WTOSPS“特别贸易关注”对我国食品安全标准的影响

周桂荣　程震

为规范各国技术贸易措施的使用，（WTO）通过了卫生和动植物检疫（SPS）措施，SPS措施作为国际贸易中广泛采用的一种非关税措施，近年来所提出的“特别贸易关注”也呈现出新的特点和发展趋向，并对中国食品安全标准化体系的构建有着截然不同效应的影响。其正面效应的影响集中体现在有助于完善我国“十二五”规划的食品安全标准化体系构建与国际接轨，以及食品安全管制的规范化管理；而负面效应则体现在SPS措施涉及领域的扩大化，可能会成为贸易保护主义更为隐蔽的手段。基于此，本文提出了要积极适应新的国际贸易特别关注的变化，整合我国食品安全标准不一的状况，构建与国际标准接轨的食品安全标准体系。

一、 SPS“特别贸易关注”的主要特点与现实

（一） WTO/SPS特别贸易关注的定义及特点

成立于1995年的世界贸易组织（WTO），就食品贸易的《实施卫生与植物卫生措施协定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，SPS）在（法律、法规、规章、标准等）和《贸易技术壁垒协定》（Agreement on technical Barriers to Trade，TBT）（包括技术法规、标准和合格评定程序）作出了详细的规定。关于WTO/SPS“特别贸易关注”的定义，世贸组织并未给出特别明确的定义。笔者认为SPS协定是为了保护食品安全、动物和植物生命健康而对进口商品设立的强制性法规、标准、检验和检疫要求，而“特别贸易关注”是世贸组织构成的成员国对贸易关注的相关议题给予平等的开放性的磋商，从而为各成员国表达贸易关注和解决贸易纷争提供的一个平台。其主要的特点是：

1.以科学依据为前提的原则。按照SPS协定中的规定，科学依据是“各成员的动植物检疫措施应以国际标准、指南或建议为依据……”，“各成员可以实施或维持比有关国际标准、指南或建议为依据的措施所提供的保护水平更高的动植物检疫措施，但要有科学依据……”。在食品安全领域涉及的国际标准即为国际法典标准（CAC），风险分析和关键控制点制度（HACCP）来进行风险预警管理成为食品安全法规标准的核心内容。

2.问题的通报与解决都是基于自愿的原则。成员方无论是提出关注或是报告关注的解决结果，都是基于自愿的原则。也就是说在SPS委员会上，完全是由成员自己选择是否提出关注，即便有关成员的SPS措施与《SPS协定》的规定不一致，是否向委员会通报解决的结果，也是自愿性的。尽管参加委员会例会的成员构成呈现出了多边性的特点。不仅有发达国家，亦有发展中国家和欠发达国家参加这一多边场合的磋商，但自愿化的原则体现了公平化的特征。

3.非裁决性赋予了关注结果的不确定性。与世界贸易组织争端解决机制不同，在委员会磋商的关注，委员会不会对任何关注做出裁决，或提出任何倾向性的意见。即使在委员会上提出的特别贸易关注，有些明显与协定不一致，委员会也不会对具体关注做出裁决。但即便如此，关注结果的不确定性其后续的影响也是难以估量的。因为，无论是交流性质的还是关注性质的信息披露，都会提高市场和消费者的敏感度。

4.农兽药残留限量标准成为重点关注的领域。近年来，随着人们生活水平的提高，对农兽药残留量限量问题关注已成为焦点。一些成员国逐渐完善了农药的法规标准体系，但同时这些标准体系的变化也成为了其他成员国出口农产品的技术性贸易壁垒而备受关注。从1995-2010年间，各成员国在SPS委员会上对欧盟有关农药的法规提出了10项“特别贸易关注”。

