地方政府城市治理的困境与思考——武汉市“城管革命”的分析*

王 颖 陈 路(湖北大学,湖北 武汉 430062)

地方政府城市治理的困境与思考
——武汉市“城管革命”的分析*

王 颖 陈 路
(湖北大学,湖北 武汉 430062)

为创建全国文明城市,2011年7月武汉市政府开始实施被称为“城管革命”的城市综合治理工程,这是地方政府城市治理的有益实践。由于主要领导的强力推动,城市面貌和政府工作作风都发生了很大的正向转变,同时也暴露出一些现实困境,如制度供给不足与快速推进的矛盾、单一行政治理模式与社会多元化的矛盾、加快城市化与生态环境保护的矛盾等。文章提出完善城市治理法规建设、建立科学合理政府绩效评价体系、建设以人为本的城市性格等建议。

地方政府;城市治理;城管革命;码头文化与城市文明

一、“城管革命”——地方政府的城市治理实践

随着经济社会的不断发展,特别是国家加快城镇化建设战略的推进,我国城市化进程进一步提速。在经济总量上升、人民生活水平提高、国际产业竞争力增强的同时,由高速发展衍生或暴露的各种城市病也日益凸显。解决发展带来的生态、社会等问题,考验着城市管理者的智慧和能力。武汉市是我国中部地区的中心城市,近几年经济发展的各项指标都取得了长足进步,跃居全国前列,但城市管理仍面临许多问题和挑战,比如,武汉市是少数几个没有评上全国文明城市的副省级城市。在这种背景和压力下,武汉市政府经过调研,从2011年7月1日开始实施被称为“城管革命”的城市综合管理实践,大张旗鼓地开展创建全国文明城市的城市综合治理工程。

“城管革命”目标明确,就是通过实施“六大工程”,整治17个突出问题,促进城市面貌脱胎换骨。具体目标是3个月内城市环境得到明显改变,年内实现大变样,2012年发生根本性变化,大城管格局进一步完善,长效管理机制基本建立, 2013年达到全省最优、国内一流水平。内容包括实施“洁面冲凉”工程,让市容变得更洁净、更清爽;实施“减肥瘦身”工程,全面整治违法建筑、广告标牌,规范空中管线,让城市形体变得更优美;实施“穿衣戴帽”工程,提升园林绿化、城区亮化水平,加强水景观建设,让城市形象更靓丽;实施“畅通工程”,让城市运转更有序;实施“文明行为”工程,使市民守秩序、讲规矩;实施“机制创新”工程,让城市管理更科学。

我国现行的城市管理制度基本上是在计划经济体制下传承的,虽然还在不断完善和发展,但总体制度、机构功能没有发生根本的变革。改革开放以来,社会经济形势发生了深刻变革,但重建设、轻管理的城市管理模式并没有发生改变。因此,迫切需要对原有的管理制度和管理方式进行革新。“城管革命”在武汉的出现既是一种偶然,也是武汉城市发展过程中的必然选择。

首先,“城管革命”是自下而上的现实诉求。近年来,上海、广州、深圳等一线城市在经济发展的同时,城市面貌也随政府的治理和居民的参与大为改善;中部地区的株洲等城市,其城市环境也发生了翻天覆地的变化。而作为华中重镇的武汉,虽然经济总量已迈入全国前十,但市容市貌却一直背负着“脏乱差”的名声,城市环境和面貌改善迟缓,饱受市民诟病,甚至成为制约武汉现代化都市发展的短板。城市环境不仅是城市精神的体现,也反映了居民的生活品质和品味,仅用气候、地理条件来解释城市面貌是牵强和不负责任的。改善城市面貌,对市民来说就是要改善生活环境、提升生活品质,对城市来讲就是提升武汉的精神面貌和城市现代化水准,这样,倒逼着城市管理者加快武汉城市面貌的改善。

其次,“城管革命”也是自上而下的行政要求。武汉是我国中部最重要的城市,自2008年成为国家两型社会建设城市,就肩负国家实施中部崛起战略的重任,武汉要招商引资实现工业倍增,要成为国家中心城市、现代化大都市,在市容市貌、公共交通、城市规划、政府行政等方面都必须和国家发展战略相适应。在这样的大背景下,湖北省政府主要领导也对武汉的城市发展与城市管理寄予厚望,要求武汉不仅要在经济发展、产业升级、交通服务等方面成为中部中心,而且要在城市现代化管理上争创一流,把武汉打造成“大而强、富而美”的中心城市。

