新医改要尽快解决三级卫生网络“龙头”建设问题——访全国政协委员、宁夏医科大学副校长戴秀英教授

文图/《中国医药导报》记者 刘志学

新医改要尽快解决三级卫生网络“龙头”建设问题
——访全国政协委员、宁夏医科大学副校长戴秀英教授

文图/《中国医药导报》记者 刘志学

新医改实施四年多来，基层群众看病就医的公平性、可及性、便利性显著提高。但是，随着医改进入深水区，体制性、结构性矛盾不断凸显，尤其是贫困县乡镇基层医疗机构建设存在的现实问题，显得尤为突出。在今年的全国“两会”上，来自西部地区宁夏的戴秀英委员在接受本刊“两会”特派记者采访时，便深入剖析了上述问题，并提出了诸多具有可行性的对策……

连续担任第十届、第十一届、第十二届全国政协委员的戴秀英教授，不仅是宁夏医科大学的副校长，还是一位医学心理学教授、主任医师和研究生导师，从事医学临床、教学、科研研究30余年，从事医院和高校管理工作20年，因此，在历年的全国“两会”上，她最为关注的，就是我国医药卫生领域的风云变幻。每年在全国“两会”上的提案、建议以及两会发言中，也大多和这一领域的问题密切相关。

在今年的全国“两会”上，戴秀英教授带来的6件提案中，上至如何完善新医改的大政方针、如何落实男女平等的基本国策的建议，下至社区老年人日间照料中心建设边缘和提高我国贫困县乡镇卫生建设项目补助标准，记者从中窥见的，是一位老政协委员心系国计民生，为实现“中国梦”建言献策的赤诚之心。

在政协委员的驻地——北京会议中心，本刊记者围绕上述问题，对戴秀英委员做了独家专访……

医改“深水区”的三大矛盾

我国实施新医改，其近期目标是“有效减轻居民就医费用负担，切实缓解‘看病难、看病贵’”；长远目标是“建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务”。但戴秀英委员经过长期深入的调研认为，随着医改进入深水区，体制性、结构性矛盾不断凸显，目前存在突出的矛盾和问题，集中在三方面——

戴秀英委员出席全国“两会”

“首先是财政补偿机制不完善与基层医疗机构坚持公益性之间存在矛盾。其次是基层医疗机构服务能力薄弱与实现分级诊疗之间存在矛盾。再就是医改政策的密集出台与政策在地方的落实不到位之间存在矛盾。”戴秀英委员坦陈，“根据新医改‘保基本、强基层、建机制’的根本要求，我在今年的全国‘两会’上提出了3条针对性的建议：首先国家要尽快建立对县级公立医院的财政补偿机制，并加大对西部贫困地区的倾斜力度。县级医院是农村三级医疗卫生服务的‘网络龙头’，在三级医疗机构中具有承上启下的核心地位，发挥好县级医疗机构的作用，对缓解当前三级医疗机构‘人满为患、一床难求’的困难具有重要意义。国家要尽快建立县级公立医院财政补偿机制。一是对县级医疗机构人员基本工资足额预算，对编外人员的基本工资给予一定比例的补助。二是支持县级公立医院化解债务。三是研究制定县级医院取消药品加成后的补偿政策，建议参照目前对基层医疗机构及村卫生室的补偿办法，建立对县级公立医院取消药品加成后的补偿机制，真正切断‘以药补医’的利益链条。四是加大对县级医院基本建设、医疗设备和信息化建设等能力建设的投入，扭转公立医院的逐利行为，建立公立医院维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制。”

戴秀英委员接着说，同时，国家还应该尽快制定引导和鼓励医务人员在基层医疗机构执业的差别化政策。当前，基层医务人员的工资待遇偏低、职称评定受所在医疗机构职称职数的影响，同班同学毕业后分别到不同级别的医疗机构执业，若干年后在工资待遇、职称评定上差距很大，特别是基层医疗机构医务人员不可以评定高级职称的规定，影响了医学院校高校毕业生到基层执业的积极性。为此，建议国家制定相关政策，引导和鼓励医学院校高校毕业生到基层就业，并扎根基层，有效提高基层医疗机构服务能力，真正实现分级诊疗模式。

另外，国家还需要采取刚性措施，增强地方各级政府对医改政策的执行力。加大各级政府推动医改的力度，进一步加强医改问责，改善对医改的督导和监测，增强医改的执行力，确保医改不走样。

