英美慈善事业发展模式对我国慈善立法的启示

王继远，陈雪娇

(五邑大学 政法学院，广东 江门 529020)

慈善事业是在众多慈善行为、慈善活动实施中所形成的社会救助事业，它具有“自愿捐赠、民间经营、社会救助”等特性，为社会保障的有机组成部分。慈善事业是个历史范畴，受到各国政治、经济和历史文化传统的影响，其发展道路也各不相同。在慈善事业较为发达的英美两国，尽管有相同的文化渊源，但慈善事业的发展也各有特点。近年来，国内法学界对慈善事业的研究大多集中在慈善组织上，研究的重点主要是慈善信托和私有基金会法律制度，代表性的著作如赵明、褚蓥的《美国慈善基金会利益输送禁止规则探析——兼与中国相关规定之比较》(2012)、徐勇的《慈善组织中的反利益输送机制——美国实践及其对中国的启示》(2011)、张淳《论我国灾难救助信托受托人的遵从捐赠者意愿义务》(2013)等，而很少有人从宏观上研究慈善事业发展模式及其制度土壤。在中国即将出台慈善法之际，笔者想从英美慈善事业发展的模式与经验视角，谈谈我国慈善立法的构建。

一、英美慈善事业发展模式

(一)英国

英国是世界上最早出现慈善事业的国家。从英国慈善事业发展来看，国家立法济贫，民间慈善组织从事具体慈善活动，这种模式被称为“盎格鲁撒克逊”模式。其主要特点是：

1.英国的民间慈善团体在慈善事业中起到十分重要的作用

英国民间慈善事业兴起于中世纪。在当时，兴办慈善成为一种时髦，例如，救世军(the Salvation Army)、皇家保护动物协会(the Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals,)等一些著名的英国大型慈善机构，都是在这个时期成立的。原因在于：一方面，财富迅速积累，人口集中导致工商业中心城市急剧扩张；中产阶级逐渐成为社会主流，众多弱势群体的利益亟待照顾，社会问题层出不穷，阶级矛盾空前尖锐。另一方面，科学的进步、工业文明的昌盛、各种社会进步主张(包括社会主义学说)以及宗教慈善理念的传播，使得英国热心社会公益性事业的人越来越多。除了慈善传统外，英国的慈善事业发展与19世纪英国社会的政治、经济、文化以及阶级结构的变化密切相关。[1]在英国慈善事业发展过程中，民间公益性组织起到了十分重要的作用，到目前为止，英国的民间非营利组织大约有50万个，它们的活动使3/4的英国人直接或间接地受益。

2．英国慈善事业的法律强化了政府对慈善组织的监管

历史文献表明，至少在13 世纪英国就存在由教会主理的公益性事业。随着兴办慈善事业的个人和团体渐多，客观上产生了由国家立法进行管理的需要。1597年、1601年英国就制订和颁布了《慈善用途法》(也称《伊丽莎白一世法》)使公共权力首次介入民间公益性事业。此后400年间，英国又先后于1736年制订了《永业权法》，1853年8月议会通过了《1853年慈善信托法》(The Charitable Trusts Act 1853)，2006年又通过了《2006年慈善法》(The Charities Act 2006)，等等。可以说，在英国的慈善事业发展中明显具有政府力量的存在，而政府对慈善组织的监管则主要通过设置体系完备的监管制度来实现。其中，建立专门的慈善委员会是英国对慈善组织实施监管的一个重要特色。此外，英国高等法院和皇家检察总长仍然与慈善委员共同行使着对慈善组织的监管职能，其他机构，例如遗嘱事务署、国内税务署和地方政府也享有部分对慈善组织的监管权，所有这些机构共同作用，构成了一整套完整的慈善组织监管体系。[2]

3．英国的慈善团体十分重视与政府的合作

英国政府十分重视并致力于与民间慈善组织保持平等的合作关系。一是英国每年投入巨大的财政资源，建立了一套完备行政支持体系和独立于政府体系之外的登记监督体系。例如，根据英国慈善法的规定，英国的慈善监管机构包括内政部、文化部和独立于政府之外、直接受议会领导的英国慈善委员会。英国慈善委员会(Charity Commission)是一个有着150多年历史的官方机构，其主要承担登记注册、咨询监督、制定法规和调查执法、组织评估和对人的审查等职能。二是通过政府与志愿部门之间签署《政府与志愿及社区组织合作框架协议》，用以指导英国政府各部门及各级地方政府在制定和实施公共政策过程中与慈善组织之间确立合作伙伴关系。