二、“城管革命”推行的现实困境

(一)制度供给不足与快速推进的矛盾

“城管革命”在武汉市政府主要领导的大力推动下,取得了很多有益的成果,但在制度理论供给上也暴露出很多问题。首先,从“城管革命”本身来讲,它是一场以彻底改变市容市貌为主要目的的攻坚战,目的是三年达到“全国文明城市”市容环境标准。但随着“城管革命”的深入推进,它逐渐超出了仅仅改变市容市貌的初衷,牵涉到城管体制、机制改革,城市管理方式变化,相关法律储备等问题,如大量聘请市容监督员参与罚款,以罚款作为市容监督员的奖励。“城管革命”虽然有明确的目标,但缺乏可操作的实施细则,特别是没有统一的考评依据,各辖区自由裁量权过大。由于缺乏改革的制度设计,当主要领导大力推动时,各种行政资源就会向城管倾斜,各级政府成了城市管理的主力,一旦失去主要领导统一协调的条件,这种高强度的城市管理将难以维系。

“城管革命”要达到预期目标并成为城市管理的常态工作,必须创新管理机制,否则就会成为运动式的管理执法,形成“领导重视——市容市貌改善——领导松懈——市容市貌恢复原样”的恶性循环。目前“城管革命”已到第三年,但仅在2013年3月出台了一部《武汉市城市综合管理条例》的法规,与发达城市的立法水平相差甚远。目前,还没有国家层面的城市管理法,虽然武汉市制定颁发了一些地方性管理法规,但还需要不断完善,如缺乏完整、权威、科学的城市规划,使一些城市建设布局不合理,重复建设,随意拆建,这不仅造成社会财富的极大浪费,也直接影响了市民的生活和工作,增加了城市管理的难度。“城管革命”主要依靠政府力量进行推动,缺少市民参与和法律保障。

(二)行政“慵懒散”与发展目标的矛盾

“城管革命”的目标是促进城市面貌脱胎换骨,使武汉城市综合管理达到国内一流水平,实现这一目标,需要各级行政官员勤勉努力,不断改善人文环境,特别是良好的政务环境。武汉城市管理者曾在区位优势上获益良多,也在行政生态环境中滋生出一些“慵懒散”的毛病,当前干部队伍中少数干部“庸懒散”问题确实存在,具体表现在政治思想觉悟不高,理想信念淡薄,散布有损党和政府形象或影响党群、干群关系的言论,不认真落实党风廉政建设责任制和行政执法责任制,对分管工作或下属单位发现的违纪问题不制止、不查处或查处不力;由于工作不重视、不到位或措施不力导致决策严重失误,或发生重大案件、重大责任事故而造成严重影响;故意刁难管理对象,影响政府部门形象;缺乏发展意识、开拓精神和进取意识,满足现状、不思进取,工作中无新业绩;个人业务素质差,工作能力低,不具备完成本职工作的能力。这样的政务环境严重影响“城管革命”深入推进,影响武汉跨越式发展目标的实现。要实现国家中心城市目标,必须改善这种行政生态,激励行政人员树立服务意识,自觉接受市民监督。

(三)单一行政治理模式与社会多元化的矛盾

城市管理并不是城管一个部门的工作,也不是政府单一的责任。过去,我国城市地方政府一直沿用单一管理型的行政模式,但自20世纪80年代以来,市场经济的发展促使城市行政生态的发展变迁,城市正从单一性社会向多样性社会转型,城市中也逐渐分化出了一些新的社会阶层和群体,“当代中国不是人人平等的无阶层社会,而是人与人之间存在着高低差别的社会”[1]。随着经济社会发展和城乡一体化的迈进,传统的城市结构开始分化,利益主体多元化导致利益需求的多样性,传统的城市管理型行政模式越来越不能适应城市治理的新要求,地方政府在城市的管理理念上还没有完全突破“政府本位主义”的束缚,受传统“全能政府”理念的影响,城市管理事务由政府包揽,市民的参与意愿并不强烈,社会的作用不能充分发挥。由于政府垄断公共产品和服务的供给格局没有改变,又缺少良好的市场参与机制,资源配置的社会化率低。要改变这种现状,政府必须实现从管理型行政模式向治理型行政模式转型,要吸纳多种社会力量参与城市治理,要放权社会,形成“大社会”的格局。

