我国私立学校法律地位探析

摘要:私立学校的法律地位是私立教育研究和实践的基础和前提.我国对私立学校法律地位的规定存在一定的缺陷,不利于私立教育的健康发展.要科学界定私立学校的法律地位,建议要尊重传统和私立学校的办学实际,合理定位私立学校的法人性质和地位;明确政府与私立学校的关系,保障私立学校的平等权和自主权;有效区分私立学校的种类,实行私立学校分类管理.

文献标识码:A

DOI:10．3963/j i．ssn．1671-6477．2014．06．026

收稿日期:2014-06-17

作者简介:张利国(1976－),男,河北省张家口市人,大连民族学院经济管理学院讲师,西南政法大学民商法和教育法博士生,主要从事法学及教育学研究.∗

基金项目:中央高校基本科研业务费专项资金项目(DC110416);大连市社会科学院2011年度立项课题(2011DIXK179)

一、我国私立学校法律地位的相关规定

私立学校是各国教育体系的重要组成部分,由于其关涉教育产权、学校治理等各项教育政策、法规的制定,历来受到各国教育立法的重视.所谓“私立学校”是指非由国家出资建立的学校.即由国家以外的一切社会组织、个人、外国资本或者国有企业出资举办的学校 [1]175.

我国教育立法没有采用私立学校这一范畴,而代之以“民办学校”的称谓.笔者认为,民办学校的提法不够科学,民办学校在本质上就是西方的私立学校,建议以后的立法实践将民办学校统一界定为“私立学校”(基于理解和使用的需要,文中部分地方仍使用民办学校的称谓) ①.

私立学校的法律地位主要包括两个层面的内容.其一是横向的、外在的法律地位,即私立学校与其他教育机构,主要是与公立学校的比较中所具有的法律地位.其二是纵向的、内在的法律地位,即私立学校由于自身组织形态和法律结构的差异所决定的其在整个法人体系中的类属情况.

根据我国«民办教育促进法»与«民办教育促进法实施条例»的相关规定 ②,私立学校与公立学校具有同等的法律地位,国家应该保障私立学校的办学自主权.这是我国私立学校在横向比较中的法律地位.

我国私立学校的纵向法律地位则主要是根据我国«民办教育促进法»相关法律规定而确立的.依据«民办教育促进法»,依法成立的民办学校不仅需要具备法人条件,而且一经成立即享有独立的法人财产权.然而,私立学校作为独立的法人,其究竟属于哪一类型的法人?该问题一直是学界争议的一个焦点,并形成了公务法人说 [2]、社团法人说 [1]195-196、财团法人说 [3]、准公益性或准营利性法人说 [4]、非营利组织(第三部门)说 [5]等诸多学说.在立法层面,对民办学校法律地位的界定也始终处于模棱两可的尴尬境地.根据«民办非企业单位登记管理暂行条例»的相关规定,民办学校被冠以“民办非企业单位”的称谓,而这一所谓“独创性”提法,不仅与传统大陆法系有关法人的基本分类格格不入 ③,也难以消弭私立学校法律性质与地位上的争议,相反,从其产生之日起,就备受各方诟病.

二、对我国私立学校法律地位的评介

我国私立学校法律地位的界定,尽管有其合理性的一面,但不足之处也是显而易见的.

(一)名不符实:私立学校与公立学校存在实质上的不平等

首先,私立学校在法律地位上存在事实上的不平等.尽管我国«民办教育促进法»规定了民办学校与公办学校具有同等的法律地位,但法律条文上的同等性丝毫掩盖不了事实上的不平等,主要表现在:私立学校与公立学校在招生权、土地使用权、信贷支持、税收待遇、教师身份、社会评价、学生就业等诸多方面存在不平等.

其次,私立学校的办学自主权难以实现.政府对待私立学校惯有的所有制思维,使得私立学校徒具“私法人”之名,而欠缺“独立性”之实.以«民办教育促进法»规定的“合理回报”制度为例,该制度仅是作为政府鼓励民间办学的一种奖励和扶持手段,其并不承认民办学校出资人对投入财产的利润分配请求权和剩余财产的索取权.特别是出现了某些地方政府的教育主管部门以维护“教育公益性”为幌子,肆意干预私立学校的内外部活动,私立学校始终处于政府的监督和控制之下,私立学校办学自主权难以真正实现.