(二)美国

美国的慈善事业发展较英国晚。作为一个移民国家，尽管美国慈善活动的源头也可以追溯到西方的基督教传统，但与英国不同的是，美国的慈善事业发展模式具有很强的民间自发性和独特之处。其商业化的操作理念渗透于现代慈善组织的运作，并与宗教慈善传统和美国式的平民社会观念一起，构成了美国慈善事业的发展模式。其主要特点是：

1.美国的法律环境有利于慈善组织的发展

自1820年格里斯科姆(J.Griscom)建立预防贫穷协会开始到19世纪后半叶，美国的一些城市借鉴英国的经验，开始建立一些慈善组织协会。例如，1877年在纽约的水牛城成立了第一个慈善组织协会。之后，慈善组织协会在美国的其他城市迅速蔓延开来。到了20世纪末，非营利组织的数量由1950年的大约5万个增加到100多万个。1998年，美国共有非营利机构160万个，其中慈善机构有734,000家，收入总额为6214亿美元，其中私人捐赠1174.4 亿美元，70%的家庭作过捐赠，平均捐赠额为1075美元，另外，还有56%的成年人从事了志愿者(义工)工作，其贡献相当于900万名全职雇员，199亿个工作小时，创造价值2250亿美元。[3]美国慈善事业的发展固然有政治、经济、文化、宗教等因素的影响，但究其根本原因，美国有一个对慈善部门发展有利的法律环境。

2.美国政府主要通过税收调控慈善事业发展

美国政府对慈善组织的调控主要通过税收。一方面，政府通过税收调控鼓励公民或法人从事慈善捐赠。例如，公司从事公益事业可以享受免税优惠，个人若将遗产捐赠给慈善组织，就无须交纳遗产税。美国联邦政府要求慈善组织必须向社会公开财务状况和活动情况，接受社会监督。另一方面，《国内收入法典》(1986年修订版)和《税收条例》等联邦法律规定任何人都有权查看免税组织的原始申请文件及前三年的纳税申报表；公众也可以通过国内税务局，了解某慈善组织的财务情况和内部组织结构。例如，美国要求大部分免税机构填写联邦政府的年度申报表，这些申报表提供了免税机构资金来源和运行的详细情况。未按照上述法律要求填写报表的要受处罚，未提供报表和报告的要受到民事或刑事处罚。

3.美国慈善组织建立起健全的行业管理与自律机制

一是慈善组织通过信息披露接受社会监督，同时，也通过其他途径加强同行互律、媒体和公众监督。二是慈善组织成立以第三部门和慈善公益事业为对象的学术研究中心，加强慈善领域的理论研究，应对慈善事业发展所出现的新问题。三是有完备的市场化的慈善筹资机制。贴近生活且组织高效的劝募方式可以最大限度地动员民众参与慈善事业，激发善心、爱心，开展形式多样的捐赠，推动慈善事业的发展。一般来说，在美国主要有筹募联盟、小区基金会、商营公益捐赠基金三种慈善筹资机制。此外，美国的慈善组织往往通过联合和兼并，减少组织运营的日常开支、实现资源共享，以吸引更多的捐赠。

二、英美慈善事业发展的经验借鉴

(一)发达的经济制度推动

英美市场经济发展较早，英美国家通过立法建立了完备的现代企业社会制度，使得经济职能和社会职能分离。然而经济发展必然会引起社会问题，在“政府失灵”和“市场失灵”的条件下，为解决一些社会矛盾，在政府与市场之外形成了形形色色的慈善公益组织，以满足人们特别是弱势群体的社会需求。这些慈善组织大多数来自民间、贴近社区，以推进社会福利、公益服务为宗旨，它们能够更敏感地回应来自社区或民间的需要。同时，政府和市场认识到自身的局限，在经济发展的条件下，政府和企业，分别从财政和企业营利中拿出部分资金，扶持民间慈善组织发展和公民社会的建设，推动慈善事业的发展。