我国贫困县乡镇卫生院建设亟待加强

在采访中，戴秀英委员认为：“在我国三级卫生网络建设中，乡镇卫生院是为广大农村居民提供医疗、预防、保健等综合性卫生服务的基层医疗卫生机构，是农民看病最方便最经济的地方。其在农村卫生服务体系中的‘龙头’地位和中心地位，是其他卫生机构无法取代的。”

据戴秀英委员了解，我国现有2800个县中有1/5属于贫困县，贫困人口1.28亿。贫困地区农民“看病难、看病贵”的问题比其他地区更为突出，“因病致贫、返贫”现象十分普遍。在新医改进程中，贫困县乡镇卫生院面临许多绕不开的难题需要破解。

戴秀英委员在基层调研

戴秀英委员经过深入调研后发现，这些“亟需破解”的问题主要体现在两个方面：一是医疗设备简陋陈旧。很多乡镇卫生院至今没有配备适应医疗需求的设备或者设备陈旧，贫困地区这类现象更为严重。比如宁夏回族自治区西吉县全县53万人口，共有25个乡镇卫生院；但全县乡镇卫生院基本医疗设备缺乏，有三分之一没有配置X光机，三分之二没有B超和心电图，有50%需要整修及扩建；而且医务人员工作环境差，大多数卫生院都仅仅只拥有开展常规检验的仪器,缺乏急诊急救和一些简单手术必备的设备，多数病房条件简陋,多家卫生院至今还有危房。贫困地区卫生院的基础建设状况与全国总体平均水平存在较大的差距。

对此，戴秀英委员感慨地说：“乡镇卫生院拥有的医疗设备数量不足、简陋陈旧,难以满足当地农民基本医疗卫生服务需求。迫使其放弃治疗或去更高一级医疗机构就医。不合理的病人流向，如同‘名医看小病，大马拉小车’，浪费了宝贵的医疗资源，加重了农民的就医负担……”

戴秀英委员调研到的第二个问题是，乡镇卫技人员队伍整体素质低，人员严重匮乏。学历低、职称低、业务技术水平低，医疗业务萎缩，以前能开展的手术如接生、阑尾炎、疝气、肠梗阻等都停下来了；日门诊量平均每天20人次，有三分之二的床位闲置，手术室长期空闲，医疗服务水平下降。乡医工资待遇低，晋升难，工作环境差，条件艰苦，80%的人员不安心工作，人才外流非常严重，岗位缺人现象非常普遍。业务骨干和患者都流向大医院。人才匮乏严重制约乡镇卫生院的发展，致使农民“小病不出乡、大病不出县”的新医改就医格局面临困境。

戴秀英委员针对上述困境提出了六点建议——

一要加大对我国贫困县乡镇卫生院基础设施建设资金投入，对基础设施建设、医疗设备购置和稳定乡村医生培养重点投入，切实提高基层医院的服务能力。确保到2015年实现基层医疗卫生机构达标率达到95%以上的目标，“使乡镇卫生院能够真正的成为老百姓看病、就医的首选。”

二要全面提升乡镇卫生院服务能力。国家卫计委要联合相关部委尽快出台“进一步提高乡镇卫生院基本医疗服务能力的意见”，明确乡镇卫生院基本诊疗范围，鼓励有条件和能力的医院在上级医院指导下开展一、二级手术，为农民全面提供与其定位相适应的基本医疗卫生服务，规范和引导乡镇卫生院提升基本医疗服务能力，建立乡镇基层首诊制，推动建立有序的分诊诊疗体系，上下联动，落实双向转诊，切实承担起农村常见病、多发病的门急诊、住院服务，有效分担大医院的就诊压力。

三要用好的制度把乡村医生留在基层。贯彻落实2011年《国务院关于建立全科医生制度的指导意见》，加强对各省市全科医生的培养、使用、激励和保障工作的监督、检查和管理，确保2015年为基层培养15万名全科医生，每个乡镇卫生院都有全科医生的目标；提高基层医院医务人员待遇，建立引进短缺专业人才绿色通道，实行“先聘后进”制度，制定优惠政策，加强培训、职称晋升、增加收入等，吸引大学本科、中级职称以上人员到乡镇卫生院工作，用各种激励机制让他们“引得进、用得上、留得下”，成为本土人民的健康守门人。

四要认真贯彻2013年国务院办公厅印发的《关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》精神，确保老百姓在基层医院看病的基本用药品种齐全，配送及时，常见病、慢性病用药在乡镇医院都能买到，保障基层医务人员正常看病用药，让百姓少掏腰包得实惠，让基层医院留住病人。建立从中央到地方，基层医院、中标生产企业、药品批发企业共同参与的投诉、通报、整改监督机制，从根本上缓解“看病难、看病贵”的矛盾。

