在“依法治国”背景下如何实现“依法治疫”？——权威解读“动物防疫”相关法律

本刊记者赵培培

在“依法治国”背景下如何实现“依法治疫”？
——权威解读“动物防疫”相关法律

本刊记者赵培培

在10月份召开的十八届四中全会上，“依法治国”首次作为主题被提上了议程。这一举动被解读为“对未来中国的经济社会发展和综合国力的提升将产生十分重大的意义”：通过全面推进依法治国，使公权力的使用进一步得到监督和约束，依法执政、依法行政、依法治权、依法治官将成为政治生活领域的一种新常态；社会的公平正义将得到进一步的维护和彰显，以权谋私、贪赃枉法、权大于法等违法行为必将受到法律的严厉惩处。在兽医作为执法主体的领域，最为重要的法律就是《中华人民共和国动物防疫法》了，其目的是“加强对动物防疫活动的管理，预防、控制和扑灭动物疫病”，自2005年兽医行政体制改革以来，各地政府建立的动物卫生监督机构是兽医行政执法的主要力量。但是，由于我国的国情所致，兽医行业基础力量薄弱，执法人员对法律理解不透彻，执法设施不健全等造成在执法的过程中一直存在很多问题。在当前“依法治国”的大背景下，如何实现“依法治疫”是摆在兽医执法者面前的一道难题。在近期召开的第五届中国兽医大会上，主办方特别设立“政策法规专场”，请到动物卫生法学领域权威专家对《动物防疫法》等相关法律法规进行解读，分析并纠正了在动物卫生监督执法领域一些常见的问题。

对市场主体是“法无禁止即可为”，对政府则是“法无授权不可为”。

——李克强

问题一：疫病防控的责任划分

陈向前 农业部动物及动物产品卫生质量监督检验测试中心副主任、农业部动物检疫所“动物卫生法学研究室”主任、青岛东方动物卫生法学研究所所长。《动物防疫法》、《进出境动植物检疫法》起草专家组成员。

（一）法律规定的主要“责任人”

2007版修订的《动物防疫法》第十四条县级以上地方人民政府兽医主管部门组织实施动物疫病强制免疫计划。乡级人民政府、城市街道办事处应当组织本管辖区域内饲养动物的单位和个人做好强制免疫工作。饲养动物的单位和个人应当依法履行动物疫病强制免疫义务，按照兽医主管部门的要求做好强制免疫工作。在之前《动物防疫法》修订的过程中及《食品安全法》、《农产品安全法》等法律法规所构建的法律制度之目的：就是将动物疫病防控和动物源性食品安全的责任主体明确为管理相对人。特别是关于动物疫病防控的规定：从1985年至今，动物疫病实施依法制疫以来，国家就通过《条例》、98动物防疫法，新修订的动物防疫法等立法形式，将此责任界定为相对人，即“谁饲养、经营谁负责”。但是，在这一点上，自始至终做的极不到位。造成这种责任不归位状态的根本原因，就是我们广大兽医人员无论从管理层还是执行层，无论高层还是基层，在理念上存在误区所致。可以说，在重大动物疫病防控“归责”方面，最没遵守法律规定的则是我们兽医人。

(二）防控疫病的责任界定

动物疫病防控的具体责任究竟应当如何界定？本来不是问题但当今却成为问题。国家通过立法形式，将动物疫病防控具体责任担当者明确地界定为管理相对人，即“谁饲养、经营谁负责”。这也符合好动物是养出来的理念。本来，动物疫病防控的主要责任：宏观在政府与国家（顶层设计、战略规划、立法与配置资源）；中观在各级兽医部门（决策计划、监管执法、督导评估、公共服务）；微观在饲养经营者（对具体的动物疫病防范负责、自觉遵守法律规范和相关规定、保证动物及动物产品的卫生质量与消费安全）。但是，在疫病防控“归责”上，最没遵守法律的实际是兽医体系。这样，不仅将本来的“我追究”，自然变成“追究我”。而且还直接影响了与利益相关方的法律关系。

（三）防控策略误区形成原因

1.传统观念使。传统兽医治疗习惯的不断传承，造就了广大兽医人员在动物疾病防治过程中勇挑重担的品格。但是当兽医工作由防治个体疾病阶段发展到防控群体疫病阶段时，我国的兽医人员的理念并未相应转变，这种传统的思想观念对当今兽医工作产生的影响也是非常深远的。此为误区一。

2.自动担责之果。由于受此观念的影响，多年来兽医人员甚至兽医机构都自觉不自觉地将动物疫病防控的责任全部担到自己的肩上，以致造成在疫病防控责任体系中兽医系统所承担的责任过重，导致责任体系极不平衡的现象延续至今。此为误区二。

3.“越位、错位、缺位”所致。我国至今尚无明确的ALOP，本来由国家负责的重大动物疫病和残留控制一直由主管部门负责，造成法律意义上的越位，本来由地方政府负责的则是各级主管部门层层负责，造成法律上错位，而真正的责任主体和义务承担者——地方政府和企业、经营者则游离于责任体系之外，形成实质上的缺位。此为误区之三。

