国考20载：一份职业的致命诱惑

胡维佳

公务员，在中国一直是为人所羡慕、崇尚的职业。铁饭碗背后，是人们对社会地位、收入、安全感的渴求。

1993年中国出台《国家公务员暂行条例》，公务员制度正式确立。被称为“中国第一考”的国考，从1994年报名4400人、招录462人，到2014年报名152万、计划招录近2万人，短短20年，职位招考规模增长了近50倍，报名人数增长则超过300倍，掀起了一次又一次的报考热潮。2014年国考，平均每个岗位有77人竞争。其中，37个招录职位的报名比例超过1000：1，最热岗位竞争比达7192：1。

从最初的很多人不相信“通过考试就能当干部”，到今天的“考公务员只是与考研、出国等并列的选项之一”；从首届只有29个部门招录，到今天的全国公务员“凡进必考”；从“成为国家干部的自豪”到户口、福利的致命诱惑；从铁饭碗、金饭碗，到“能进能出、能上能下”的退出机制探索……

20年来，日渐升温的公务员热背后，是中国公务员制度的建立、改革、完善过程。

20年三代人

1994年7月30日，人事部宣布，将组织中央国家行政机关公务员录用首届招考。“当时，很多人不相信通过考试就能当干部，因为当时工作是国家分配的。”对于第一届公务员考试，国家某部委工作人员、当时在北京市郊一家国企上班的李伟（化名）记忆犹新。

首次国考就在当年8月举办。考试那天，“一个教室几十个人，每个位子之间都被拉开了很大的距离，有点像现在的高考，既激动又紧张。”李伟回忆说，“那一年，公务员考试分为行政职业能力测试和公共基础知识，考试题目涉及毛泽东思想概论、邓小平理论、政治经济学等，还没有现在令人头疼的申论。”

统一笔试结束后，各部委还要给通过者组织面试。面对七八个考官的发问，李伟异常紧张，“那时候各处都实行分配，没参加过面试，一点经验都没有”。李伟说。好在考官问的都是“为什么要报考”“以前做过什么工作”一类的问题，不像现在的面试那么专业，有点像“谈心会”。

李伟说，被确认录取的那天，自己感觉难以置信，远在农村的父亲知道后，杀了家里的猪，像娶儿媳妇一样请全村人吃饭，很有点光宗耀祖的意思。

第一个月，李伟拿到了300多元工资。与企业相比，公务员工资并不算多。但最让李伟看重的，是“有了行政级别，成了国家干部”。入部5年后，李伟被提升为副处长。“中央部委的晋升速度相比基层要快很多”。同一年，李伟分到了一套两居室，“相比周围的朋友，感觉很满足。”李伟说。

2005年4月，《公务员法》正式出台。“凡进必考”的公务员录用制度。正式以立法形式被明确下来。法律规定，中国“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、择优录取的办法”。

这一年，国家公务员招录人数达到8271人；一年后上升至10282人，首次突破一万大关。公务员考试已经从最初只涉及中央29个部委、462个职位的小范围招考。变成国家各级政府机构招录新人的唯一途径，一大批街道办、派出所等最基层的公务员职位进入公务员考试的招考范畴。

随着公务员考试在各级政府机构中的逐步普及，一些基层政府机构公务员职位由于竞争比例低、报名限制条件少，开始受到关注与热捧。

2005年，在一家私企工作的李梅（化名）报名参加了北京市公务员考试。这一年国家公务员报录比首次突破“30大关”，达到37：1；地方公务员考试同样也是如火如荼，竞争激烈。

考得合格证后，李梅报考了北京市一街道办事处。随后参加了面试。“当时儿子刚刚两岁，老公又在外企上班经常出差，想让我在街道找个工作，虽然挣得不多，但工作稳定，又有保障，而且离家近，可以多些时间照顾孩子”。“工作稳定，又有保障”是当时社会对公务员的普遍看法。

40岁时，李梅在单位中升任正科长，成为老资历的中层干部。提起福利待遇，李梅说，2005年通过公务员考试进入街道工作时，福利分房政策就已经取消，升任科长后，李梅税后月工资达到5000多元，“虽然工资福利都不是很高，但也有优点，收入有保障、工作稳定、没有绩效压力，这一点尤其难得。”李梅说。

此后，公务员成为中国社会中的一座“围城”。每年有百万人报考。同时也有很多人跳槽。对于很多大学生而言。考公务员只是与考研、出国等并列的选项之一。

2012年暑假刚刚开始，即将进入大四的北京某高校学生刘晓（化名）并没有回家，一大早，就提着暖壶来到学校图书馆自习室，在靠近窗户的一张课桌上贴了一张“国考占位”的字条。

刘晓为自己列了一张时间表：11月参加公务员考试，第二年1月研究生考试，3月参加北京市公务员考试，“周围还有同学要同时参加托福和GRE考试，我怕同时准备太多忙不过来。”刘晓说。

