社会治理创新中的多元主体问题分析

杨 刚，鲁彩荣

（1.大理学院，云南大理 671003；2.中共云南省委党校，昆明 650032）

社会治理创新中的多元主体问题分析

杨 刚1，鲁彩荣2

（1.大理学院，云南大理 671003；2.中共云南省委党校，昆明 650032）

面对“一条腿长，一条腿短”的经济和社会发展失衡问题，必须创新社会治理，加强社会建设。当前，社会治理多元主体已经存在并初步形成共治，但多元主体间还存在一些亟待解决的问题，这些问题的解决对实现“社会治理多元主体共治向多元主体善治转变”，加强社会治理创新促进社会建设具有重要的理论和现实意义。

社会建设；社会治理；多元主体；治理理论

十八届三中全会在社会管理的历史经验基础上结合当今时代现实需要，首次对社会管理进行理念创新，把社会管理提升到社会治理，从某种程度上说，这是把社会的“善治”问题提到事关国家发展战略的层面去对待。如果说“社会治（管）理”是一个老问题的话，那么“创新社会治（管）理”就是新形势下的一个新问题。对社会治理进行创新而言，在社会治理“多元主体”既是一种事实，也是社会治理创新的重要路径。

一、多元主体共治是社会治理创新的基础和前提

就“经济形势很好、政治基本稳定、文化繁而未荣、社会矛盾凸显”〔1〕的新时期发展特征，继党的十六大、十六届三中全会、四中全会、六中全会和十七大之后，党的十八大报告再次提出了社会管理及其创新的问题，并把社会建设纳入“经济、政治、文化、社会、生态”五位一体的发展战略，同时指出：“必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。”十八届三中全会在理念创新的同时，强调创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。中央文件的相关阐述没有对社会治（管）理的内涵和外延作出明确界定，学界的界定也存在学科差异，结合中央“在改善民生和创新社会治（管）理中加强社会建设”的阐述，为问题阐述的需要，我们比较倾向中国人民大学郑杭生教授“社会治（管）理是指执政党、政府与政府和其他社会主体，运用法律、法规、政策、道德、价值等社会规范体系，直接或间接对社会不同领域和各个环节进行服务、协调、组织、控制的过程和活动”〔2〕的观点。

当前，要创新社会治理，必须弄清楚“我们现在的社会治理的现状是什么”这个前提。中国人口有13亿、经济社会快速发展的同时，经济与社会发展失衡问题突出，社会关系、社会行为、社会问题、社会矛盾、社会公正、社会风险、社会稳定等方面的工作和局势复杂多变，社会治理的任务可谓是艰巨而繁重。建国以来，特别是改革开放以来，根据国内外形势发展变化，党和政府高度重视社会治理，为构建具有中国特色社会主义社会治理体系和机制进行了长期探索和实践，结合国内各地方的探索和经验，逐步建立了社会治理工作领导体系和组织体系，形成社会治理的组织网络体系，根据社会治理的现实需要和形势变化制定了社会治理的基本政策法规。胡锦涛同志在《扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系》的讲话中指出：已经初步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，党的十八大报告又提出：“要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。”中央相关文件“党委、政府、社会、公众”的阐述和学界“执政党、政府与政府和其他社会主体”的界定说明当前社会治理创新中“社会治理的多元主体”是一个无法回避的问题，对社会治理多元主体的内涵有人提出“政府—市场—社会”三位一体的观点，也有人主张“正式主体和非正式主体”，虽说有表述和分类标准的差别，但本质上基本是一致的。而社会治理多元主体的外延，从我国社会治理实际情况看，既包括中国共产党的组织体系、政府、人大、政协、法院、检察院等国家机关主体，也包括企事业单位、人民团体、民间组织、志愿组织等主体，还包括公众主体。

