地方政府融资平台：现状、风险与防范

周辉

地方政府融资平台：现状、风险与防范

周辉

文章通过阐述地方政府融资现状，分析其实际发展过程中所存在的问题和风险，结合当前经济形势可能产生的影响，针对性提出发展措施，从而促进地方政府融资平台健康持续发展。

地方政府融资平台；风险；防范

一、我国地方政府融资平台的现状

（一）地方政府融资平台数量激增，总体规模迅速扩大

全球金融危机浪潮尚未完全褪去，欧债危机相继爆发，政府和财经界纷纷把目光聚焦在地方政府融资平台。我国地方政府融资平台经过2008-2010年的加速发展后，不但数量猛增，而且总体融资规模也迅速扩大。据中国人民银行相关报告披露，截至2011年9月末，全国地方融资平台总数达10468家；全国地方政府融资平台贷款总额达9.1万亿，约占地方债务总额85%，相当于当年全国GDP的三分之一或国家外汇储备的70%。地方政府融资平台数量之多、融资规模之大，令人乍舌。而地方政府融资平台的风险管控也成为社会关注的焦点。

（二）地方政府融资平台层级之间、地区分布不平衡

从地方政府融资平台层级分布来看，各政府层级之间分布明显不平衡。根据国家审计署所出具的审计报告显示，截至2011年初，全国各级政府共成立了6576家地方政府融资平台公司,其中：省级融资平台165家、市级融资平台1648家、县级融资平台4763家。县级融资平台数量占比达72%，贷款余额占近一半，其数量和贷款总额远远高于省级、地市级融资平台。从地方政府融资平台地区分布来看，各区域之间分布明显不均衡。东部地区经济发展充分，地方政府融资需求总量较大，其地方政府融资平台数量也明显领先于中西部地区，占全国地方政府融资平台总数的一半；而中西部地区经济发展相对落后，融资平台数量亦明显较少，中部8省融资平台数量仅占全国地方政府融资平台总数的23%，西部12个省市区融资平台数量仅占全国地方政府融资平台总数的27%。

（三）地方政府融资平台贷款资金来源单一

目前，我国地方政府融资平台贷款资金来源仍较为单一，主要依靠商业银行和政策性银行贷款。从相关公开报道得知，国家开发银行占全国地方政府融资平台贷款总额的三分之一，国有大型控股商业银行和城市商业银行则占据了其余三分之二。地方政府融资平台融资渠道过窄，反过来又限制了融资平台的进一步发展。

（四）地方政府融资平台项目结构特点明显

我国地方政府融资平台项目分布的结构特点十分显著，融资平台贷款大多流入了投资回报率较低的基础性建设领域和公益性事业。相关资料表明，地方政府融资平台贷款中36.72%的资金投入于城镇基础设施建设（如广场、游园、污水处理场、垃圾处理场等），24.89%的资金用于修建公路等交通设施，9.54%的资金用于科教文卫支出和公租房建设。

二、地方政府融资平台存在风险分析

（一）融资平台融资规模过大

欧债危机的爆发，给我国地方政府财政风险敲响了警钟，融资规模应保持合理适度。截至2011年，全国地方政府融资平台债务总额已高达9.1万亿元。我国各级地方政府收入来源过分依赖“土地财政”（土地出让金让收入和房地产相关税收合计约占地方政府预算收入的50%），政府的担保也大多建立在土地升值的预期之上。但我国日趋收紧耕地红线，限制城市新增工业用地规模，地方政府可出让土地资源规模受限，加上中央政府趋向于加强房地产市场调控力度，地价和房地产市场下挫或增速放缓的可能性明显增加，土地转让金和房地产税收并非地方政府可持续增长的财政收入。

（二）融资平台运行管理不规范

地方政府融资平台管理缺乏规范、科学、有效的现代企业治理制度。绝大多数地方融资平台仍具有十分浓厚的行政色彩，虽然名义上设立了董事会、监事会等一系列监督机构，但在实际运营过程中董事会、监事会陷入了如同虚设的窘迫境地。究其原因，地方政府融资平台的管理高层大多由地方政府直接任命原地方政府官员担任，而这些管理高层作为地方政府的利益代表，主导着地方融资平台具体运作，董事会、监事会根本无法对管理层进行有效监督和约束。由此，又衍生出另一个问题，即如果地方政府融资平台出现投资或决策失误，怎样认定债务偿还主体及决策失误的责任主体。在相关法律和监管部门尚未对此作出无明确规定的情况下，一旦发生投资失误，最终很有可能出现无责任主体担责。

（三）地方政府及其融资平台不透明，信息不对称

地方政府及其融资平台信息披露制度缺失，导致了融资平台不透明，相关财务信息不对称。当前地方政府建设性融资需求总量越来越大，不少地方政府采取利用多家融资平台向多家商业银行贷款的方式来募集更多资金，造成了“多头融资,多头授信”的现状。与此同时，地方政府及其融资平台具有浓厚的行政色彩，信息披露制度不健全，导致其运行状况及资产负债信息相当不透明。商业银行无法充分获取融资平台的相关信息（如财务状况、收益状况和还款能力），直接导致无法准确评估其偿债能力和风险收益。而大多数商业银行在市场竞争压力和政府信用担保的推动作用下，忽视政府信用滥用的风险，仍会积极向融资平台放贷。