5.与食品安全相关的关注领域扩大化趋势明显。包括转基因食品标签、辐照食品等新兴食品安全问题也成为了“特别贸易关注”的重要内容，除了农兽药残留、污染物、微生物等重要的食品安全问题外，转基因食品标签问题也备受关注。美国对转基因食品标签采取的是自愿标识的政策，美国的食品与药品管理局（FDA）负责转基因作物的食用安全性评估；欧盟采取的是限制规定和标签要求；日本采取的是强制性标签和自愿标签相结合的原则；而澳大利亚和新西兰采取的是强制性标识政策，要求凡含有转基因成分超过1%的食品必须标识。中国亦对农业转基因生物采取了严格标识制度，未经标识和不按规定标识的，不得进口和销售。不仅如此，有关关注还涉及到对转基因饲料进行标识，并将追溯性要求贯穿于饲料产品的所有阶段。

（二） SPS“特别贸易关注”的现状

1. “特别贸易关注”的数量呈现出不规律的变化，食品安全仍是关注的重点领域。从图1可以看出，自1995年至2013年间，成员国向SPS委员会提出的“特别贸易关注”共计344项，其中与食品相关的贸易关注为110项，占“特别贸易关注”的32%，但数量的变化并无规律性可言。1995年和1997年提出的贸易关注项目最少，均为1项 ，2002年提出的贸易关注项目最多，共13项。而在这 13项中，有5项与中国相关，这是因为中国自2001年入世后，首次在2002以成员国的身份参加SPS例会，中国作为重要的食品进出口大国，其实施的SPS措施，受到了主要贸易伙伴的关注。同年日本对食品卫生法的修订，亦引起了许多国家的关注。

2. 成员国构成的多元化趋势明显，中国成为被关注最多的发展中国家。数据显示，在1995至2013年3月底，发达成员国对62项与食品安全相关的措施提出了“特别贸易关注”，发展中成员国对72项措施提出了关注，发达成员国和发展中成员提出的关注比例为0.86：1，其中有些措施是发达成员国和发展中成员国共同关注的。发达成员国对60项措施表示了支持，发展中成员国对149项措施表示了支持。各成员国对发达国家维持的82项措施及发展中国家维持的47项措施提出了关注。特别需要强调的是，美国和欧盟仍是提出特别贸易关注最多的国家。而中国后来居上，排在成员国前5位，成为被关注最多的国家，这与我国作为消费大国市场的地位密不可分。endprint

二、 WTO/SPS“特别贸易关注”对我国食品安全标准的影响

（一）有助于整合我国的食品安全标准化不一的体系

按照我国《食品安全法》的规定，食品安全标准的宗旨以保证公众身体健康为主，以做到科学合理、安全可靠为目的，并且是强制执行的标准，除此以外，不得制定其他的食品强制性标准。比照TBT协定，强制执行的食品安全标准属于“技术法规”的范畴。由于我国科技水平的发展与国际发达国家的差距比较大，其国家食品安全标准制定滞后于经济发展水平和消费者的需求已是不争的事实，且在食品安全标准的执行中又有国家食品安全标准和地方食品安全标准两套，尽管地方食品安全标准要参照执行国家食品安全标准，但在实践中出于区域利益的驱动和企业遵从成本的原理，往往有些企业会选择容易达标的地方食品安全标准，由此导致了食品安全标准化的滥用、强调国内标准和地方标准实际情况多，采用国际先进标准水平较少的情况。各国所通报的《SPS措施》对我国食品安全标准的完善，无疑形成了强大的外驱推力。政府行政部门的整合和对现有标准不一的食品卫生标准、食品质量标准、农产品质量标准的整合，使得国家食品标准体系的完善更趋国际化的趋势，食品安全标准取代原来食品的强制性标准，成为唯一的食品强制性标准。