二、社会治理创新中多元主体间存在的问题

在创新社会治理过程中，美国著名的政治学家埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）提出的“多中心治理理论”能为我们提供“如何充分发挥多元主体的作用”的一个视角。“多中心”是该理论学派的核心概念，是在公共事务领域多元主体在合作基础上的共治，对单中心而言的一种新的价值理念和制度安排〔3〕。对多中心治理理论，陈庆云教授把其精髓概括为“参与、合作、互动、服务”八个字〔4〕。从这一精髓出发，结合当前社会治理的实际，我们认为，当前的社会治理存在多元主体，多元主体在社会治理中的作用还未得到充分发挥。即多元主体只是初步形成“共治”而未能形成“善治”，这一问题在社会治理的实践中具体表现在以下几方面。

第一，路径依赖问题成为社会治理创新的重要障碍。计划经济体制下社会治理“重政府、轻多元”路径依赖问题的影响仍然存在。在计划经济时代，政府（在此，为了写作和论述的需要，我们采用了广义政府的概念，即政府是包括执政党、立法、司法、行政等国家机关和组织的总称）控制了社会治理在内的所有领域。“有事找政府”成了时代最显著的特征。政府成了社会最具权威的唯一法定主体，社会的运行按照政府的计划，社会组织和公众等主体的所有社会行为都围绕政府指令，缺乏主观能动性，主体地位没有得到体现，在社会治理中主体作用未能发挥。在新形势下的社会治理领域，这种局面虽说有所改观，但未得到根本转变，政府主体地位和作用依然过大，其他主体的地位和作用过小。

第二，“大政府”观念造成的党政、政社不分问题还未能真正完全解决。要实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治（管）理体制”的目标，要求党委、政府、社会（企事业、民间组织、自治组织）、公民在社会治理中要各司其职、分工明确。而在建国后的相当一段时间，“大政府”观念比较流行造成了党政不分、政社不分的问题，在经过几轮政治体制和政府机构改革的不断努力下虽有很大改观，但至今尚未能完全解决。这种状况在基层和偏远地区表现得较为明显，这会造成多元主体的主体地位模糊不清，进而影响创新社会治理和实现“全面建成小康社会”的社会建设目标。

第三，社会治理多元主体及其能力发展极不平衡。长期以来，政府在社会治理领域中承担了所有权力和责任，形成了较为完善的组织体系，在社会治理实践中积累、积淀很多，社会治理的主体能力相当强。而社会主体由于长期的没有或很少涉足社会治理领域，组织体系残缺，组织社会治理的能力较差。公众的主体地位和能力由于受历史原因和建国后民主政治发展状况的影响，主体意识和主体能力总体上相当薄弱，能参与的范围和程度局限性很大。如果再考虑政府主体的层级差别和其他主体的地区差别及城乡差别问题，社会治理多元主体间的发展不平衡问题就会显得更加严重和复杂。

第四，多元主体在社会治理中缺乏充足和良性的“互动与合作”。社会是全社会人的社会，但历史原因造就了“解决社会问题，进行社会治理，加强社会建设是政府的事”的观念和现实，政府进行了长期的社会治理和社会建设，很少时候或很少事情靠社会治理的其他主体来进行社会治理，社会组织习惯于仅对与组织及组织利益相关的事务进行涉足，公众过多关心与自己相关的事务。虽然它们在客观上也做了与社会治理相关的工作。但多元主体之间更多是独立进行的，缺乏必要和充分的互动与合作，良性的合作关系没有形成，在社会治理中无法实现资源整合，形成“合力”。

第五，公众参与社会治理缺乏完善制度保障与能力的支撑。对社会治理及其创新，公众是数量最多、潜力最大的主体。但就当前的社会治理的现实而言，公众是主体地位最不明确、主体作用最弱的。究其原因，我国政治民主的历史积淀相当缺乏，建国后，民主政治发展历程也比较艰辛，只有到了改革开放之后才有了实质性的发展和进步，30多年的发展使民主政治积淀不足，相关的制度、政策尚未体系化。与之相应的社会治理中的公众参与问题就由于受缺乏完善的制度保障和公众参与能力的限制而困难重重。