这一年报名参加国家公务员考试的150万人中。不乏如刘晓一般脚踏几只船的考生。“多一个选择，多一分机会，反正报名也没什么成本。”刘晓说，当然在复习时间的分配上还是要有侧重。“我将大部分精力放在了国家公务员考试上，觉得考研也是为了找工作，不过周围也有很多同学有不同想法，认为研究生毕业或者留学回国后会有更好的机会。”

2012年11月25日。即将大四毕业的刘晓参加了国家公务员考试。通过了专业科目考试以及随后的面试，刘晓顺利进入国家某部委工作，“在同学们眼中，这是—份不错的工作，解决户口、进入政府核心部门、入职后申请还可以提供宿舍，在北京这一高房价的城市，吸引力还是很大的。”刘晓说。

当然并非事事顺遂。在刘晓单位附近，两三个朋友吃一顿饭，看一场电影的消费在500元左右，相当于刘晓工资的十分之一，“几乎不敢想日后结婚、生子的种种开销。”刘晓说。入职后听说单位近年来有一些同事辞职或调动工作，因为嫌工资太低。有的从部委调到下属的科研院所，有的离开机关到研究机构、大学等处供职，“我的观念也有所转变，原来想考上公务员就不会再离开部委，现在发现这里平台高，工作能力、社会人脉积累也很快，未来并不一定要在这里待一辈子，关键是在年轻时提高个人素质与能力，为日后的发展打下基础。”

户口体面稳定保障

2013年11月7日。2014年国考报名确认结束。据统计，本次国考报名人数超过152万，国家民委“民族理论政策研究室一处主任科员及以下”职位，因相对宽松的报考条件，成为今年国考的最热职位，竞争比例达到7183：1。

自2009年开始，国考报名人数已连续6年超过百万。北京大学政府管理学院副院长白智立表示，未来几年，国考仍会维持在一定的热度范围内，随着政府部门不断提高为社会服务的功能。公务员数量还将有所上升；与此同时，现在一些地方政府、基层乡镇公务员录用还未纳入公务员考试范围，随着这部分公务员录用实行招考，进而继续扩大公务员考试招考范围、增加招考职位，公务员热还将持续。

数据显示，1994年，中国首届公务员考试招录人数仅462人；2006年，国考招录人数首次破万，达到10282人；2013年国考招录人数上升至20879人。与此同时，国考报考人数也从20年前的4400人，上升至2013年的150万人，20年增长了340余倍。

深究公务员热背后的原因，中国劳动关系学院劳动关系系副主任林燕玲表示，公务员工作体面、收入稳定、福利有保障。是吸引众多人报考的主要原因。前不久去基层调研时林燕玲发现，2013年中国各地的就业形势已经愈发严峻，钢铁企业大面积亏损、部分代工企业面临倒闭，“企业职工的流动性很大，一个月有时能挣到八千一万，但辞职后可能三四个月没有工作，与公务员的稳定相比，精神和物质方面的压力都很大。”

在中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙看来，近几年公务员一直是毕业生比较优选的职业。尤其是北京、上海这样的城市，录取为公务员后可以解决户口问题，对毕业生的吸引力很强。

除此以外，公务员热与中国高校的就业制度也有很大关系。毛寿龙表示，很多高校鼓励学生报考公务员，搞辅导班、让学生做模拟题，以提高学校的就业率，这些就业辅导，推高了高校毕业生报考公务员的比例。

在职考生“吃香”

20年公务员考试，最引人关注的焦点。莫过于考试人群的变化。

1994年第一届公务员考试时，中国大部分高校还在实行就业分配，敢于自主就业的人凤毛麟角。同时，1994年出台的《国家公务员录用暂行规定》也明确指出，“报考省级以上政府工作部门的需具有两年以上基层工作经历，国家有特殊规定的除外”，虽未对市（地）级以下政府部门公务员的报考条件做出限定，但由于第一届公务员考试招考职位集中在29个中央部门，故参加第一届国考的考生大多是具有基层工作经验的在职人员。

此后，随着公务员招考范围的不断扩大，市（地）级以下政府部门开始实行公务员考试制度，而各省级以上政府工作部门亦不断推出自己的“特殊规定”。白智立表示，中国公务员制度的相关法规大多制定于1994年前后，此后多年未经修订，这中间很多地方在公务员招考中搞了一些新试点，比如聘任制等，事实上与最初法律制定时希望贯彻的思想相悖。

据教育培训机构中公教育统计，2014年国考招录的11729个职位中。有9145个职位不要求基层工作经历，占比78%，近年来这一比例始终维持在8O%左右。

第一届公务员招考以来，随着高校工作分配政策的取消以及公务员报考条件的变化，应届毕业生不断加入国考大军。中公教育数据显示，到2002年参加公务员考试培训的考生中应届毕业生的比例已经达到80%，但是此后，这一比例开始下降，2007年为70%，近两年应届生比重进一步下滑到60%。

