对大中型水电工程移民个人相关项目补偿标准公布时机的探讨

李廷亮，邓 益，李友元

(1.四川省扶贫和移民工作局，四川 成都 610017；2.中国水电顾问集团成都勘测设计研究院，四川 成都 610072)

1 前 言

大中型水电工程建设将不可避免涉及征地移民，为妥善安置移民，国家高度重视征地补偿和移民安置工作。移民个人补偿是大中型水电工程征地补偿的重要组成部分，也是与移民切身利益密切相关，广大移民最为关心的问题。为使移民工作更加公平、公正、公开，更好的促进移民搬迁，规范现行“临控标准”，移民个人相关项目补偿标准公布时机应适当提前，可在项目预可研审查通过后，筹建工程建设前，即公布基于当年价格水平的、与移民个人密切相关项目的补偿标准。以便于工程筹建和移民发展方向的选择。同时还提出了对个人补偿标准应当实行动态调整，以适应水电工程建设周期长，移民搬迁与补偿标准审查时间间隔长等问题。

2 与移民个人补偿相关的主要项目

大中型水电工程征地补偿项目较多，通过对移民个人利益的相关度分析，根据《水电工程建设征地移民安置补偿费用概(估)算编制规范》，与移民个人补偿相关的项目包括：

(1)附着物拆迁处理中的房屋及附属设施拆迁。房屋是移民居住、生活的场所，也是移民个人财产的主要表现，对房屋(包括房屋的装修)、及其附属设施拆迁的补偿标准是移民最为关心的问题，并与移民的切身利益息息相关。

(2)土地征收的标准。根据现行移民政策和安置思路，与移民个人利益关系并不太大，但随着移民选择自主安置方式人数的增多，移民要求按照征地面积进行补偿的呼声越来越高，因此对土地征收标准的关注度越来越高。

(3)青苗处理、零星林木处理。青苗和零星林木将直接补偿到移民个人，因此其补偿标准受到广大移民的关注。

3 传统的公布时机和其他行业补偿标准的公布时机

3.1 传统的公布时机

移民条例并没有明确规定水电工程移民个人补偿补助标准的公布时机。但根据国家基本建设管理程序，其投资概算一般在可行性研究阶段获得审批，因此各种补偿投资和标准均在项目可行性研究报告中进行计算、明确。可研报告的审批，其投资概算和补偿单价标准相应获得国家审批。依据可研报告，国家对大型水电项目进行核准，核准项目的同时也就批准投资概算和单价标准。

从有利于完整了解项目建设是否具备可行性、有利于国家对投资、进度、质量进行控制，国家核准可研报告的同时批准投资概算和补偿标准是有利的。但由于大中型水电工程建设周期长，筹建准备工程建设启动时间早，如在可研报告完全获得核准后公布补偿标准存在一定滞后性，对移民工作存在一定制约。特别是当前实施“先移民，后建设”方针，在工程筹备期先行搬迁安置的枢纽工程区和围堰截流水位下的移民，将会因为个人相关补偿标准没有获得审批，得不到个人补偿费用，从而影响移民搬迁安置工作。

3.2 其他行业补偿标准的公布时机

通过调查，与大中型水电工程建设征地补偿和移民安置工作相类似的征地补偿项目有：城市改造征地拆迁；交通工程(铁路、公路、机场)建设征地拆迁；水利工程征地移民等。由于城市改造征地拆迁具有适应城市经济发展需要，政府改造意愿强烈，并由政府主导实施，并涉及行政区域少等特点；交通工程建设征地拆迁具有线形拆迁、影响面相对较小等特点。上述两类拆迁安置在补偿到位后，受影响居民一般选择自主安置。在各类拆迁开展前，补偿标准一般采用政府公布统一的地上附着物补偿单价。因此居民可根据单价计算出个人可获得补偿资金的总额，可以提前安排拆迁后生活。

水电工程移民、城市拆迁、交通工程拆迁的特点和时机对比见表1。

表1 特点和时机对比

4 新的时机选择和主要优势

4.1 新的时机选择

水电工程移民安置工作涉及面广，情况复杂，很多大型项目还涉及多个行政区域，与移民个人相关的补偿标准直接影响移民切身利益。考虑到水电工程筹建期长、移民工作涉及面广等特点，水电工程移民个人有关补偿标准可在预可研审查成果的基础上，选择与移民切身利益有关的项目进行公布，但应注意公布的标准应具备可调整性、可操作性。即提前到预可研审批后，筹建工程启动前，向建设征地区居民公布个人相关补偿标准。与国家提倡的“先移民、后建设”的思路也是一脉相承的。

也可探索与国土管理部门公布的地上附着物标准有机衔接，但应研究同一工程涉及不同行政区域间存在的差异问题。

4.2 主要优势分析

移民个人相关补偿标准提前公布，我们认为将更有利于促进移民工作向前推进，提前公布是在预可研研究的基础上，具备一定的设计工作基础，选择具有代表性的少量典型项目公布也将规避各种风险，主要优势有以下几点。

