县改区的地方版图

严碧华 胡飞

县改区的“初衷”，是为城市基础建设和公共服务提供保障，减少城乡差距，但也不乏有的地级市乘机利用这一政策扩大地盘、增加财政收入，无视当地实际，强行改区。

“为了撤市设区，我们跑了十几趟北京，积极努力，终于跑成了。”2014年2月19日，在广州市政协各界别委员代表座谈会上，广州市委书记万庆良不无感慨地说。

在县改市关闸十多年的背景下，县改区在多地萌动。除浙江和广东外，江苏多地早已实现县改区。作为中部省份湖南，其省会长沙2011年将辖区望城县改为望城区。与此同时，在真正获批的名单之外，还有一串长长的排队名单。

县改区的“初衷”，是为城市基础建设和公共服务提供保障，减少城乡差距，搞好城乡统筹，但也不乏有的地级市乘机利用这一政策扩大地盘、增加财政收入，将目光投放到经济条件好的县，无视当地实际，强行改区。

县改区浪潮背后，有许多问题值得思考。

多地“开花”

2月中旬，刚过完元宵节的黄文在湖南老家通过手机无意间看到了一条新闻：广州从化、增城两个县级市撤市改区，改区之后，广州无县，直接下辖11个区。

平时看新闻只看标题的他，把这条几百字的消息认真看了三遍，并上网确认了新闻来源，“权威媒体发布，应该不会有假。”

黄文在广州从事建筑行业，在老家过年期间，他一直寻思年后回不回广州，因为他明显感觉到，那里的生意没以前好做了。

然而，认真看完这条新闻后，黄文决定尽快订票前往广州。在他看来，广州此次撤市改区，将可能给他带来商机。

2月12日，广东省政府将《国务院关于同意广东省调整广州市部分行政区划的批复》转发至广州市人民政府。国务院同意撤销县级从化市，设立广州市从化区，以原从化市的行政区域为从化区的行政区域；撤销县级增城市，设立广州市增城区，以原增城市的行政区域为增城区的行政区域。

上述两个县级市改区后，广州从此无县。而实施“无县化”，广州不是第一个，也不会是最后一个。湖北武汉早在上世纪90年代末就实现了“无县化”，深圳和厦门这两个副省级城市由于辖区面积小，也早已实现了“无县化”。

从化、增城改区后，“新广州”市辖面积由3843.43平方公里扩大到7434.4平方公里，超过了上海。广东省综合改革发展研究院副院长彭澎对此高度评价：“这是广州城市化的一个重要节点。”

参与到这一轮县改区浪潮中的，还有广东清远。资料显示，清远建市以来，清新县的行政体制曾作过两次调整：1988年清远撤县建市时，原清远县一分为二，分为清城区和清郊区；1992年后，清郊区又撤区建县，改为清新县。

2012年12月，国务院批复同意广东省调整清远市部分行政区划，正式批准撤销清新县，设立清远市清新区，以原清新县的行政区域为清新区的行政区域。

不惟广东，2013年2月，江苏省南京市行政区划调整方案获批。根据该方案，溧水县和高淳县改区，分别为溧水区和高淳区。

事实上，县域经济发达的江苏，在县改区方面，也走在全国前列。早在2009年，江苏省通州市改为南通市通州区；2010年，同属于江苏的铜山县改为徐州市铜山区。

2011年6月20日，根据国务院批复，湖南省政府发出通知，宣布撤销望城县，设立长沙市望城区。望城成为继芙蓉、雨花、开福、天心、岳麓之后的第六个区。

“望城撤县设区给省会长沙带来的最直接变化是城区面积扩大。”时任长沙市民政局党委副书记的杨文斌说，望城撤县设区前，长沙城区总面积为954.6平方公里。望城撤县设区后，长沙市辖6个城区，总面积1923.6平方公里，是原城区面积的2倍。

据南方都市报统计，从1997年底至2013年初的15年时间，全国县（市）改为市辖区的共有158个，其中，县改区71个，县级市改区的87个。

县域扩权冲动

提及县改区的历史，就不得不提县改市与省直管县。

上世纪90年代中后期，一轮规模浩大的县改市运动曾经席卷全国。1994年至1996年，全国有95个县改市和1个新设县级市，至1996年已有445个县级市。

对于县级政府而言，“县改市”后可以获得一笔可观的城市建设费用；在编制上，市比县可以多设一些机构，各类公职人员也可增加工资补贴或适当调高级别等；对于百姓来说，则能换来“市民待遇”，尽管“此市非彼市”。