从社会在职人员到应届毕业生，再从应届毕业生到社会在职人员，中国公务员考试人群的变化背后存在诸多原因。

林燕玲对记者表示，目前很多人毕业后初次就业不理想，希望再次择业，使得公务员考试中在职人员的比例逐渐增加。

与此同时，20年来公务员考试命题愈发注重实操性，使得在职人员在国考中开始越来越“吃香”。初期的笔试考试中，多是毛泽东思想概论、邓小平理论、政治经济学等题目，而2000年笔试考试中，第一次在行政职业能力测验之外增加了申论，随后申论从简单的议论文逐步转向实用公文考试，如写通知、报告等等，与公务员实际工作有很大的相关性，对于这一部分考试，在职者往往比应届生更得心应手。

公务员制度的中国特色

“连续两年考核不称职将被辞退”。2005年《公务员法》一经推出，一片哗然。

《公务员法》中，包括公务员录用、考核、惩戒、福利保险等一系列新制度。被以法律形式确立，这部从2006年1月1日起施行的法律，是建国后第一部干部人事管理的综合性法律，里程碑意义不言而喻。

然而之后数年，公务员改革的步调开始放缓，“铁饭碗”变成“金饭碗”，考公务员热持续升温，一个职位近万人赴考。不可否认，相对于中小企业员工“蜗居”的生活现状以及随时面临的失业风险，公务员福利待遇相对较好，对于多数人而言，依然有着无法抗拒的吸引力。

公务员能否被辞退？一旦通过考试录取，是否就真的端上了“金饭碗”？对此，2005年出台的《公务员法》给出了明确答案。

《公务员法》第八十三条规定，公务员有下列情形之一的，予以辞退，具体包括：连续两年年度考核不称职、不胜任现职工作又不接受其他安排等。

白智立表示，近年来确实听到一些公务员被辞退的消息，但其中仍然存在某些问题。一些犯有较严重错误应当严厉惩处、给予撤职或开除处理的公务员，在一些“人情”“关系”的考量中，为了让这些人日后还能找到工作，有机会“改过自新”，事实上一部分是按照辞退处理的。公务员制度建立20年后，下一步应当在如何切实落实公务员制度上多下功夫。

林燕玲表示，公务员退出机制落实不畅，在很大程度上催生了中国数量众多的“幽灵公务员”。在公务员编制总量控制的情况下，退出机制落实不畅使得很多机关单位难以补充新鲜血液，目前很多地方采取了从下级机关借调和参公的方式（指对政府委托或授权具有行政执法能力的单位和不属公务员系列的人员，参照《公务员法》进行管理）。参公人员，严格意义上讲不是公务员，但在录用、晋升、考核、离退等方面按照《公务员法》进行管理。

“一方面是非常优秀的人才，另一方面是机关迫切的用人需求，但没有空缺的公务员编制。不得已要绕很多弯路。”林燕玲说，参公与借调的人员数量已经越来越多。从而滋生出不少新问题，“例如下级机关付工资、上级机关用人的借调制度，已在很多层面引起各方不满和关注”。

毛寿龙说，微观上，公务员存在扩张的动力；宏观上，国家又实行严格的公务员编制控制。“就像是天天吃饭的人在外边穿着紧身衣，实际上并不会有太大的作用”，在毛寿龙看来，未来公务员制度应当加强微观管理，落实公务员退出机制，实现微循环，提高公务员管理水平。

“消除特权是公务员改革的关键”

“工作高压、工资低”是目前公务员圈子的普遍抱怨，而“福利分房”“灰色收入”则是社会对他们的普遍质疑。

国家行政学院教授竹立家表示，公务员薪酬标准应当和社会相同职务人员的工资基本持平。这也是国际通用的标准。国外政务官的薪资水平与社会上相当职级的人士相比要低很多，如美国总统的薪资就比微软公司老总的薪资低很多；而事务官的薪酬则需按照社会上相当人员的平均值发放，这些“公共机构”工作人员，都通过相关的“公务员法”来管理。工资发放统一由国家财政按照一定的规则支出。

具体到中国公务员薪酬制度改革，竹立家表示。一个关键前提是要杜绝“隐形收入”和“灰色收入”。搞一个“阳光工资法案”，公务员的岗位工资、职级工资、津贴标准、福利等都要公开透明，便于立法机构和公众舆论进行监督。目前，一些机构和部门，拿着“房补”继续搞福利分房、拿着“车补”继续使用公车、拿着“饭补”继续“白吃饭”，仅“变相福利分房”一项，在房价高企的今天，就是普通工薪族几年甚至十几年的工资总和。“消除特权是公务员改革的关键”，毛寿龙同样认为。未来应当保障公务员的权利，同时限制领导岗位权力，杜绝“灰色收入”，尽可能让公务员队伍扁平化，让更多的公务员落实在基层，享受较好的发展和待遇。目前中国高职级的公务员越来越多，这些公务员有些在退休后依然享受领导待遇。是造成国家财政负担越来越重的原因。

摘自《中国经济周刊》