地震部门预算绩效管理工作的探讨

姚攀

地震部门预算绩效管理工作的探讨

姚攀

预算绩效管理作为政府绩效管理的重要组成部分，是公共财政管理的重要内容，是推进财政管理科学化、精细化的重要抓手。文章从地震部门预算绩效管理工作采取的措施、预算绩效管理工作存在的问题入手，探讨进一步做好预算绩效管理的工作思路及建议。

地震部门；预算绩效管理；绩效评价

预算绩效管理是指利用预算绩效信息设定统一的绩效目标，进行财政资源配置与优先顺序的安排，以帮助管理者维持或改变既定目标计划并报告其结果与目标符合程度的过程。中国地震局自2003年启动中央财政项目支出绩效考评工作以来，就积极参加财政部的项目支出绩效评价和再评价试点工作，不断扩大绩效评价试点的范围，并鼓励二级预算单位开展项目绩效评价和整体绩效评价。在预算绩效管理的总体要求下，强化预算支出责任和效率，以改进预算管理，优化资源配置。

一、中国地震局在预算绩效管理工作方面采取的措施

（一）领导重视是抓好预算绩效管理工作的前提。局党组认真贯彻落实党中央、国务院的部署，根据财政部预算绩效有关要求，积极探索并稳步推进预算绩效管理工作，强化效率观念和绩效理念。局领导的高度重视，为预算绩效管理工作提供了强大的动力，也为下一步扎实推进各项预算绩效管理工作指明方向。目前，我局已逐步树立“用钱必问效，问效必问责，问责效为先”的预算绩效管理理念。

（二）制度建设是做好预算绩效管理工作的基础。我局始终坚持完善预算绩效制度建设，不断加强财政科学化精细化管理。逐步实现完善预算绩效管理制度，建立健全绩效目标确定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用有机结合的预算管理机制，实现全过程预算绩效管理。2011年，财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2011]285号）、《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号）等规章制度，对预算绩效管理工作进行规范，促使我局结合实际，早日制定出推进本部门预算绩效管理的指导意见。2012年2月，我局抽调本系统内财务专家20余人，专门组织编写《中国地震局绩效考评管理细则》，目前，已形成初稿，并开展广泛的征求意见。相信通过该管理细则的出台，能够不断丰富完善我局的预算绩效管理制度，为预算绩效管理工作提升到一个新的水平奠定良好的基础。

（三）绩效调研是开展预算绩效管理工作的重要依据。2011年，根据财政部《财政预算绩效管理研究课题实施方案》的要求，中国地震局成立了预算绩效管理调研组，开展了部分调研工作，设计了一套预算绩效管理调查问卷，以局发文的方式将调查问卷下发到45个所属单位,共收到45个单位163份答卷，调查覆盖面达到100%。问卷调查全面反映地震系统推进财政预算绩效管理的做法、成效和经验，分析实施预算绩效管理中的难点、问题及成因，同时了解地震系统各单位对推进预算绩效管理的认识、看法和建议，为我局下一步推进预算绩效管理工作提供了思路，并对中央部门绩效管理工作的开展进行有益的探索。

（四）绩效评价是推进预算绩效管理工作的核心。近年来，我局在工作过程中以绩效评价为核心和出发点，做到面上推进与重点突破相结合，不断扩大绩效评价试点范围，进一步拓展绩效评价深度，从而深入推进了预算绩效管理。2012年，我局有防震减灾技术更新与升级、地震事业单位基础设施维修改造和我国地震重点监视防御区活动断层地震危险性评价三个项目被列入财政部绩效评价试点。2013年，我们委托中介机构对项目的实施进行绩效评价，并根据评价结果强化项目管理，项目效益十分显著。根据《关于印发〈预算绩效管理工作规划（2012-2015年）〉的通知》（财预〔2012〕396号）要求，我局将进一步扩大绩效评价范围，评价项目范围逐步涵盖到我局各个工作领域，从而更好地完善资金监控制度，提高资金使用效益。

（五）协力推动是开展预算绩效管理工作的保障。预算绩效管理涉及面广、工作量大，不仅需要各级财务部门的努力，还同样有赖于其他部门的配合、专家中介的参与以及社会公众的监督。中国地震局积极动员，运用各方力量，逐步形成推动预算绩效管理的合力。自2005年起聘请专家进行专家绩效评价，2006年至今，聘请社会中介机构对中央财政支持的重点项目进行年度绩效评价，得到了财政部的高度评价。

二、推进预算绩效管理工作中存在的困难和问题

（一）缺乏系统理论指导。西方国家预算绩效管理是以市场经济为基础，建立在新公共管理、公共选择理论和委托——代理等理论基础之上的，对政府与社会管理、公共服务的职能关系有清晰的界限。由于我国现有国情，上述理论还需进一步在实践中检验和发展。