(1)有利于做到公平、公开，提高移民满意度。传统的补偿标准公布时机，在一定程度上强调“非自愿”，体现移民参与不够，也是计划经济体制思维的一种延续。水电工程移民是“非自愿移民”，在国家根据能源需求、经济发展水平等因素决定水电工程必须建设时，建设征地范围内居民将移民。从缓解移民的紧张情绪，促进移民工作和电站建设看，提前公布部分与移民切身利益密切相关项目的补偿标准有利于做到公平、公开，移民可以提前对标准提出意见，提高移民满意度。

(2)符合大中型水电工程建设的规律，有利于规范运作。大中型水电工程建设周期一般较长，在主体工程开始建设前，“三通一平”筹建准备工程将开始建设，不可避免将涉及征地移民。目前普遍的做法是项目业主与县级地方政府沟通、协调达成一致，形成“临时控制”标准，按此标准进行兑现，在正式补偿标准出台后“多不退少要补”。

由于“临控标准”不具法律效力，同时部分项目业主为了推进工作有时将“临控标准”定得较高，造成库区与筹建工程区出现差异，不利移民工作；有时为与后期正式标准衔接，将“临控标准”定得偏低，造成移民的认识误区，不利于工作开展。从符合大中型水电工程建设的规律，规范操作方面看，预可研审批后，筹建工程建设前即公布部分补偿标准是有利的。

(3)有利于打消移民疑惑，回答移民问题。移民工作政策性强，程序较多，在开展大规模移民搬迁安置前，将根据省级人民政府发布的“停建通告”确定的范围开展移民实物指标调查。通过大量移民工作实践看，在开展移民实物指标调查前，移民均将提出大量问题，最为集中的问题就是关于移民个人有关的补偿补助标准，现在一般解答是：根据国家程序规定，先弄清楚数量，再确定价格。这样的解释符合规定，但在一定程度上加深了移民的疑惑，对移民安置工作不利。提前公布部分补偿标准将有利于打消移民疑惑，回答移民问题。

(4)有利于移民比较，改变水电工程形象。随着国家经济实力的增强，“以人为本”执政理念的深入人心，水电工程移民补偿补助标准也在与时俱进。纵向与计划经济时期比，无论是补偿项目还是补偿标准均不断完善和提高；横向与其他基础设施征地拆迁比，水电工程征地移民补偿的绝对值可能有一定差距，但相对值并不差，甚至在某些方面要高于其他征地拆迁补偿。因此提前公布补偿标准展示了水电工程征地补偿的信心，改变了水电工程形象。

(5)有利于移民合理安排今后生活。补偿标准的公布，是给广大移民心理的“稳定剂”，移民可以对自己的财产有一个明确计算，可对今后的生产生活做出合理安排。

5 需要注意的问题及建议

我们在公布与移民个人相关项目的补偿标准的同时还应当注意以下主要问题：

(1)标准的可调整性。应当注意补偿标准是在一定价格水平之下，根据工程量采用相关的计算方法得出的。补偿标准并不是不变，特别是个人相关的补偿项目，其工程量应当不变，但可根据经济社会发展水平，物价上涨或下降引起的单价变化情况，调整相关补偿标准，补偿标准具有可调整性。

(2)标准的适用范围。公布的补偿标准可以适用于水电工程筹建准备工程征地移民工作，也可适应于国家批准的“先移民，后建设”区域的征地移民工作。对库区可以明确具有参照性。在公布标准的同时应当公布该标准的适用范围。

(3)标准的合理性。标准的合理性是指合理处理移民期望偏高、与类似工程的差异程度、电站经济合理性等方面问题。移民期望偏高是普遍问题，从目前正在开展工程的经验看，主要实事求是、科学测算，在西部少数民族聚居区水电工程的补偿标准能够满足移民基本需求。

标准公布后可能引起的抢建问题，应由地方政府根据国土、建筑方面的管理规定进行控制。

(4)补偿资金的来源。如果在一定时期水电工程无法获得国家审批，应注意补偿标准公布后可能出现的资金使用问题。建议在项目未核准前，项目业主经过自身判断需要启动筹建工程的，发生的征地移民费用应由项目业主自行承担。待项目核准后，可计入投资概算。

(5)标准的审查方式建议。大中型水电工程移民个人补偿标准的提前公布，将是一个系统工程，在一定意义上将改变现有水电工程建设审批程序，因此标准的审查显得更为关键，对水电工程征地移民规划设计工作在预可研阶段的深度提出了新的更高要求，因此，建议在预可研审查完成后，应当编制移民个人补偿相关项目标准的专题测算文件，并报请国家审查，同时对资金来源作出规定。

6 结 语

水电工程建设涉及移民工作过程复杂，提前公布与大中型水电工程移民个人相关项目补偿标准，是解决移民问题的一种创新，符合国家移民条例的有关规定，有利于打消移民顾虑，促进移民工作。随着国家经济实力的大幅增加，国民素质的不断提升，民生工程建设的不断推进，直面问题，创新解决问题的思路，精心组织实施，我们相信移民工作会越做越好。