（四）如何正确看待动物疫病

1.有错推定造成的消极影响。长期困扰我们的最大问题，是在疫情处置过程中“有错推定”的消极评价观念，即只要发生动物疫情，首先推定兽医系统有过错，搞得在疫情控制中辛辛苦苦的兽医人员总是抬不起头。这种怪现象的根源就是不恰当运用归责原则来处理自然现象的结果。目前，一旦发生疫情，面临人人自危局面的是兽医系统，这种状况不改变，怎么能使其在动物疫病控制扑灭中竭尽全力。影响了疫情的正常报告。

2.行业借鉴。

相关行业的通行作法非常值得我们借鉴，没有人说发生刑事案件应当由公安机关担责、出现贪污则应追究检察机关的失误。平常所见让我们眼热的现象，则是案件侦破之后人家的立功和受奖。更有甚者当甲型H1N1流感发生时，兽医系统就不由地紧张，因为该病最早叫“猪流感”，现该病己在国内累发，但国人并没有指责或要追究卫生系统的责任。如果我们在动物疫病控制上仍抱着“兽医包打天下”的观念不放的话，那么发病就说兽医有过错自然就天经地义了。就目前动物疫病的实际情况而言，我们是实事求是的报？还是少报一些好呢？有人断言：在目前的疫病形势下，如果我们再不采取断然举措，而一味地呈现给最高决策层的老是“形势一派大好”，或者说五至十年之内仍无“疫情”，结果只有两个：一是兽医体系面临萎缩的选择，二是在包不住“火”的情况下承担更大的问责。

如果真正实现了管理相对人对防控制重大动物疫病负责任的法律规定，我们为什么要怕报告疫情呢？在这种情形之下就算疫情多，不正好证明兽医工作是重要的、不可替代的。兽医怕疫情，怕到了有疫情不敢报的境况，只能说明不是动物疫病控制责任定位出了问题，或者说就是责任体系偏离了正常的轨道。

专家以为，当今在技术、时机与基础均己成就的情况下，提出重大动物疫病的控制消灭计划应该是已经水到渠成，其根由是我国已经具备了这种能力。尽管动物防疫法规定了动物疫病的控制与扑灭，但那是在发生了疫情之后所采取强制措施的法定要求。而且这些措施是被动的，即没发生疫情时是不需要实施的。

现在我们应有勇气重新审视预防为主的关键性措施，比如“一针安天下”的免疫措施：一是谁在具体做此事？二是为什么“防疫难”持续至今？三是还要给免疫寄托重望吗？四是100%的提法要不要继续？五是这一针还能“安天下”吗？六是敢提免疫退出计划？

（五）需要重新确立的理念

1.重新认识和界定疫区的定义。首先，需要参照国际规则重新界定疫区的定义。过去，我们把发生动物疫病的某一区域划为疫区，将尚未发生动物疫病的地域就称之为非疫区，待疫情控制后再予解除，且这一定义一直延用至今。而OIE则认为，某种动物疫病没有达到其规定扑灭标准的，即视为该疫病的疫区。考虑到我国大多数动物疫病尚未消灭的情况，为扑灭动物疫情，尚可限制性的使用疫区定义，即主要用于区分疫点和受威胁区；并用高风险、可控制和低风险区域逐步替代过去的非疫区定义。这不仅有利于动物疫病防控措施与国际接轨，更有利于开展和推进动物卫生监管工作，因为风险的高低决定着动物卫生监管的重点和频率。

2.确立疫病发生是自然灾害的观念。我们从OIE的所有规则中可以清楚的看到，其成员在这一问题上是有极高共识的，因为OIE制定的所有动物疫病防控措施、评价指标和实施程序，都是建筑在疫病是自然灾害这个基础上的。只有确立了疫病是自然灾害观念，才能逐步将兽医系统从不平衡的责任体系中解脱出来，兽医系统才能够放下包袱轻装上阵，从而开创既能依法履行职责又可屡建奇功的良好外部环境和工作氛围。

3.转变定式思维，树立积极的评价理念。今后再发生动物疫情，首先应当按自然事件对待，对于那些确有证据证明是人为因素引发的动物疫情外，一般不再首先考虑追究兽医机构及其工作人员的责任。兽医系统应当依照《动物防疫法》和有关法律规范的规定，明确界定各级各类兽医机构及其工作人员的法定职责范围与种类，树立兽医系统在动物疫病防控活动中仅承担“有限责任”的理念。并切实贯彻下列措施，即：在动物疫情发生后，能依法报告的，应当大张旗鼓给予表彰和奖励；在防控处置过程中成绩突出的，就要记功或给予重奖；

通过积极的表彰奖励措施，让在防疫活动中做出贡献的兽医人员真正扬眉吐气。只有这样，才能充分调动兽医系统的积极性。

4.切实限制髙风险区的动物及其产品向低风险区域移动。鼓励和保护低风险区域的动物及动物产品向可控风险和高风险区域流动畅通，并为倡导优质优价等举措提供政策支持。同时严格限制反向流通，即 风险区域的不得向可控风险区域和低风险区域、可控风险区域的不得向低风险区域流动，切实保护达到动物疫病控制要求者的合法权益