随着改革开放的深入,社会的流动性、开放性不断增强,新兴的社会组织和社会活动方式不断增加,单位人逐渐转化为社会人,这都会加大城市社会管理的难度。地方政府的城市管理如果还是只依靠城管部门及主要领导个人,依然采取简单的“推”“压”“堵”的临时管理措施是不可能建立城市管理工作长效解决机制的。

(四)加速城市化与生态环境保护的矛盾

城镇化是我国的重要发展战略,大量农村人口已转化为城市居民并仍在进一步转化过程中,城市化是人类文明发展的必经之路。城市化对城市而言是吸纳人才、促进消费的难得机遇,同时,也会带来因快速城市化引发的城市病。武汉因其独特的地理区位成为城市化的净流入地。城市化的发展也面临一些深层矛盾,如城中村改造、社会保障、社会治安、城市规划、社会就业、城市公共交通等。《中国城市化率现状调查报告》显示,武汉是城市化率最高的省会城市且城市化率上升速度最快,同时,由于武汉独特的地理位置,人口、教育卫生、经济产业主要集中在中心城区,中心城区人口密度高,造成中心城区人口密度过大并引发道路拥挤、污染严重、住房紧张等城市病。

为缓解中心城区的居住、交通压力,武汉市中心城区逐渐向远城区扩展,以经济区开发为特征的远城区经济建设迅速发展,先后开发了东湖新技术开发区、武汉经济技术开发区,发展了江夏区、新洲区、蔡甸区、黄陂区等远城区产业基地。同时加速郊区中心镇、小城镇建设,为中心城区减轻了人口和资源压力。但不容否认的是,在城市化过程中,面对不断扩张的城市人口和日益扩大的社会公共诉求,环境保护工作面临巨大的挑战,特别是城市快速发展带来的环境污染。武汉市被称为千湖之城,水域面积约占全市总面积的四分之一,随着人口增长和经济社会的发展,武汉市的所有湖泊都遭受了不同程度的污染和破坏,旧城改造、交通建设、城市基础设施建设等都对环境和湖泊水质产生危害,“城管革命”大力发展轨道交通及公共交通畅通工程,就是试图减少交通给环境保护带来的不利影响。

(五)码头文化的陋习与城市文明建设的矛盾

城市文化特质是在特定区位、传统、发展历程等因素影响下形成的。武汉地处长江中下游地带,汉川、江夏、黄陂等小城镇围绕四周,“此地从来无土著,九分商贾一分民”,因其得天独厚的地理优势很快成了商贾云集之地。武汉三镇既有长江横贯东西,又有汉水直通关中,交通极为便利,是历代重要的码头集散地,形成了独特的码头文化,即有江湖气息,讲义气,重感情,要面子。虽地处南方,但武汉话却属于北方方言体系,武汉人的性格也明显带有北方人的粗犷豪放,与含蓄委婉的南方人截然不同,大大咧咧,不拘小节,存在诸多现代文明城市所不能接受的陋习。

建设文明城市首先是一项民生工程,“仓廪实而知礼节,衣食足而知荣辱”,为追赶一线城市,武汉市近年来进行大规模的公共交通及基础设施建设,在追求快速发展的同时,不可避免的会引发新矛盾,如大建设中的交通拥堵、城市内涝、环境恶化、群体性事件等。市领导提出“要强化‘民本管理’的理念,不单纯是追求市容市貌的漂亮,更要以‘人’为中心,用‘人’的视角、‘人’的需求,考量城市管理工作的措施、步骤、细节和成效,要变‘管理’为‘服务’,寓管理于服务之中,不是乱上加乱,而是由大乱到大治。”[2]建设文明城市不仅需要坚实的物质基础,还需要构筑与现代城市文明相适应的精神,“城市精神”是城市的灵魂,包含了对城市未来发展的目标和规划,一定程度上是引领城市向前发展的号角。

三、地方政府城市治理的路径选择

(一)完善城市治理的法规建设

要依据城市的功能和发展战略,强化制度建设,对城市的构成要素和活动主体进行调控,保证城市管理的有序性。法治化就是城市治理的基础,管理法规健全、执法规范,才能保证城市治理的权威和有效。武汉的“城管革命”已进行了三年,已有很多好的经验和做法,政府要及时进行总结和推广,并以制度或法规的形式加以固定,作为未来城市管理向前推进的制度支撑。《武汉市城市综合管理条例》已正式施行,这是全国首部城市综合管理的地方性法规,是武汉市“城管革命”的纲领,是“城管革命”法制化的一个有益尝试。