(二)政府对慈善文化的大力弘扬

英美的慈善文化源自于宗教。而影响西方世界最深的宗教是基督教。基督教的“原罪说”、“救赎说”使人相信人生而有罪，每个人都要用一生的劳作和对他人的博爱为自己赎罪。西方基督教文化将慈善视为一种他律要求，有一种外在强迫性，同时还把慈善看作是超越物欲自由穿梭于财富与精神之间的行之有效的途径,而且有时基于宗教的慈善要比基于道德的慈善要彰显得多。[4]因此，在英美，作为提供公共服务、解决社会问题的民间组织的主体之一，慈善组织成为人们在有闲时去做义工、自愿者的最适合的场所，并在整个社会中达成共识。

(三)完善的慈善法律体系支撑

英国自1597年制订世界上第一部规范慈善事业的《慈善用途法》以来，先后出台了1853年《慈善信托法》、1872年《慈善受托人社团法》、1888年《永久营业和慈善促进法》、1958年《休养慈善组织法》、1960年《慈善法》(英国政府于1987、1993、2006年对该法进行了修订) 、2005年《慈善和信托投资法(苏格兰)》以及2008年《慈善法(北爱尔兰)》等一系列法律制度，现在仍在根据社会的现实修改完善。这些法律制度确立了政府对慈善类社会组织的管理权。而美国没有专门和独立的关于慈善的法律，但有关慈善的规定和条款散见于宪法、税法、公司法、雇佣法等联邦和州的法律法规中。其中宪法保证了公民自由结社、自愿参与慈善的权利，这是慈善赖以存在的前提；而税法和公司法对慈善的良性发展至关重要，美国的慈善立法具有开放性、创造性和可操作性，可以说，美国慈善事业的发展与发达程度与其法律制度建设有密切的关系。[5]

三、英美慈善事业发展经验对我国慈善立法的启示

中国的慈善思想源远流长。进入21世纪，慈善事业有了长足的发展，但民间慈善组织还不够成熟、慈善法律还很不健全。英美慈善事业发展模式告诉我们，慈善事业的快速发展需要健全的慈善法律制度。而近年来，却出现了捐赠者“诈捐”、赖捐、被捐者“骗捐”、政府部门“索捐”、受捐者“受助不感恩”而对簿公堂[6]等道德事件，以及中国青少年发展基金会(以下简称青基会)希望工程善款他用与违规操作[7]和“郭美美”事件等“合法性”危机。这些事件反映出我国慈善事业缺乏专门的慈善组织法律规范、系统的慈善行为法律激励、有力的慈善活动法律监管。这就要求国家立法机关加快制定和出台《慈善事业法》，严格界定慈善的基本概念，确立慈善活动的基本原则，明确募捐主体资格、募捐活动程序、募捐所得款项的使用限制，赋予社会团体、基金会和民办非企业单位等慈善组织独立的法律主体地位，规范慈善组织的设立、内部治理、公益认定、公益信托财产管理制度。通过慈善立法规范慈善主体、慈善行为，弘扬慈善文化，促进慈善事业的健康快速发展。

(一)建构慈善事业发展的慈善激励制度

政府要将慈善组织纳入国民经济和社会发展总体规划，并制定慈善组织发展的总体目标，加大慈善事业发展的财税支持。一是建立统一、完善的慈善组织税收体系。要对现有慈善组织的税收政策进行编撰，消除法律法规之间的冲突；尽快制定相关规则，填补相关法规空白。要设立慈善免税审核制度，明确慈善组织免税审核主体的责任和义务，严格慈善组织纳税申报制度，统一票证管理。同时，尽快建立起免税组织认证制度，对于能够享受双层税收优惠的组织予以识别，确保税负公平。此外，对公益慈善组织捐赠税收实行普惠制。对于慈善组织的商业活动收入纳税问题尽快予以明确，要区分慈善组织相关商业活动收入和无关商业活动收入，在税收政策上区别对待，确保市场竞争公平秩序。二是通过对慈善组织实行津补贴、购买服务等方式，加大政府对慈善组织的资助投入。比如对新建的慈善组织，政府可以通过筹款型慈善组织，以项目委托的方式，给予资金支持，促其成长；而对于进入稳定运作期的慈善组织，政府可以通过要求提供配套资金或志愿人员的方式，购买其服务，提高其工作积极性，增强其动员社会的能力；对于已经成熟的慈善组织，可以引导其主动寻求和发现新的社会需求，自行筹资先期开发服务项目，成功之后，政府再投入资金，给予支持。此外，政府还可以通过制定鼓励金融机构支持慈善资金集合信托管理的政策，为中小慈善机构提供善款的保值增值服务。