5.科学划分中央和地方事权。通过实施严格的监管和评估制度，一定要让地方政府、企业和养殖者真切地认识到，按要求控制动物疫病和动物卫生质量，并达到规定指标的重要性和能够切实得到利好的现实意义。动物防疫法依据其危害和需要采取措施将动物疫病分为三类，但这种分类还不足以作为划分事权的依据。有的国家甚至 动物疫病分为五类：一类国家负责、二类地方政府负责国家补助、三类地方政府负贵、四类企业负责地方政府补助、五类企业负责。为了有利于划分事权，可以考虑动物疫病分为监测报告、风险防范、控制消灭和应急管理四类。在此基础上合理划分“中央、地方、企业的事权职责”。并将动物疫病防控状况分为全国、区域（几个省区）、省级、企业几种区域类型。划分动物疫病类别重点是为了解决“事权”和“财权”划分。采用法律、行政、技术、经济的手段促进无疫病区域类型的建设步伐，逐步从示范向强制模式过渡。也可以从种用动物开始搞净化——企业自愿——达到一定规模——强制实施。

（六）综合防控的基本思路

我国在制定适当动物卫生保护水平（ALOP）时，应当根据本国的动物卫生状况，参照国际规则，借鉴发达国家成功的实践经验，还应当考虑WTO非歧视性、最小贸易限制、透明度和风险评估的相关原则，结合我国动物卫生的实际状况和国家财政资源情况，科学合理地（定性或定量）确定国家的ALOP。 ．

为此，首先应当转变观念解决好动物疫病防控的定位问题，防止在动物疫病防控方面的缺位、错位、越位，兽医行政管理应当尽快从事务管理中走出来，参照国际规则向风险管理过渡。这样，就需要在WTO/SPS规则框架下重新审视我国现行的动物卫生管理体制、法律法规、标准规程、机构设置、监测检验、疫情报告、技术支持体系、区域区划等基础建设问题。

1. 建立有效的兽医监管体系。

政府应当逐步向提供服务转变，政府部门由强化管理秩序向提高监控能力转变，从要求别人到要求自己；国家的投入机制由生产向控制病、害转移；逐步推动分段管理向全过程监控过渡，做到责权利统一并与国际接轨。

要树立决策、执法和技术支持（评估）相对分开并协调配合的管理理念，为建立有限和有效政府奠定基础。规范和公开工作程序，推选中央决策一县级执法一省地监管一中央或中企评价的机制。处理好宏观与微观、谋划与做事的关系，做到不错位、不缺位、不越位。一一尽快分离兽医执法和技术服务，稳步推进官方兽医和执业兽医制度改革。

2.健全和完善疫病、残留的防控机制。在ALOP的框架下，正确认识动物疫病防控的基本义务和责任体系问题，彻底扭转动物疫病防控由兽医机构包打天下的被动局面。应当解决好疫病控制向算经济帐的观念转变，规范动物卫生状况的公布，营造诚信度；界定好疫区、检疫等术语定义，由只规范疫区向规范非疫区转变，提高疫病防控的科学性；建立畅通信息途径确保信息真实、情报有用，处理好讲政治与讲科学的关系；强调免疫密度向注重免疫效果转变，健全国家的监测和评估体系与运行机制；实行动物卫生措施与决策引入风险评估机制，提倡分类指导和提高决策科学性。

3.转变企业生产经营方式，推行质量保证体系。

改变传统的生产与经营模式，提高风险防范意识，切实保障动物及其产品的质量与安全。饲养健康动物和无病畜群，创建无病企业，推行生物安全区，建设无规定疫病区。

引导生产经营者建立质量保证体系。企业、饲养（生产）、经营者应当在国家确定的ALOP框架下，参照相关规则和通行作法，并根据国家采用的SPS措施，建立和完善自己的质量保证体系。（HACCP、ISO/9000，ISO/14000、SA8000、动物卫生等建设和认证）。另外，对纯牧区的饲养、流通模式，以及散养的动物，实行分类指导，也要适当地引入疫病风险防范机制，提高饲养、生产、经营者的疫病防制意识。

4.规范实施区域区划和市场准。

在ALOP的框架下，严格按照OIE规则和程序，制定无疫区的规范和标准，逐步规范无疫区的建设、申报、评估、认证、公布、监管，建立通行的无疫区认证制度，充分发挥无疫区的示范与带动作用。区域区划原则：国家制定规则——地方政府（企业）申报——专家评估——国家确认、支持和监管。

国内市场准入机制必须建立在区域区划，或提高动物卫生的基础之上，避免地方保护，严格规范国内市场准入行为。从在体制、制度和机制上提高动物疫病和残留防控的实际成效，确保动物源性产品的？卫生质量与食品安全。

问题二：动物卫生执法人员渎职罪划定

陈向武 青岛东方动物卫生法学研究咨询中心主任兼中国兽医协会职业道德建设工作委员会秘书长。参与起草《动物防疫法》、《动物检疫管理办法》、《动物诊疗机构管理办法》、《畜禽屠宰管理条例》等立法工作。