（二）缺乏相应的制度和法律保障。绩效管理的关键在于绩效评价，这种评价不同于一般的研究活动，尤其是对政府行为的绩效评价，没有法制制度保障是很难进行下去的。立法保障是开展政府绩效评价的前提和基础。目前，我国各级政府制定了一些关于绩效管理，包括绩效评价的管理办法，但仍缺乏相应的法制保障。当前，急需通过完善政策和立法使我国政府绩效评价走上制度化、规范化和经常化的道路。

（三）缺乏清晰的绩效目标。以绩效为基础的预算主张跳脱以往重视工作量、产出与效率，改为更重视结果的衡量和奖惩，因此，清晰的绩效目标是绩效管理的基础。然而由于政府部门是社会生活的核心，影响着众多利益相关者，使得政府部门目标的确定需要考虑各方面因素。另一方面，政府公共管理和公共服务本身的要求也使得许多项目不容易找出一个可为各方接受的测量方法来衡量项目的目标或结果，尤其是在目前我国以预算产出和结果为标准的数据收集系统还未建立，缺乏清晰的绩效目标。

三、下一步预算绩效管理工作的基本思路

（一）积极推进绩效评价结果的应用。绩效评价结果的应用，是预算绩效管理工作的最终环节，也是增强预算编制科学性、提高财政资金使用效益的关键。我局将积极探索与部门预算相结合、多元化应用绩效评价结果的长效机制，拓展结果应用的范围，加大结果应用力度，逐步实现以评价促管理的目标。

（二）加强绩效管理课题研究。由中国地震局发展与财务司牵头成立财政支出绩效管理课题组，遴选和组建地震系统财政预算绩效管理工作的专家队伍，重点研究绩效目标确立、评价项目的选取、评价指标的设置、如何贯彻落实财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》、《关于推进预算绩效管理的指导意见》等绩效管理关键问题，并在制订、推行防震减灾能力评价指标体系时，考虑这些指标体系在预算绩效管理考核工作的应用问题，为今后开展绩效管理工作提供理论和政策咨询服务。

（三）在稳步推进项目支出绩效评价工作试点基础上，不断扩大绩效评价的范围。从当前情况看，我局绩效管理工作主要是靠由上而下推动。今后在鼓励各部门、各单位积极开展绩效管理工作、推动优化单位管理工作的基础上，继续采取自上而下的方式，扩大评价范围，增加绩效评价的项目数量，并探索基本支出绩效管理评价的方式方法。

（四）逐步引入外部评价。在开展内部预算绩效评价的同时，逐步引进政府管理和服务对象即社会公众的评价，逐步实现官方评价与民间评价并重。这种考核和评价方式通过运用社会调查、民意测验等方法,定期征求社会公众的满意程度,最终以此作为对预算绩效评价的依据。这可以使绩效管理不仅对上级机关负责，更重要的是对公众负责，形成公众监督和上级监督相结合的绩效推动机制。

（五）加强预算绩效管理培训宣传。对预算绩效管理工作重视不够的现象，是阻碍预算绩效管理工作迅速推进的一个重要因素。通过积极开展业务培训、专家讲座、调研探讨和项目评价实践等活动，全面提升相关人员专业素质和业务水平。

四、推进预算绩效管理工作的建议

（一）绩效管理工作仍以中央部门为主体。中央主管部门作为预算绩效管理的主体，具有天然的优势条件：一是根据《预算法》及其实施条例，中央部门是部门预算的管理主体，熟悉本行业情况，对所属单位的预算执行情况负有法定的监督义务，加强预算绩效管理，有利于提高本部门履行法定职责的能力。

（二）将中央部门绩效评价工作开展情况与财政资源的分配挂钩，将中央部门组织的绩效评价结果与财政资源的分配工作脱钩。当前，财政预算评价工作主要由中央部门组织，由于中央部门设立的目标没有统一的标准，横向之间很难进行对比。如果将中央部门组织的绩效评价结果与财政资源配置挂钩，可能会导致中央部门在项目选择、绩效目标确定、考核指标选取等方面掺杂许多主观因素和倾向性意识，向财政部“报喜不报忧”，造成绩效考核流于形式。但如果是国家统一组织的绩效评价，其结果可以与财政预算资源分配挂钩。

（三）财政部要加强对中央部门绩效管理机构设置和人员的指导和培训。由财政部提出中央部门设置预算绩效管理机构的意见，在当前多数中央部门多数未专门设置预算绩效管理处、缺乏能够胜任绩效管理工作人员的情况下，比较可行的措施有两个，第一是加强宣传，使绩效理念深入人心；第二是加强绩效管理培训和交流，使中央部门能够掌握财政部绩效管理课题研究成果，能够根据已经发布的政策法规开展绩效管理相关工作。

[1]财政部预算司.中央部门预算编制指南（2014）[M].北京：中国财政经济出版社，2013.

[2]马蔡琛.论阳光财政视野中的公共预算绩效管理[J].现代财经（天津财经大学学报）,2006(3)．

[3]许媛.论如何推进财政预算绩效管理[J].时代金融，2011 (18)．

(作者单位：河南省地震局)