完备的法规体系是保障城市高效治理的重要手段,随着城市治理的不断深入,可能还会出现相关法规交叉的现象,也会不断发现法律空白和漏洞,所以,制定城市治理法规要有统一的步骤和规划,在此基础上还要制定详尽和操作性强的配套制度,逐步形成完备的法律法规体系。首先,从立法层面制定一部城市治理的综合性法规,把城市治理的主体、治理责任、治理标准以及公众如何参与进行规范。国家尽快出台《城市管理法》,武汉市则根据本市发展的实际,在《武汉市城市综合管理条例》的基础上加快城市治理法规的立法进程,形成完整的法规体系,为执法主体的执法行为提供法律依据,同时,要规范市民行为,提高依法治市的水平。其次,梳理现行的城市治理法规,对现行相关的法律法规进行集中清理,把不适应现代城市治理的规定及时废除或修订完善,及时制定好相关配套制度,解决配套不当,操作困难的问题。再次,增强城市居民的法制意识,使城市治理走上法制化轨道,保障城市可持续发展。

(二)建立科学合理的政府绩效评价体系

近几年武汉市经济建设快速发展,政府具有追求GDP与形象工程的政绩冲动,即使有改善软环境的动机也主要是便于招商引资,为经济发展服务。政府改善软环境内在驱动力逐渐边缘化,导致城市发展不平衡,不能充分满足公众的需求。出现城市发展和居民的某些需求相背离的原因,既有沟通不畅和角色定位的偏差,也有城市在发展战略和发展布局上的不足,但政府追求显性政绩工程的冲动,科学完善的考评机制缺失也是重要原因。政府绩效评价是提高公共管理能力的有效手段,要改变城市治理不平衡的现状,必须在经济指标之中逐步加入居民幸福指数、文明指数的评价体系,改变经济发展起来就可以实现个人升迁的政绩观念,使城市管理者从经营城市经济转变到城市综合治理、实现城市可持续发展。

首先,制定全面、科学的政府绩效考核指标,这是实现政府绩效考核科学性、合理性,实现城市治理目标的制度保障。制定考核指标是在评价过程中建立一种权力保障和责任约束,使得评价组织者、参与者都能在这种保障机制下履行职责和义务,共同实现政府执政效能的最大化。其次,建立完备的信息数据库,利用先进的调查统计数据库为政府绩效评价提供准确依据,我国政府绩效评价以往重点统计的是经济指标,在环境等指标的统计上尚处于起步阶段。城市发展是一个系统工程,各项数据的统计不仅要通过报表形式由国家机关来实现,社会权威机构也要参与到城市综合数据的调查统计中来。再次,政府绩效评价一定要保证结果的客观和公正,只有科学合理的评价才能增强评价体系的权威性。把政府的绩效评价结果向社会公开,是公众参与政府公共支出决策、行使监督的基础。政府的绩效考核只是手段,其考核目的最终是经济增长、社会进步和人们生活质量提高。我国“大政府”和“全能政府”的管理模式在计划经济体制下形成,在城市治理过程中还将在一段时期内产生路径依赖。把社会经济发展指标作为政府的绩效指标是我国全面发展的基础,在此基础上加入其它人文软环境的考核指标才能促进城市治理全面均衡发展。

(三)深化“治庸问责”机制

武汉市政府通过“城管革命”初步建立了“治庸问责”机制,优化了经济社会发展环境。对干部中出现的庸懒散进行整改,目的是督促政府官员增强服务意识,规范行政行为,提高行政效率。治庸问责中,建立科学合理的问责制度是实现问责的基础,只有严格依照问责制度执行,才能在各级干部中产生威慑力,使问责成为一项长效机制,达到改善机关作风,提高政府的效能和服务水平的目的。建立高效廉洁的政府,离不开“治庸问责”的制度,并把制度落到实处,否则政府公信力将因此而受到严重损害。

深化“治庸问责”机制,就要进一步对阻碍改革的体制进行变革,发动公众参与和监督,充分利用社会的力量,特别是引入市场运作机制,为城市管理注入新的活力,优化行政生态环境,实现了利益主体各方的均衡。“治庸问责”机制应落实以下几点:首先,合理界定政府部门和人员的权责,按照权责相符的原则,合理界定和调整政府部门的权力和职责,防止互相推诿的现象发生;确定具体、科学的岗位职责,对每一个公务人员的职责和赏罚进行清晰的界定,促进行政人员恪尽职守,激发行政人员的工作热情,提高工作质量。其次,实行量化考评。现行《公务员法》已经对公务员的管理做了明确说明,包括不作为的问责和引咎辞职,但在细则方面还需要补充完善,要尽快制定与各职能部门相适应的管理手册,建立和完善绩效考评机制,发挥制度考评的作用。再次,量化公务人员的工作内容和质量标准,充分利用已有的电子政务平台,实现实时动态考评。