依据《刑法》、最高人民法院、最高人民检察院单独或共同发布的相关司法解释，动物卫生行政执法中执法人员涉嫌犯罪的罪名主要涉及滥用职权罪、玩忽职守罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、动植物检疫徇私舞弊罪、动植物检疫失职罪、放纵制售伪劣商品犯罪行为罪、帮助犯罪分子逃避处罚罪、食品监管渎职罪，等等几个罪名。

（一）涉嫌滥用职权罪

1.违法行为。动物卫生行政执法人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

2.涉嫌违反的法律规范。《刑法》第三百九十七条：国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。

3.定罪量刑标准依据。

《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》（法释〔2012〕18号）第一条第一款的规定，动物卫生行政执法人员滥用职权，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”，既构成滥用职权罪，刑事责任范围为，三年以下有期徒刑或者拘役。第一、造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；第二、造成经济损失30万元以上的；第三、造成恶劣社会影响的；第四、其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。

动物卫生行政执法人员滥用职权，具有下列情形之一的，应当认定为刑法第三百九十七条规定的“情节特别严重”，刑事责任范围为，三年以上七年以下有期徒刑。第一、造成死亡3人以上，或者重伤9人以上，或者轻伤27人以上，或者重伤6人、轻伤9人以上，或者重伤3人、轻伤18人以上的；第二、造成经济损失150万元以上的；第三、造成认定为“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”的情形之一的损失后果，不报、迟报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、迟报、谎报事故情况，致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的；第四、造成特别恶劣社会影响的；第五、其他特别严重的情节。

（二）涉嫌玩忽职守罪

1.违法行为。动物卫生行政执法人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。

2.涉嫌违反的法律规范。《刑法》第三百九十七条：国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。

3.定罪量刑标准。

依据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》（法释〔2012〕18号）第一条第一款的规定，动物卫生行政执法人员玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为《刑法》第三百九十七条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”，构成玩忽职守罪，刑事责任范围为，三年以下有期徒刑或者拘役：第一、造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者轻伤9人以上，或者重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上的；第二、造成经济损失30万元以上的；第三、造成恶劣社会影响的；第四、其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。

动物卫生行政执法人员玩忽职守，具有下列情形之一的，应当认定为《刑法》第三百九十七条规定的“情节特别严重”，刑事责任范围为，三年以上七年以下有期徒刑：第一、造成死亡3人以上，或者重伤9人以上，或者轻伤27人以上，或者重伤6人、轻伤9人以上，或者重伤3人、轻伤18人以上的；第二、造成经济损失150万元以上的；第三、造成认定为“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”的情形之一的损失后果，不报、迟报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、迟报、谎报事故情况，致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的；第四、造成特别恶劣社会影响的；第五、其他特别严重的情节。

（三）涉嫌徇私舞弊不移交刑事案件罪

1.违法行为。动物卫生行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的案件不移交，情节严重的行为。

2.涉嫌违反的法律规范。《刑法》第四百零二条：行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑。

3.立案标准。

依据《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（高检法释〔2006〕2号），涉嫌下列情形之一的，检察机关应当立案：第一，对依法可能判处3年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的犯罪案件不移交的；第二，不移交刑事案件涉及3人次以上的；第三，司法机关提出意见后，无正当理由仍然不予移交的；第四，以罚代刑，放纵犯罪嫌疑人，致使犯罪嫌疑人继续进行违法犯罪活动的；第五，兽医主管部门或动物卫生监督所主管领导阻止移交的；第六，隐瞒、毁灭证据，伪造材料，改变刑事案件性质的；第七，直接负责的主管人员和其他直接责任人员为牟取本单位私利而不移交刑事案件，情节严重的；第八，其他情节严重的情形。

依据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》（法释〔2012)18号）第二条第二款的规定，动物卫生行政执法人员不具备徇私舞弊等情节，不构成徇私舞弊不移交刑事案件罪，但依法构成第三百九十七条规定的犯罪的，以滥用职权罪或者玩忽职守罪定罪处罚。

（四）动植物检疫徇私舞弊罪

1.违法行为。动物卫生监督机构的工作人员徇私舞弊，伪造检疫结果的行为。

2.涉嫌违反的法律规范。《刑法》第四百一十三条第一款：动植物检疫机关的检疫人员徇私舞弊，伪造检疫结果的，处五年以下有期徒刑或者拘役；造成严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑。

3.立案标准。

依据《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（高检发释字〔2006〕2号），涉嫌下列情形之一的，检察机关应当立案：第一，采取伪造、变造的手段对检疫证明、检疫标志、检疫印章等作虚假的证明或者出具不真实的结论的；第二，将送检的合格动物、动物产品检疫为不合格，或者将不合格动物、动物产品检疫为合格的；第三，对明知是不合格的动物、动物不品，不检疫而出具合格检疫结果的；第四，其他伪造检疫结果应予追究刑事责任的情形。