(二)归属困境:私立学校不属于我国«民法通则»所规定的法人类型

1986年的«民法通则»没有采纳大陆法系国家有关社团、财团法人以及公益法人、营利法人等基本分类形式,而是将法人划分为机关法人、事业单位法人、社会团体法人以及企业法人四种基本类型,其中前三种又被称为非企业法人.而私立学校不属于其中任何一种法人类型.主要原因在于:一是举办主体不同.按照事业单位、社会团体以及机关法人设立登记的相关法律规定,事业单位是由国家机关或其他组织举办的,社会团体是由中国公民自愿组成的,机关法人则专指各级国家机构,这与私立学校可以由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人来举办存在明显差异.二是初始财产构成不同.事业单位主要是国家基于公共目的,由国家机关或其他组织利用国有资产举办而产生,不包括非国有性资产(«事业单位登记管理暂行条例»第2条);社会团体法人的财产构成具有多元性,有社会团体的经费、社会团体开展章程规定的活动并在国家规定的范围内所取得的合法收入,以及来自社会各界的资助、捐赠等多方面的财产(«社会团体登记管理条例»第29条);机关法人则有专门独立的财政预算经费.相比而言,私立学校的初始财产来源主要为非国有资产构成.由此可见,私立学校不属于上述任何一种法人类型.

(三)营利性与非营利性不分:民办非企业单位法律特性模糊不清

教育属于公益性事业,受非营利性是保障教育公益性的固有思维影响,“民办非企业单位”的性质规定,刻意突出私立学校的公益性和非营利性,以区别企业等营利性组织.然而,非营利性与教育的公益性并没有直接的对应关系.首先,二者的法律内涵不同.公益性强调团体的组织目的,即对于不特定多数人利益的满足,而非营利性在法律内涵上强调对团体利润的分配要求,即利润不得在团体成员之间分配;其次,二者的范畴归属不同.公益性强调教育的社会影响,属于教育行为的范畴之一,非营利性与营利性强调对办学所得利润或盈利处理的一种制度要求,属于市场行为的范畴;此外,二者侧重点不同.教育之公益性侧重对教育行为、活动等的价值要求和伦理指向,而非营利性侧重教育产品或服务的经济性、市场性 [6].诚如学者所云:“我国建立的民办非企业单位制度并非什么独创,不过是一个简陋型的财团法人制度.” [7]

三、对我国私立学校法律地位界定的立法建议

(一)尊重传统和私立学校办学实际,合理确定私立学校法律地位

从各国私立学校法律性质与地位的规定看,突出的一个特点是私立学校的法律性质深受所在国家教育法律传统以及私立教育发展实际的影响.比如英国的“公学”制度、美国的天主教会学校以及德国的教会学校等,这些学校均深受教会法律传统的影响,由于财产主要来源于慈善捐赠、信托等方式,使得私立学校要么具有慈善机构性质,要么具有类似“财团法人”的地位.同样的,各国私立教育发展实际直接导致了私立学校法律性质与地位的多样性.除日本专门建立了学校法人制度,作为设置私立学校的唯一主体,并被赋予了公益法人性质外,如英国、美国、德国等国由于私立学校类型的多样化导致私立学校的法律性质与地位呈现出多元化特点.

据此,笔者认为,我国私立学校法律地位的认定也要尊重我国教育传统,结合私立学校的具体实际做出相应的规定 [8].一是应充分认识我国私立学校以投资办学为本质特征的实际.由于我国长期以来缺乏慈善捐赠的观念,加上相关法律制度的不健全,中国的私立教育从起步之日起就打上了浓重的投资办学的印记,我国私立教育的本质特征在于投资办学 [9].二是明确私立学校的私法人地位,根据资金来源方式的不同将我国私立学校定位为社团法人或财团法人.具体说来:

首先,改变我国«民法通则»对法人类型的四分法,继承大陆法系传统民法对公、私法人、社团、财团法人、公益法人和非营利法人的基本分类,并以此为基础,确立确定私立学校不同的法律性质与地位.

其次,将投资助学型私立学校界定为社团法人.社团法人为人的组织体,其成立基础在于人,并且根据其设立目的为营利或者公益,又可分为营利性社团法人与公益性社团法人.如此规定,一方面符合当前我国私立学校的现实情况,即以投资办学为主的多种私立学校并存.另一方面,也为我国开展营利性与非营利性私立学校分类管理提供了法理基础.

再次,将捐资助学的私立学校或者出资办学但在章程中表明不要求“合理回报”的私立学校界定为财团法人.财团法人“是财产的集合而成立的法人,是财产的集合体” [10]财团法人的典型特征在于其往往是为了某一特定目的而设立,财团之财产必须服务于这一特定目的.财团法人的财产具有独立性,即一旦捐助人将财产转让给财团法人,便与捐助人脱离了关系,财团法人即可依照章程之规定独立地支配和使用该财产,倘若遇到财团法人终止或解散之情况,该捐助财产亦不得在财团组成员之间分配,而应继续用于社会公益事业或从事其他相近的事业.