（二） 有助于强化政府对食品安全规制的规范性管理

食品安全规制是针对食品生产链条全程管控所采取的条例政策工具的总称。食品安全标准作为纠正市场失灵，基于政府干预的依据起着关键性的作用。我国食品安全规制制度采用的是由政府主导的自上而下的治理模式，政府在治理食品安全事件中扮演着主导角色。当市场不能有效提供社会期望的食品安全产品时，政府可以使用经济政策或行政手段干预市场产品质量安全状况。如政府可以通过制定更为严格的法规和标准、食品安全补贴、设立检验和监督系统等制度安排来满足食品的质量安全要求和动植物的健康要求，促使私人边际成本接近或等于社会边际成本。而采用 SPS 等技术标准和措施干预市场失灵是政府的首选。SPS 等技术标准法规的使用不仅受到WTO 条约的许可，更为重要的是 SPS 技术标准和措施多以法律、法规和安全控制为基础，可以预防风险的发生，可有效抵制不安全产品上市，具有合法、合理和有效的特征。这为我国政府在食品安全规制化的管理提供了决策参考。

（三）有助于推动食品安全从原料到成品链节全程管控标准化治理

近年来，从“特别贸易关注”的内容来看，涉及食品安全的方方面面，除农兽药残留、污染物、食品添加剂外，标签、检验检疫，甚至于对包装材料、设备使用、加工场所都有严格的标准规范。欧盟作为世界上最大的农产品进口国，其制定的严格食品法规标准贯穿了“从农场到餐桌”的食品安全全程控制过程。这对于我国食品安全全程管控是一大挑战。在我国由于用于耕作的土壤污染所导致的农产品重金属超标，已成为新的短期内难以治理的现象。如2013年镉的检出率为64.4%，超标率为7.3%。镉超标食品涉及粮食、水果、食用菌、水产品、动物内脏等，说明在一些地区镉污染情况比较普遍。在比如食品安全的标签制度在我国并未做到产品的全覆盖，有些标签也形同虚设，无法和实际情况相吻合。2012年韩国提出的对器具和包装材料要适用通用的生产标准，以及泰国提出的“良好生产规范”特别贸易关注SPS措施，使得食品安全标准化的领域逐渐拓宽。从国际的标准化严格要求，到国内的现状，对我国食品链节上安全管控的全过程标准化治理，为我国食品安全管控的完善提供了内驱动力。

（四）SPS措施有可能会成为贸易保护主义的更为隐蔽的手段

在经济复苏乏力境况下，贸易竞争更趋激烈。这就迫使各国政府在关税保护程度降低的情况下，寻找更为有效的非关税壁垒以保护本国市场和产业。其中 SPS 措施的特点使其成为贸易保护主义的首选。因为 SPS 措施具有合理性，符合保护消费者健康和动植物安全的需要；同时 SPS 措施也是合法的，往往以法律、法规/法令、标准的形式出现；加之，SPS 措施的影响非常广泛，不但最终动植物产品，而且产品的原料与生产过程、加工方法、加工环境等都纳入控制范围；SPS 措施之所以成为有效的贸易保护手段，还在于严格而经常变动的市场准入标准，使遵从 SPS 高标准措施的难度加大，遵从成本提高。另外，SPS 措施引发的贸易争端还具有难以协调性和耗时性。所有这些特征使得处于标准化发展相对滞后的我国，处于相对被动的局面。农产品贸易既面临发达国家限制，也面临着许多发展中国家农产品贸易法规和标准的诸多的挑战。

（五）标准的差异化有可能会导致贸易量下降或贸易禁止

由于不同国家的经济发展水平不同，安全标准的水平也不同，内容要求也各异。这就决定了在安全标准上具有绝对优势的发达国家，在贸易上竞争优势远高于发展中国家。一种选择是遵从其标准的要求，这势必是耗时和增加成本，抑或是耗时短期内也难以改善，于是导致贸易量下降或贸易中止或禁止。另一种选择是相互认可对方安全标准。在双边政府间举行谈判，一方或贸易双方认可对方的法规标准，接受国际安全标准或接受第三方设立的安全标准。如果国外的生产者认为他们从生产高标准产品中的所得不足以弥补他们的支出，他们将会终止贸易。