依据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》（法释〔2012〕18号）第二条第二款的规定，动物卫生行政执法人员不具备徇私舞弊等情节，不构成动植物检疫徇私舞弊罪，但依法构成第三百九十七条规定的犯罪的，以滥用职权罪或者玩忽职守罪定罪处罚。

（五）动植物检疫失职罪

1.违法行为。动物卫生监督机构的工作人员严重不负责任，对应当检疫的检疫物不检疫，或者延误检疫出证、错误出证，致使国家利益遭受重大损失的行为。

2.涉嫌违反的法律规范。《刑法》第四百一十三条第二款：前款所列人员（注：动植物检疫机关的检疫人员）严重不负责任，对应当检疫的检疫物不检疫，或者延误检疫出证、错误出证，致使国家利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役。

3.立案标准

依据《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（高检发释字〔2006〕 2号），涉嫌下列情形之一的，检察机关应当立案：第一，导致疫情发生，造成人员重伤或者死亡的；第二，导致重大疫情发生、传播或者流行的；第三，造成个人财产直接经济损失15万元以上，或者直接经济损失不满15万元，但间接经济损失75万元以上的；第四，造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失30万元以上，或者直接经济损失不满30万元，但间接经济损失150万元以上的；第五，不检疫或者延误检疫出证、错误出证，引起国际经济贸易纠纷，严重影响国家对外经贸关系，或者严重损害国家声誉的；第六，其他致使国家利益遭受重大损失的情形。

依据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》（法释〔2012〕18号）第二条第二款的规定，动物卫生行政执法人员不具备徇私舞弊等情节，不构成动植物检疫徇私舞弊罪，但依法构成第三百九十七条规定的犯罪的，以滥用职权罪或者玩忽职守罪定罪处罚。

（六）放纵制售伪劣商品犯罪行为罪

1.违法行为。对生产、销售伪劣商品犯罪行为负有追究责任的动物卫生行政主体的工作人员徇私舞弊，不履行法律规定的追究职责，情节严重的行为。

2.涉嫌违反的法律规范。《刑法》第四百一十四条：对生产、销售伪劣商品犯罪行为负有追究责任的国家机关工作人员，徇私舞弊，不履行法律规定的追究职责，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役。

3.立案标准。依据《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（高检发释字（2006〕2号），涉嫌下列情形之一的，检察机关应当立案：第一、放纵生产、销售假兽药或者有毒、有害食品犯罪行为的；第二、放纵生产、销售伪劣兽药犯罪行为的；第三、放纵依法可能判处3年有期徒刑以上刑罚的生产、销售伪劣商品犯罪行为的；第四、对生产、销售伪劣商品犯罪行为不履行追究职责，致使生产、销售伪劣商品犯罪行为得以继续的；第五、3次以上不履行追究职责，或者对3个以上有生产、销售伪劣商品犯罪行为的单位或者个人不履行追究职责的；第六、其他情节严重的情形。

（七）帮助犯罪分子逃避处罚罪

1.违法行为。有查禁犯罪活动职责的动物卫生行政主体的工作人员，向犯罪分子通风报信、提供便利，帮助犯罪分子逃避处罚的行为。

2.违反的法律规范。《刑法》第四百一十七条：有查禁犯罪活动职责的国家机关工作人员，向犯罪分子通风报信、提供便利，帮助犯罪分子逃避处罚的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑。

3.立案标准。依据《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（高检发释字〔2006)2号），涉嫌下列情形之一的，检察机关应当立案：第一，向犯罪分子泄漏有关部门查禁犯罪活动的部署、人员、措施、时间、地点等情况的；第二，向犯罪分子提供钱物、交通工具、通讯设备、隐藏处所等便利条件的；第三，向犯罪分子泄漏案情的；第四，帮助、示意犯罪分子隐匿、毁灭、伪造证据，或者串供、翻供的；第五，其他帮助犯罪分子逃避处罚应予追究刑事责任的情形。

（八）食品监管渎职罪

1.违法行为。负有食品安全监督管理职责的动物卫生行政主体的工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的行为。

2.违反的法律规范。《刑法》第四百零八条之一：负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员，滥用职权或者玩忽职守，导致发生重大食品安全事故或者造成其他严重后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役；造成特别严重后果的，处五年以上十年以下有期徒刑。徇私舞弊犯食品监管渎职罪的，从重处罚。

3.立案标准。食品监管渎职罪是最高人民法院和最高人民检察院根据《中华人民共和国刑法修正案（八)》新确立的罪名，至2014年9月，最高人民检察院尚未制定食品监管渎职刑事案件的立案追诉标准。但是鉴于《刑法》对食品监管渎职犯罪规定了多项交织罪名，为了便于司法实践中准确适用罪名，依法严惩食品监管渎职犯罪，最高人民法院和最高人民检察院于2013年5月联合发布了《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释（2013〕12号），该解释对食品监管渎职犯罪各罪名的适用以及共犯的处理提出了以下四点明确意见：一是在《刑法修正案（八)》增设食品监管渎职罪后，食品监管渎职行为应以食品监管渎职罪定罪处罚，不再适用法定刑较轻的滥用职权罪或者玩忽职守罪处理；二是同时构成食品监管渎职罪和动植物检疫徇私舞弊罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪、放纵制售伪劣商品犯罪行为罪等其他渎职犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚；三是不构成食品监管渎职罪，但构成动植物检疫徇私舞弊罪等其他渎职犯罪的，依照相关犯罪定罪处罚；四是负有食品安全监督管理职责的国家机关工作人员与他人共谋，利用其职务行为帮助他人实施危害食品安全犯罪行为，同时构成渎职犯罪和危害食品安全犯罪共犯的，依照处罚较重的规定定罪处罚。