当然，创新社会治理，多元主体要由“共治”向“善治”的转变，实现多元主体社会治理格局的形成与发展目标，还要受到经济发展的水平与经济体制改革深度、政治与政治体制改革的成效、教育发展水平与国民素质高低、城乡差别与地区差别问题的解决程度、民族文化的发展等诸多要素的影响。

三、多元主体由“共治”向“善治”的转变是社会治理创新的重要内涵

多元主体的社会治理格局已初步形成，但要真正实现党的十八大提出的“形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的目标，在创新社会治理的实践活动中，在关注多元主体“协作、参与”的同时，更要注意它们之间的“合作、互动、服务”的问题。就此，当前必须要做好以下几个方面的工作。

第一，在社会治理及其创新中确立“以人为本，服务人民”的人民主体观。社会治理，从根本上说，就是对人的管理和服务，是事关广大人民群众切身利益的工作和大事。在创新社会治理、推进多元主体社会治理格局发展中，要树立和坚持“以人为本、服务人民”的人民主体观。当前，就是要在社会治理中坚持和贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民首创精神，维护和实现人民群众利益，真正发挥社会治理及其创新中“人民”这一主体的地位和作用，培养人民参与社会自治的意识，提高人民参与社会治理的能力，推动和发展多元主体的社会治理格局，让人民群众参与创新社会治理，共享社会治理的成果。

第二，在社会治理及其创新中明确和形成“党委、政府、人大、政协、司法”等国家权力机关合理的职能分工与合作。按中央文件的精神与要求是“党委领导、政府实施”，但是，按我国现行国家权力的组织结构设计和组织运行的实际看，要实现社会治理的目标，要真正明确和形成“党委领导、人大立法、政协支持、行政实施、司法保障”的国家权力机关内部合理的“分工基础上的合作”。一方面，党的领导核心地位也决定了党的组织体系在社会治理及其创新中的核心地位和作用，把“加强社会治理及其创新的水平和能力”融入加强党的组织建设和执政能力建设中是应有之意；另一方面，要在社会治理创新中明晰党委、政府、人大、政协和司法等国家机关的主体地位并强化其职能发挥，党委的领导、政府的实施、人大的立法支持、政协的监督和协商等，整个国家权力机关体系在广义政府内部的“分工基础上的合作”已形成合力，真正体现国家权力机关在社会治理及其创新中的主导作用。

第三，正确定位政府在多元主体社会治理格局中的角色，转变政府（这里的政府指的是狭义意义上的政府，即国家行政机关体系）社会治理的职能。政府社会治（管）理职能指政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境的活动过程〔5〕。社会治理要达到“善治”的目标，就必须改变社会治理中“重政府、轻多元”的局面，明确政府在社会治理中应该是“掌舵”而非“划桨”，要对社会治理掌舵护航，重点放在路线确定、政策导向、法律保障、财政支出、培育与整合社会资源、环境创建等公民个人、家庭、基层自治社区和非营利社会组织由于资源或能力原因而不能或无法做好的社会公共社会事务，加强社会治理的法律、体制、能力建设等，不断提高社会治理科学化水平，为建设中国特色社会主义社会治理体系掌好舵。

第四，在培育和发展社区、非营利社会组织、企业等社会主体的基础上，大力发展社会自治和自我管理。无论是从国外发达国家社会治理的经验看，还是国内包括社会建设在内的社会主义建设的实践，都俨然证明了“现代社会治理是一个以政府干预和协调为主导、以基层社区自治为基础、以非营利社会组织为中介、动员公众广泛参与的互动过程”。虽说我国当前社会治理中已经初步形成了“多元主体共治”的格局，但如中国社科院社会学所李培林教授所言：“社会自我发展空间仍然较小，相比国家和市场等主体，社会还处于弱势地位，自治和自我管理能力不足、条件有限，难以有效承接经济组织在改革中剥离出来的以及国家相对退出后留下的社会管理职能”〔6〕。创新社会治理，促进“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制的形成，要大力培育和发展包括企事业单位、人民团体、志愿组织、民间组织等，充分发挥他们提供服务、反映诉求、规范行为的作用，提升发展社会自治和自我管理的意识和能力，动员和引导各种社会力量参与社会治理和服务〔7〕。