（六）食品安全标准的风险评估在标准制定中面临挑战

风险评估是制定食品安全标准的基础。尽管我国已经在制标的过程中应用了风险评估的科学依据，但由于人力、物力的限制，用于食品安全污染物检测的网点未能实现全覆盖，加之风险评估的专项基础性研究薄弱，由此导致通过检测、调查等途径获得的危险性评估数据欠缺。这些因素大大影响了我国食品安全标准的科学性依据。因此，当面对其他成员通报本地区的新发布的食品安全SPS措施时，我国往往由于风险评估能力不够，数据缺乏佐证，而无法提出有针对性的评议意见，进而也就无法充分利用WTO所赋予的权利。

三、应对策略的选择endprint

（一）全面构建与国际标准规范接轨的食品安全标准体系

我国是SPS国际标准制定的三个国际公约（国际食品法典委员会CAC、国际动物流行病办公室OIE、国际植物保护公约IPPC）的成员国之一，积极参与国际规则和SPS国际标准、指南和建议的修订，既维护我国的利益，也有利于在交流中学习，促进SPS措施的国际协调、增加一致性和协调性。鉴于我国在食品安全标准上还存在很多的差距，因此，我国食品安全标准的制定首先要参照国际标准，以国际标准为蓝本，建立符合国际食品法典原则的食品安全标准体系。一方面，要清理和整合现有的《农产品质量安全标准》、《食品质量标准》、《产品卫生标准》以及行业性和地方性标准，统一整合为《食品安全标准》，以确保企业按照统一的标准生产和销售，也便于监管部门按照统一的标准进行监管。另一方面，要建立健全食品安全检测检验体系。检测的依据、方法和标准要参照其他成员国的SPS措施和方法，以规范食品安全检测的统一性、法制性、规范性。

（二）尽快构建全覆盖的食品安全检测和评估制度

国家食品安全标准的制定，应当建立在食品安全检测和风险评估的基础上。根据中国现实的国情，以及国际标准的要求，首先要建立健全全覆盖的食品检验检测机构，逐步增设食品和食用农产品风险监测网点，扩大监测范围、监测指标和样本量，使风险监测逐步从省、市、县延伸到社区、乡村，覆盖从农田到餐桌全过程。其次，强化专业化的人员队伍建设，提升对食品安全检测水平的能力和风险评估的水平，在食品安全检测方面要采用多样化的检测方法，提升检测的快捷性和准确性；在风险评估方面，积极学习并借鉴国际标准规范的风险评估技术，建立相关的风险评估模型和数据库，提高风险评估的科学性。最后，强化食品安全检测的科技支撑能力建设，通过增加研发的投入和实验室建设，逐步扩大食品安全检测的范围，提升食品安全检测的链环节的风险控制点。

（三）积极应对和预防超标准的SPS措施所致的贸易壁垒

由于发展中国家技术水平低，管理薄弱，食品安全的标准水平难以达到超标准的国家要求，由此导致产品难以进入发达国家市场，形成贸易壁垒。对此我们要积极应对。其一是对于超高 SPS 贸易标准，且这类超高标准在提出国国内都未全部执行，而是专门用来限制别国出口贸易，保护本国市场和企业的行为，对于这种歧视性的贸易壁垒我们则需要运用WTO所赋予的权利，和特别贸易关注这一平台予以解决。其二是对于标准的设立国来说，并非主观上的壁垒，而是由于我们的检测设备和水平，或经济发展相对还处于低端化发展模式，难以达到进口国的要求，这就需要我们充分运用SPS协定所赋予的对其他成员通报的SPS措施进行评议和磋商的权利，认真研究并提出我国的评议意见，积极进行双边磋商，争取将壁垒消除在萌芽状态，或使有关成员最终出台的SPS措施对我国的出口贸易的影响降到最低程度。

总之从SPS“特别贸易关注”所具有的特征和近年来的发展情况看，“特别贸易关注”对我国食品安全标准体系的构建具有着两种不同效应的影响。因此，积极参与并时刻关注各成员国“特别贸易关注”的动态，整合现有的食品安全标准不一的条例条规，构建与国际标准相一致的食品安全标准体系，建立科学化的、规范化的、快捷化的、法制化的食品安全检测和风险评估制度，则是让“舌尖上的中国”以绿色、安全闻名、溢满全球的关键所在。

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