公共服务资源配置问题研究[R].教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（11 JJD 840016），2012.

[17]周建华.进城农民工市民化成本调查与政府社会分担机制研究[R].国家创新研究项目（201210536025），2013.

[18]无锡市人口计生委.无锡市可持续发展研究会联合课题组.无锡市外来人口就业趋势及对策研究[R].无锡市人口发展课题研究报告，2013.

（编辑：那张军 林钢）

Problems Existed in the Urbanization of Population Transferred from Rural Areas in Wuxi and Suggested Solutions

TANG Ke-ke1，ZUO Jian-feng2
（1.Wuxi Municipal CPPCC Research Office,Wuxi 214131,China;2.Wuxi Municipal Population and Family Planning Commission,Wuxi 214131,China）

Wuxi,a city of large population transferred from rural areas,has shown a series of new features in the scale and distribution of floating people,and their employment structure in recent years.According to the actual situation of Wuxi,this paper makes a scientific calculation of public financial investment cost in urbanization of transferred rural population,based on which some constructive suggestions are put forward. First,residential system must be reformed to gradually solve the problems of urban identity and treatment of transferred rural population.Second,key and difficult links must be focused on to promote equalization of basic public services among transferred rural population.Third,Population work system must be innovated to construct a system of actively implementing urbanization of transferred rural population.Above all,aiming at urban-rural integration,urbanization of transferred rural population must be promoted comprehensively so as to ultimately achieve balanced and harmonious urban-rural and regional population.

Wuxi;population transferred from rural areas;urbanization;cost calculation

F 120.3

A

1671-4806（2014）05-0001-10

2014-06-02

汤可可（1951—），男，江苏无锡人，高级经济师，主任，硕士，研究方向为区域经济与社会发展；左剑锋（1973—），男，江苏阜宁人，处长，硕士，研究方向为人口与社会发展。