五要推动县、乡、村医疗机构的纵向合作机制，大力营造县级医疗机构的人才、技术、设备、管理向乡镇卫生院流动的良好氛围。县级医院可选派业务骨干去乡镇卫生院挂职，乡镇卫生院业务骨干可上挂县级医院，落实专家定期坐诊，实施传、帮、带工作任务，强化对口帮扶的针对性、时效性。鼓励县级医院退休医生到乡镇卫生院执业。

六要尽快优先改善贫困县乡镇卫生院医务人员工作、生活环境，解决住宿、卫生厕所、取暖等难题。

“帮助这一庞大的贫困群体任务艰巨，对实现党的十八大提出的2020年全面建成小康社会意义十分重大。”戴秀英委员强调说。

要保障国家政策性待遇兑现到位

在采访中，戴秀英委员说：“事实上，党中央、国务院一直高度重视贫困地区发展，中央财政也在不断加大投入力度，2012年中央财政用于农村贫困地区使贫困农民直接受益的综合扶贫投入2996亿元，比上年增长31.9%。2013年11月，国务院医改办在关于全国基层医改政策落实情况督查工作的通报中提出，各地要进一步加大对基层医疗卫生事业的投入力度，并向贫困地区和老区倾斜。但不可否认的是，在新医改进程中，贫困县在实施基层医疗卫生建设项目中，仍存在着突出的困难和问题。”

戴秀英委员还认为：“国家有关部委在编制建设规划时，明确了项目建设的指导原则、建设标准、支持范围和补助标准，同时要求纳入国家卫生事业类建设规划的项目，所需投资由中央专项资金和地方配套资金共同安排，原则上地方配套资金以省级财政为主，且在医改期间不允许基层医疗卫生机构负债建设。这些‘顶层设计’对基层医疗卫生服务体系项目建设起到了重要的指导作用。但在项目实施过程中，也存在着一些突出的问题，一是补助标准普遍偏低。例如乡镇卫生院及其周转宿舍，每平方米补助1500元，实际建设中，每平方米则需要2500元；村卫生室每所补助四五万元，实际建设中，每所标准化村卫生室需7万元，资金缺口两三万元；二是地方财政收入低，项目配套资金落实困难。例如县级医院建设项目，地方配套资金比例高、压力大，大多转嫁单位落实，导致县级医院负债建设。”

戴秀英教授继续说：“2012年9月，原卫生部卫生发展研究中心发布《县级公立医院经济运行研究报告》，显示县级公立医院资产负债率为36.7%，为有资产负债数据以来的最高值，长期债务规模达到658.5亿元，其中基本建设和设备负债率占73%。建设项目资金缺口较大，严重影响了医疗卫生事业的健康发展和医药卫生体制改革的推进，致使国家许多政策性待遇无法在贫困地区兑现到位。”

鉴于上述因素，戴秀英委员建议：“要保障国家诸多政策性待遇在贫困地区兑现到位，首先中央财政要切实贯彻落实十八届三中全会提出的要求，尽快完善一般性转移支付增长机制，重点增加贫困地区的基层医疗卫生建设项目转移支付力度，支持贫困地区加快推进深化医药卫生体制改革的步伐。其次，建议国家有关部门考虑贫困地区经济欠发达、财力困难的实际，参照义务教育项目，提高基层医疗卫生服务体系建设项目中央投资补助标准，取消地方配套资金，提供充足的资金保障。”

戴秀英委员最后说：“只有这样，才能使贫困地区集中财力，在医疗保障提标扩面、改善医疗基础设施建设、加强人才培养等方面，进一步做好工作，早日解决贫困地区人民群众‘看病难、看病贵’问题……”

专家简介

戴秀英，女，第十届、第十一届、第十二届全国政协委员；现任中国农工民主党宁夏主委，宁夏医科大学医学心理学教授，主任医师，硕士生导师；系中国农工民主党中央委员，宁夏心理卫生协会理事长，中国科协七大代表，中国心理卫生协会理事，中华医学会行为医学会常务委员。1998年享受国务院政府特殊津贴。是国家级心理学科带头人。主编专著14部，发表论文70余篇，承担国家和省部级科研项目7项，获省部级科学技术进步奖8项。曾获“全国建设小康社会作出突出贡献先进个人”等多种荣誉称号。