第五，广泛动员社会大众参与社会治理，意在培养意识与提升能力，志在培养社会治理人才。针对国内民主政治发展时间短、社会氛围尚未完全形成、公众参与的意识和能力相对薄弱的实际，要借助各种力量，通过各种渠道营造公众民主参与的氛围，在社会治理的实践中，以培训、教育的形式培养公众的参与意识，提升参与的能力。在政府主体、社会主体中培养社会治理人才的同时，也要重视逐步在公众主体中大力培育社会治理人才，在发展和条件较好的地区先开展“培养与发展专业化、职业化的社会治理人才”的实验，待条件成熟时再推广，为多元主体社会治理格局的形成提供人力保障。

“善治”即好的、成功有效的治理，其根本特征在于多元主体在共治过程中实现良好的合作与良性互动，有效完成对公共事务的治理，建立良好的合作关系〔8〕。在社会治理创新中，如国家行政学院的魏礼群教授所言：“理顺社会治理各主体之间的关系，在社会治理实践中完善和发展多元主体社会治理格局，准确界定社会治理的主体权责关系、各主体的地位和作用等，从而建立起一整套定位科学、权责统一、彼此联系、相互协调的社会治理格局”〔9〕，这对“在改善民生和创新社会治理中加强社会建设”，促进全面建成小康社会及和谐社会具有重要的现实意义。

〔1〕陆学艺.目前形势和社会建设、社会管理〔J〕.中共福建省委党校学报，2011（4）：4-13.

〔2〕郑杭生，高霖宇.提高社会管理科学化水平的社会学解读〔J〕.思想战线，2011，37（4）：1-5.

〔3〕王飏.和谐社会视角下多中心治理理论的启示〔J〕.湖南师范大学社会科学学报，2010，39（5）：13-15.

〔4〕陈庆云.公共政策分析〔M〕.北京：北京大学出版社，2007：4.

〔5〕陈振明.政府社会管理职能的概念辨析：《“政府社会管理”课题的研究报告》之一〔J〕.东南学术，2005（4）：5-11.

〔6〕李培林.创新社会管理是我国改革的新任务〔DB∕OL〕.（2011-02-18）［2014-04-15］.http:∕∕politics.people.com. cn∕GB∕30178∕13978259.html.

〔7〕向春玲.论多种社会主体在社会管理创新中的作用〔J〕.中共中央党校学报，2011，15（5）：89-93.

〔8〕颜如春.从“共治”到“善治”：中国社会治理模式探析〔J〕.西南民族大学学报：人文社科版，2006（1）：208-211.

〔9〕魏礼群.加强和创新社会管理要重点把握五大任务〔DB∕OL〕.（2011-02-24）［2014-04-15］.http:∕∕politics.people. com.cn∕GB∕1027∕13998820.html.

（责任编辑 杨朝霞）

Analysis of the Multiple Subjects in the Innovation of Social Governance

YANG Gang1,LU Cairong2
（1.Dali University,Dali,Yunnan 671003,China;2.Provincial Party School of Yunnan Province,Kunming 650032,China）

Facing the unbalance of economy and society development,which is so called"one leg is longer than the other",we need to innovate the social governance and reinforce the social construction.At present,multiple subjects of social governance has existed and primarily formed co-governance,but many problems remain unsolved among multiple subjects.The settlement of these problems can offer theoretical and practical importances to the realization of"the change from co-governance to good governance of multiple subjects of social governance",the reinforce of social governance and the innovation of social construction.

social construction;social governance;multiple subjects;theory of governance

D63

A

1672-2345（2014）09-0030-04

10.3969∕j.issn.1672-2345.2014.09.007

云南省哲学社会科学规划项目（YB2013100）

2014-05-04

2014-06-04

杨刚，讲师，主要从事公共政策与社会治理研究.