(四)加强多元力量整合

城市治理是政府与其他社会组织和市民共同参与管理城市的活动,政府通过协调与社会、个人的关系,整合多元力量促进城市的发展。城市治理的目标是实现城市的可持续发展,我国处于社会转型期,社会开始分化为众多利益阶层,各阶层所处经济和社会地位的差异决定了他们拥有不同的资源,新兴社会阶层及利益团体在社会中较城市弱势群体拥有更多的话语权,城市管理者需要用更高的智慧和更多的技巧来整合各种矛盾。如果不建立市民治理参与的沟通协调机制,那么弱势群体和普通市民就有被边缘化的危险,所以必须建立起良好的沟通机制,为市民提供制度化的交流平台,以制度形式确定适当比例的弱势群体参与城市治理的机会,在制定政策以及政策的执行过程中,就能考虑到各方的利益,实现城市各参与主体利益的平衡。

随着城市市民民主法治素养的提升,公众对政府职能转变提出了更加迫切的要求。政府虽是城市治理的核心,但不是唯一的主体,对公共事务的管理越来越需要依靠社会自身的力量,满足公众更加多元化的公共诉求,这就要求公共服务主体多元化,构建社会多元参与的开放的公共管理体系。市民社会作为国家社会的第三种力量正日益崛起,市民社会是由保护公民权利的、由市民参与的民间组织构成,各利益主体可以通过民间组织进行理性、合法地表达他们的利益,各种组织也会对其成员形成直接或间接的影响。在现实生活中,由于公民个人表达政治意愿的影响力小,特别是城市弱势群体,如果不把他们的意愿集合起来,那么在城市治理的决策上,他们的利益就容易被忽视。发展社会团体组织,让普通市民和弱势群体有组织地参与城市治理,形成统一的、完整的意见或诉求,然后传输到城市管理系统,为城市公共政策的制定提供决策依据,形成各阶层相互协商沟通的机制,扩大市民在城市治理过程中参与的广度和深度是非常必要的。

(五)建设以人为本的城市性格

武汉要创建现代文明城市,不仅需要制度推进和资源投入,还需要有序提高市民文明素质,培育具有前瞻性和人文关怀的城市性格。只有市民真正认同文明行为,严管重罚的效果才能持久。城市政府普遍存在过度追求显性的经济发展指标而忽略城市人文软环境建设的倾向,根本原因在于城市治理中缺少以人为本的理念。以人为本就是在城市治理中要以人的需求作为出发点和终极目标,让市民在城市生活中更加舒适,更富于人性关怀,市民应该成为城市发展的真正受益者。市民个人也要革新观念,不能以旁观者的姿态看待城市的发展,要参与到城市治理活动中,在参与过程中监督政府行为、维护自身合法权益。

要积极开展公民文化教育,公民文化教育是城市发展的软环境,对于促进城市治理方式的变革具有积极作用。提高公民在城市治理中的参与意识和参与水平,有利于政府在城市治理中决策的科学化,保证城市治理的健康发展,实现城市的和谐稳定,增强城市凝聚力。塑造城市形象、增强城市竞争力,都需要确立一种城市精神来实现城市性格。确立城市精神要立足城市经济社会发展目标,同时要尊重城市历史发展传统,顺应时代发展要求。武汉市确定“敢为人先,追求卓越”的城市精神,不仅顺应时代发展的要求,同时也反映了一个现代化城市必须具有开放的心态、包容的气度和注重人才的城市性格。

[1]陆学艺.当代中国社会阶层研究报告[M].北京:社会科学文献出版社,2002:23.

[2]刘林德.城管革命的路径选择[EB/OL].(2011-07 -25).http://politics.people.com.cn/GB/30178/ 15235352.html.

10.3969/j.issn.1672-9846.2014.01.003

D630.1

A

1672-9846(2014)01-0010-05

2014-01-10

湖北省教育厅课题“新时期我国地方政府履行社会管理职能的生态困境及对策研究”(编号:13Y011)。

王 颖(1963-),女,湖北武汉人,湖北大学政法与公共管理学院教授、博士生导师,主要从事行政管理研究。

陈 路(1986-),男,湖北孝感人,湖北大学政法与公共管理学院硕士研究生,主要从事行政管理研究。