问题三：屠宰监管中与食药监部门执法的边界

邓 勇 重庆市动物卫生监督所副所长、全国官方兽医师资培训班授课老师、农业部动物卫生监督法规标准起草小组成员，主编《动物卫生监督执法案卷汇编》，参与修订《生猪屠宰管理条例》。

一、屠宰监管执法中的常见问题处置

（一）查处病死动物宰杀加工行为 无论从行政执法角度，还是从刑事司法衔接的角度，打击加工经营病害动物产品违法行为一直是一个难题。在2013年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》出台后，在打击加工经营病害动物产品违法行为方面，情况发生了部分变化，需要注意的是：

1.注意病死动物宰杀加工行为涉刑的问题。一些地方没有意识到两高解释出台后，违法人员一旦涉及生产、销售病死、检疫检验不合格动物产品等情形的均涉刑。一些地方动物卫生监督机构简单地适用动物防疫法处以罚款，不移送公安机关追究刑事责任。这一做法后果极为严重。

2.在技术鉴定方面要慎重。在涉及生产、销售病死、检疫检验不合格动物产品案件中，一些地方动物卫生监督机构在国家和地区均没有病死动物产品鉴定技术规范的情况下，直接通过感官检查做出判定。而这一决定当事人是否被追究刑事责任的判定却缺少支撑，笔者提醒这些地方注意执法风险。目前，在打击加工经营病害动物产品违法行为上，最难的问题就是病害动物产品的鉴定。由于动物产品涉及动物疫病、残留等问题，涉及多部门，国家层面没有制定《病死动物产品鉴定技术规范》，怎么鉴定、谁来鉴定都没能弄清楚。而对动物产品不能区分“合格”和“不合格”、“病害”和“非病害”，也就无法对经营者的经营行为定性，无法对加工经营病害动物产品违法行为通过行政执法和刑事司法手段来有效加以打击刑法143条的立案追溯标准规定，“不符合卫生标准的食品”必须由省级以上卫生行政部门确定的机构进行鉴定，那么，宄竟哪种情况下的病害动物产品属于“不符合卫生标准的食品”，卫生部门现在也没有明确的规定。在两高解释出台之后，许多地方卫生部门提出，现在只需要由兽医部门直接判定为病死或检疫检验不合格动物产品就行了，就可以按照两高解释追究刑事责任，但问题在于兽医部门如何判定？笔者曾经申请了国家的农业行业标准《检疫不合格动物产品鉴定技术规范》，但由于争议较大，一直未能予以通过。目前，基层可考虑多部门从三个方面对疑似病害的动物产品进行鉴定，一是病原学检验，针对一、二、三类病，重点针对人兽共患传染病进行检验；二是挥发性盐基氮等理化指标的检验；三是农药、兽药、重金属残留方面的检验；最后由专家进行综合判定。

3.注意由政府牵头，多部门联合执法。打击加工经营病害动物产品违法行为是政府牵头的工作，同时还要注意多部门联合执法。反过来看，如果出现问题要追究责任，也应当从政府到多部门来追查各自履行好职责没有。查办这类案件的关键还应当由公安机关采取刑侦手段进行追查，充分发挥其能够实施司法侦察的优势，确保利用司法的手段来对付食品安全犯罪行为。

（二）处对屠宰动物的注水行为 在查处此类案件中，需要注意的是：因注水的屠宰动物一般情况下数量多金额 ，存在涉刑的可能性，因此，在查处此类案件一般情况下在第一时间应由兽医部门与公安部门联手查处。在国内的注水案例中，对销售货值金额五万元以上的，未销售货值金额达十五万元以上的，一般以刑法第140条“生产销售伪劣产品罪”追究其刑事责任。如果违法分子注入其它有害物质，可考虑以刑法第144条“生产销售有毒有害食品罪”追究其刑事责任。

在注水案的取证上要第一时间控制住注水现场，进行拍照、录像，做好现场检查笔录，查封扣押注水生猪、生猪产品以及注水工具和设备。按照《生猪屠宰管理条例》规定，只要是有注水的行为，均要实施处罚，而不需要证明注水已经达到了超标的程度。在实际操作中，为了更好地证实有注水的行为发生，以及为了追刑的需要，我们往往进行了采样进行水份检测。采样时一定要注意按照标准采样，有文书表明所取样品在怀疑注水这一群体中具有代表性。