(二)增强慈善组织的独立性、公信力与透明度

一是赋予慈善组织作为独立民事主体的法律地位。目前的慈善组织主要有公募、非公募基金会二种。前者的发展动力主要来自政府和政府推动的改革，具有官办色彩；后者主要来自社会服务机构，发展动力主要来自社会需求，逐渐由民间合理不合法，到寻求合法性。两相对比，前者的动力和拥有的资源远大于后者，后者由于长期面临合法性困境和资源困境，生长一直很慢。因此，这两种慈善组织都需要通过立法赋予其独立民事主体的法律地位，以避免出现公募基金会依靠政府、不到民间扎根，草根组织更多地依赖外援而不依靠本土资源的孤岛倾向。

二是增进慈善组织透明度与公信力。必须通过慈善立法，一方面从外部建立公众对于慈善组织的问责机制、慈善监察机制、慈善组织评估机制，要求各类慈善组织从事慈善活动都需要向社会交代，接受社会问责，取信于公众，促进慈善组织的互律和自律。另一方面，通过立法从内部规范慈善组织的慈善行为，杜绝多头劝募，减少捐赠者的管理和交易成本。此外，建议建立专门的志愿者招募组织，改革慈善事业的准入制度，建立慈善信息公开透明机制，采取激励慈善透明的措施，健全公益财产管理制度、公益机构分类分级监管制度、行业评估制度和信息统计制度，使行业组织的进入和运行有法可依，能够独立发展。

(三)完善慈善文化立法制度

慈善事业是一项道德工程，发展慈善事业要靠崇高的道德规范和观念更新。慈善行动越是经常化，人们就越容易听从来自内心的召唤。而慈善文化是社会文化系统的重要组成部分，有什么样的慈善文化，就有什么样的慈善行为。无疑，公民自愿参与和让被救助者有尊严是公民慈善文化区别于传统文化的一个重要体现，也是核心的慈善文化价值，需要不断加强社会认同。为此，一是各级政府和部门必须重视建设核心的慈善文化价值，建立健全慈善文化推广机制。要充分利用现代传媒工具和时尚文化，将传统文化与时尚元素融入慈善文化，让慈善公益活动进入流行文化和时尚生活方式，要让慈善行动和优秀的慈善人物广为人知，成为大众的谈资，让社会公众和各类人群都能找到自己喜欢和熟悉的慈善方式，将慈善文化推广到全社会每个角落。二是培养慈善的法律意识，完善志愿者立法。慈善事业是每个人都应该积极主动参与的社会事业, 而不只是政府的专利。加大慈善事业的宣传力度，弘扬慈善文化，通过大众媒体的宣传，唤起人们心灵深处的慈善意识，让慈善成为一种理念，一种信仰。培养公民和企业的慈善意识，志愿者制度的发展起着重要的作用。

参考文献；

[1]郭家宏.19世纪英国民间慈善活动探析[J].学海，2011(2)：172-177.

[2]解锟.英国慈善组织监管的法律构架及其反思[J].东方法学，2011(6)：88-97.

[3]林广华.借鉴英美等国经验促进我国慈善事业发展[J].中国发展观察，2007(10)：57-59.

[4]杨方方.慈善文化与中美慈善事业之比较[J].山东社会科学，2009(1)：76-79.

[5]张奇林.美国的慈善立法及其启示[J].法学评论，2007(4)：99-107.

[6]彭光灿.全国首例受助不感恩案引出一个立法建议[N].重庆日报，2001-11-30(2).

[7]翟明磊.千里追踪希望工程假信[N].南方周末，2008-01-20(5).