或许是县改市浪潮过于汹涌，1997年3月12日，国务院批准最后一个县改市湖北汉川后，暂停审批县改市。专家表示，2001年之后，国务院实际上已经停止了县改市的审批。

此后，省管县改革发力。从1992年开始，在中央政府的支持下，浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点，对经济发展较快的县市进行了扩权。

省管县改革试点过程中，下放给县的权限越来越大，县域经济得到了快速发展，涌现了诸如义乌、昆山的知名县级市。与此同时，尴尬在一些地方出现，县越来越强，其上级地级市相对越来越弱，如长兴与湖州、义乌与金华。

伴随经济的发展，地级城市扩张的欲望越来越强，县改区自然成了不二选择。

一方面，作为一些地区的中心城市，在城镇化的背景下，迫切需要城市扩容；另一方面，对于县来说，县域经济本身也需要转型。

浙江省社会科学院区域经济研究所所长徐剑锋在接受《民生周刊》记者采访时表示，县域企业做大后，需要纵向延伸自己，更需要人才、高技术和信息。“在这种情况下，县域经济实际上有种弱化的趋势，不僅需要产业结构的调整，也需要走向中心城市发展。”

如长沙市望城县改为望城区，不仅拓展了城市发展空间，而且能有效避免长沙市与望城县在产业布局、市政建设等方面容易出现的项目雷同、资源浪费、重复建设等问题，消除城乡分割带来的弊端。

利弊权衡

对于广大百姓来说，县改区意味着享受的公共服务会更好，尽管这些服务短期内难有根本变化。

2001年，杭州市下属的萧山市、余杭市撤市设区。十多年后的今天，浙江萧山、余杭依然没有完全融入“大杭州”，医疗、公积金、户口等多个问题至今没能实现“同城同待遇”。

萧山、余杭撤市设区时，为了继续发挥其体制机制优势，杭州市明确了两区的行政区划、财政体制、管理权限不变，各项政策也维持现状。因此，至今杭州其他六个区被习惯性称为“主城区”，而萧山、余杭则划归在外。

此外，杭州市发布相关政策时，也往往加上一个括弧——“不包括萧山、余杭”，尽管撤销县级萧山市后，萧山区的行政级别高于县级，为副厅级，享有地级市的经濟权限。

不过，在浙江大学区域城市规划系教授周复多看来，萧山、余杭未能同城化，是因为如果当时89万人的余杭区和123万人的萧山区全部变成杭州同城化待遇，杭州市可能担心负担太重，消化不了。

谈及长沙市望城县改区时，区域经济专家朱翔在受访时表示，县改区之前，望城只是一个农村县，属于农村地区；县改区之后，望城由一个县域经济单位转化为城区单位，望城的基础设施建设、居民的“待遇”也将纳入整个长沙城进行通盘考虑。长沙市必将把望城纳入城市建设规划，加大对望城的公共服务力度和水平，提升当地老百姓的生活质量。

需要注意的是，改区之前，望城行政中心距长沙主城区不到5公里，其部分区域实际上已经融入了长沙城区。

例如，东马社区位于望城与长沙之间，从心理归属来说，当地居民更愿意成为长沙城市居民，但现实是，改区之前，他们只是地地道道的望城县人。

中国社会科学院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞表示，大城市发展到一定阶段，越来越受发展空间限制，具有对外扩张的客观要求。“它们必然要突破原有市区的限制对外扩张。特大城市通过区划的调整、名称的改变、上下级政府的权力博弈，实现自身的发展，长远来说利大于弊。”

全国人大代表、常德市市委书记王群也持这一观点。在按受《民生周刊》记者采访时他表示，城镇化的过程应该分两个方向：一是大城市加城市群，另一方向是中心城市带城镇群。“对于大城市来说，县改区是必然趋势，比如珠三角的广州。”

“我们认为，地区是实现城镇化的主要载体。发展比较快的地级市，离它近一些的县，可以考虑变成区，为地区的发展留出空隙。”国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯如此解读。