（三）查处非法屠宰场 对于未经定点从事动物屠宰活动的，《生猪屠宰管理条例》有明确的处罚措施。两高解释规定，私设生猪屠宰厂（场），从事生猪屠宰、销售等经营活动，情节严重的，依照刑法第二百二十五条的规定以非法经营罪定罪处罚。在实际工作中，存在大量的类似于过渡性的屠场，有较多的历史遗留问题，对这类屠宰场的查处，一定要注意多方协调，充分依靠当地政府，和公安部门等多部门一起共同做好处置工作。

（四）查处非定点屠宰产品销售行为 对市场上长期销售未经正式定点的屠场出来的动物产品的处置问题，往往牵涉定点屠宰管理的历史遗留问题，对此，一些地方动物卫生监督机构简单的采取补检措施，立马也就会被扣上“纵容私屠滥宰”的帽子，而动物卫生监督机构不去管，当地政府和其它部门也不管，任其发展。出现这种情况，兽医部门要注意必须书面向当地政府和食安委汇报，陈述利弊，并要强调必须要由食药监部门按照职能职责的要求把好市场的入场关，不能让无证无章的动物产品进入市场。

（五）查处使用工业松香脱毛违法行为 工业松香属非食品用的化学物质，内含重金属铅等，酸值超出国家标准，工业松香脱毛会对畜禽肉制品造成污染，食用该污染的畜禽肉制品对人体健康有害。在流通环节使用工业松香加热猪头、白条禽等进行脱毛，违反了《食品安全法》第二十八条的规定，应当由食药监部门牵头进行查处。同时，根据我国刑法第一百四十四条规定在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，构成生产、销售有毒、有害食品罪，情节一般的，处五年以下有期徒刑，并处罚金，对人体造成严重危害或有其他严重情节的，处五年以上十年以下有期徒刑。最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第九条第一款中均规定禁止在食品中添加食品添加剂以外的化学物质。国内各地在查处此类案件时，多以生产、销售有害食品罪追究刑事责任。

二、关于兽医部门与食药监部门的监管边界问题

一直以来，在基层执法一线，兽医部门与工商（现食药监）部门对动物产品离开屠宰场后，在市场环节、冻库贮藏环节的监管问题上存在较大争议，导致在动物产品后续流通环节出现监管真空。

（一）动物防疫法、食品安全法和生猪屠宰管理条例对此均有监管规定 动物防疫法和食品安全法对动物产品在市场环节、冻库贮藏环节均有“覆盖性”的监管规定和授权，但仅从法条来看，难以判断应当由哪个部门来承担主要的监管责任。《食品安全法释义及实用指南》提出：“违法行为如果发生在食品流通环节，由工商行政管理部门负责处罚”，但遗憾的是释义没能将所谓的“食品流通环节”解释清楚，笔者认为，规定的食品流通环节就应当是市场和冻库环节。《生猪屠宰管理条例》规定，生猪产品的销售环节由工商部门负责。

（二）国家层面的政策文件涉及相关职能的规定

1．多部门联合发文对市场的监管有了明确规定在2013年商务部移交屠宰监管职能前，由商务部牵头、多部门参与常年开展肉品卫生安全专项治理行动，在每年的专项治理行动部门分工中，工商部门的职能均明确为市场检查和查处销售无检验检疫证明或检验检疫不合格猪肉的违法行为，而兽医部门并不承担市场检查和查处职责。

2.国务院食品安全委员会对市场和冻库的监管有较为明确的要求。2013年，国务院食品安全委员会组织开展全国性的肉及肉制品专项治理行动，在《国务院食品安全委员会办公室关于开展肉及肉制品专项治理行动的通知》（食安办发电〔2013〕2号）中，明确各级工商机关负责市场和市场附设冻库的查处，兽医部门的监管重点在养殖和屠宰环节。

3.国家有关食药监体制改革方面的政策对此也有了较为明确的规定。前面所提的工商部门的监管责任，在这次食品监管体制改革中，均交由了食药监部门。《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2013〕24号）中就明确：“食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理部门监督管理。”

（三）案例

1.吉林长春案例。2010年至2012年期间，吉林长春某区经营户邹某长期在一市场上销售病死动物产品，被发现后，公安机关对其进行了抓捕和追查，同一时间，该区检察院反渎局及时介入追查案件背后隐藏的渎职犯罪行为。最后，检察院反渎局认定，工商部门负责该市场的监管人员负有监管责任，其工作严重不负责任、失职渎职是导致病死动物产品流入市场的直接原因。

2.上海黄浦案例。2012年，上海黄浦工商分局查获一食品公司在冷库收购无检疫证明牛肉14吨，工商分局按照《食品安全法》的规定，决定没收违法生产经营的未经检验检疫的牛肉，并罚款327万元。该食品公司向法院提起行政诉讼，提出：“本案应由动物卫生监督所查处，工商部门不具有对涉案行为进行查处的行政职责”。法院最后认定工商部门对其作出的处罚并无显失公正的情形，对食品公司的诉求依法予以驳回。