（四）商业银行坏账风险增大

商业银行违规授信或多头授信，导致融资平台风险不断积累。商业银行或出于市场竞争，或处于对政府信用的认可，在未能对融资平台公司进行充分的授信审核情况下，将地方政府财政担保的项目融资纳入贷款对象，并上调融资平台公司的信用等级，增加其信用额度。与此同时，我国《担保法》明确规定国家机构及其部门不得作为信用保证人。金融监管机构也一再要求各融资平台公司履行债务风险内部化的义务。政府及其相关机构为项目贷款所提供的信用保证缺乏法律的保护和支持。一旦地方政府财政收入未实现预期增长，缺乏法律效力保障的财政担保未必会如约实现。伴随着地方政府融资平台在未来几年进入还款集中阶段，商业银行的坏账风险也将在未来几年内大幅增加。

（五）对民间投融资产生挤出效应

地方政府融资平台的迅速成长壮大，对我国国内融资市场和经济运行都产生了巨大影响。地方政府融资平台通过投融资行为有效拉动内需、刺激经济发展的同时，不可避免的压缩了民营经济的融资空间。以2009年为例，当年全国新增贷款总额为9.59万亿元，其中40%贷款最终流向了地方政府融资平台。而2002～2008年民营经济贷款额度占总贷款额度的比重约为58%，相同时期民营经济占GDP的比重却约为65%。由此可见，民营经济信贷融资相当艰难。目前，地方政府融资平台的大量投资主要集中于城镇基础性建设领域及公益性事业。这将对民间资本进入这些领域不可避免的产生挤出效应。

三、防范地方政府融资平台风险对策建议

（一）合理确定融资平台数量及其规模

地方政府融资平台数量的激增，直接导致生产要素的分割使用，无法形成规模经济。各地地方政府应积极推动对现有融资平台进行有效整合，进一步缩减县区一级的融资平台数量，着力于扶持地市级和省级融资平台。根据市场需求，通过建立融资平台绩效评估体系，遵循“大吞小，优并劣”的原则，对当前融资平台进行合理整合，建立切实、有效的资产重组及后续管理机制，创造产生规模效应。

（二）进一步规范地方政府融资平台管理

从长远发展的角度来看，应进一步推进地方政府融资平台市场化改革，分清融资平台和地方政府二者之间的权责,实现融资平台经营权与其所有权相分离。优化地方政府融资平台的公司治理结构，引进专业管理人才，避免地方政府对融资平台的过度干预，实现政企分离。此外，地方政府和融资平台之间还应构建风险隔离带,即融资平台在公司制的基础上，完全实行市场化自主运营,自负盈亏。融资平台公司实现风险内部化，地方政府则仅在其出资范围内对融资平台债务承担有限责任。融资平台应建立健全风险防范与处置机制，构建融资主体约束机制以及责任倒追机制。进一步夯实融资平台基础，完善债务偿还机制，维持稳定的现金流，促进融资平台平稳、健康、可持续发展，提高风险管理意识及风险管控能力，防范融资过程中的潜在风险。

（三）发挥商业银行监督管理作用

商业银行应按照贷款风险可控的相关要求，严格审核融资平台所投资项目，确保所投项目拥有相应的还款能力，引导融资平台进行合理投资。首先，加强贷前管理，严格授信制度，控制融资规模。商业银行应准确评估融资平台的还款能力，并据此确定其融资规模。融资总量不超出当届政府所在任期内可供支配建设投入的财力范围。其次，提高贷后资金后续监管能力，强化财务监督。创新监管方式，对贷后资金进行跟踪监管，进一步强化商业银行在项目建设过程中的财务监督作用，确保资金如实合规使用，提高资金使用效率，防止出现资金挪用等违规风险。最后，建立健全不良贷款问责制。不良贷款问责制将进一步规范银行从业人员工作,促使其在贷款的贷前审查、贷后监督等工作中更加勤勉负责。

（四）引导民间资本流入政府投资领域

适当引入民间资本进入到公益项目、基础建设等开发建设中，优化了项目资金结构品质，实现社会资金与政府投资项目的结合。目前，很多尚有政府投资为主导的领域，例如教育、医疗、交通等行业为民间资本的参与提供了广阔的空间。民间资本迫切希望稳值增值，通过地方政府融资平台的中介作用，将资金投入到未来前景较好的基础设施与公共服务设施领域。

[1]谷丰.地方融资平台现状分析及可持续发展的建议[J].财会研究,2011,(10):76-78.

[2]祁永忠,栾彦.地方政府融资平台风险及其治理[J].理论探索,2012,(2):86-90.

（作者单位：深圳市民政局财务管理中心）