(二)明确政府与私立学校关系,保障私立学校的平等权和自主权

为实现公立学校和私立学校在法律上的平等地位,应切实发挥政府的主导作用,保障私立学校平等权和办学自主权的实现.在保障私立学校平等权方面,政府要在立法、法律执行、法律监督等方面对影响私立学校平等法律地位建立的几个突出问题做出规定,即建立和完善私立学校在税收、土地、教职工、受教育者权利保障等方面的法律规定,要清理并纠正对私立学校的各类歧视政策.

享有更大的办学自主权不仅是私立学校满足教育多元化需求的应有之义,也是私立学校的一个典型特征.其办学自主权主要包括招生自主权、学费定价权、教育教学权、教师聘用权、学生管理权、法人财产权等方面.笔者认为,当前要重点落实好私立学校的学费定价权、自主管理权和法人财产权.对于私立学校的学费定价权,政府原则上应当允许私立学校根据市场供求关系和价值规律确定合理的收费标准,政府则要在强化私立学校信息公开制度、加强行业自律、建立和完善私立学校风险防范机制以及退出机制等方面发挥作用;对于私立学校的自主管理权,要允许私立学校在贯彻国家教育方针、遵守法律法规的前提下,结合自身办学方式灵活多样的特点,在课程安排和开发、教育教学管理、学生评价等方面开展自主性实践;对于私立学校的法人财产权,根据私立学校的资产来源特点,建立符合各自特点的、所有权与经营权、决策权与管理权分离的法人治理机构、运行机制以及投资与受益合理的法人财产权制度.

(三)设定营利性与非营利性认定标准,实行私立学校分类管理

从私立学校的分类看,营利性和非营利性私立学校并存发展已成为国际上私立学校发展的一种趋势.«国家中长期教育改革和发展规划纲要» (2010－2020年)指出,要积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理制度,规范民办学校的法人登记.据此,笔者认为,应在社团法人的基础上,根据其设立目的为营利性抑或非营利性,将私立学校划分为营利性与非营利性的私立学校.

首先,确立“禁止分配限制”原则和目的性标准作为营利性和非营利性私立学校界分的标准.即如果一所私立学校存续的目的是为实现公共目的而存在,并且不把扣除成本之后的净收入分配给机构成员的就是非营利性私立学校,反之,则为营利性私立学校.

其次,明确营利性和非营利性私立学校的主要权利义务.在权利方面,营利性私立学校本质上相当于公司或企业,可参照«公司法»、«企业法»的相关法律规定进行规制.对于学校而言,其主要权利形态表现为独立的法人财产权,即私立学校对投入其的财产享有法人财产权,任何组织和个人无法定事由,不得随意处分私立学校的财产;对于私立学校的投资人或举办者而言,其主要的权利形态表现为剩余财产索取权、利润分配请求权等经济性权利以及选举管理者、参与学校治理等管理性权利.在义务方面,营利性私立学校主要履行法律对企业法人的义务要求,如向政府依法纳税、维护社会公序良俗,向股东履行信息披露、接受监督、分配利润等义务.

非营利私立学校在权利方面,可以享受与公立学校一样的在土地使用、财政支持、税收、招生资助等方面的相关权利.在义务方面,非营利性私立学校除负有类似公立学校在教育产品或服务提供方面的法定义务外,还负有非营利性法人的一般性义务要求,如“禁止利润分配、禁止个人图利、合理性薪酬、禁止非关联性商业活动以及强制信息披露等规则约束” [11].

注释:

① 关于将民办学校统一改为“私立学校”的称谓,主要基于以下理由:第一,在法律语言的使用习惯上,公法、私法的划分是大陆法系国家传统的法律划分方法,尽管划分的标准不尽相同,但学校作为一种民事主体,将其进行公立、私立学校的划分有助于法律语言使用上的一致性.第二,“民办”与“官办”相对,该种划分,与现代法治社会所倡导的主体平等精神格格不入,特别是在中国这样一个“官本位”色彩较为浓厚的国家,“民办学校”与“官办学校”的划分,会进一步助长官办学校的优越感,不利于民办学校平等地位的实现和健康发展.第三,公立、私立学校的划分符合国际上大多数国家关于学校的划分,属于国际通行的惯例.如日本、美国、德国、中国台湾地区的立法中都有对公立学校、私立学校的明确规定.

② 我国«民办教育促进法»第5条、第27条,«民办教育促进法实施条例»第29条、第31条对民办学校与公办学校的法律地位做了详尽的论述.

③ 传统大陆法系民法体系中关于法人的分类一般包含有公法人和私法人(以法人设立所依据的法律为标准),社团法人和财团法人(以法人成立的基础为标准),公益法人和营利法人(以法人的目的为标准)等基本形式.