3.四川成都案例。2013年，成都市某区在查处一冻库无有效检疫证明牛肉案件时，在应该哪个部门查处上出现较大争议，致使部分无证牛肉流入市场。成都市食安委召集多部门，针对此案部门职责边界不清、法律法规理解不同导致案件迟迟未有定论的问题进行研宄，最后确定由工商部门按照《食品安全法》的规定进行处理。据此，区工商部门作出没收该批牛肉和罚款240万元的处罚。2014年3月，成都市纪委监察局在成都日报上通报了六起属于危害食品安全责任追究的典型案例，其中，该冻库牛肉案位列其中，该区工商局长、食药监局局长（兼区食安办主任）、农发局副局长等3人被诫勉谈话，区工商局执法分局局长等3人受到党纪处分。

（四）兽医部门在动物产品后续流通环节监管中要防止出现两个极端 从目前国家的相关法规政策来看，动物产品进入市场冻库环节后，按食品由食药监部门监督进行管理这一定位是正确的，但同时要注意的是，目前市场冻库环节情况较为复杂，在当前形势下兽医部门既不能采取简单的退出市场和冻库的措施，也不能对市场和冻库的监管大包大揽。而恰好在基层，这两种相对极端的做法和观点均存在。

1.要防止兽医部门彻底地退出对市场和冻库监管，至少现在不能这样做。一是动物防疫法立法的理念就是对动物产品实施全过程监管，也就是说只要是动物产品还未经加工，有携带病原的可能，有传播动物疫病的风险，兽医部门就应当从动物疫病管理的角度实施监管。食品安全法是从食品安全的角度对动物产品进行监管，它并不能对动物疫病进行“全覆盖”，因为有的动物疫病并不影响食品安全。二是除市场冻库环节无检疫证明行为应当由食药部门实施监管处罚外，现行动物防疫相关法律法规在经营场所消毒、市场动物防疫条件和活禽市场管理等方面，均授权动物卫生监督机构实施监管，有的还规定了处罚措施。三是对市场环节经营活动物的行为应当按照动物防疫法进行调节。四是现行动物防疫相关规章规定了动物卫生监督机构在流通环节实施分销换证，以及对贮藏后的动物产品实施重新检疫，各地动物卫生监督机构已经在大型冻库均派驻了执法人员。五是动物产品可能涉及上百种动物疫病和药物残留，其监管具有高度的专业性和复杂性。兽医部门应当给予食药监部门在技术监督方面的有力支撑。六是如果冻库是定点屠场内设置的冻库，其贮藏定点屠场自身加工生产的动物产品，应当由兽医部门来监管，而如果代为贮藏场外的动物产品，就应当是一种商业贮藏行为，严格来讲，应当由食药监部门进行监管。

2.要防止出现兽医部门对市场和冻库监管大包大揽，而食药监部门对此不予插手的情形。一是兽医部门对市场和冻库的监管大包大揽与现行国家的食品、食用农产品安全的分段式监管政策相违背；二是动物产品的后续流通监管既属于食品安全监管的范畴，也应当属于动物防疫监管的范畴，但动物防疫工作并不是兽医部门一个部门的事，动物防疫法第七条规定：“县级以上人民政府其他部门在各自职责范围内做好动物防疫工作”。食药监部门对动物产品后续流通实施监管，与动物防疫法的立法宗旨并不违背；三是兽医工作本就涉及面广，特别在广大农村管理对象多且分散，下作量大，而目前的兽医队伍建设与其承担的责任不相匹配，在这种情况下，如果我们不充分利用食药监部门的监管力量，而是在动物产品后续流通环节上安排大量的人员，势必减弱我们在养殖、屠宰环节的监管力量。我们必须要有清醒的认识，对兽医部门而言，广大农村及定点屠场才是我们的主战场。四是一些地方由于其他部门在动物产品流通的后续监管上不给力，导致兽医部门不得不在市场和冻库环节增派人手，因为动物产品流通的后续监管不到位，将严重影响前面环节动物防疫、检疫工作的开展。目前，国家层面的政策越来越明确，兽医部门需要及时调整对策，通过多种渠道督促相关部门尽职履责，从而减轻我部门的负担。五是一些地方兽医部门总认为在动物产品的监管上，只有本部门才能做好，而没有考虑到工商、食药监部门对市场、冻库经营者有“与生俱来”的强力制约措施。本文前面例举的涉及冻库监管的两个案例，工商部门分别对当事人处以二、三百万的罚款，如果这类案件由动物卫生监督机构来处理，很可能最后是处以二、三万的罚款。

（五）关于进一步做好市场冻库监管的建议 当前形势下，对动物产品市场和冻库的监管要以食药监部门监管为主，兽医部门为辅，市场冻库的日常监管及查处无检疫证明违法行为等由食药监部门负责，兽医部门要负贵动物产品的分销出证等工作，并给予食药监部门在技术监督方面的有力支撑。同时，兽医部门要注意在食药监部门监管到位前不能轻易的减少和撤除流通环节的监管人员。同时，国家层面还需要按照《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2013)24号）中“两部门（食药监部门和农业部门）加强协调配合和工作衔接，形成监管合力”的要求，进一步拿出具体的、操作性强的两部门职能职责划分和工作配合衔接机制，以解决部门认识不清、基层推倭扯皮的问题。

（本文根据会议录音及资料整理，未经本人审阅）