加强税源管理的几点思考

胡良华

（安徽职业技术学院审计处， 合肥230011）

2013年全国税收收入达到110 497亿元，较上年增长9.83%。通过表1不难看出，近几年来尽管我国税收总额在不断增长，但增速却在不断下降。年增长率从2011年的15.93%下降到2013年的9.84%。税收收入增幅的逐年下降，为中国的税务管理部门敲响了警钟，如何保持税收总额的持续增长，为国家财政收入提供稳定的来源成为各界关注的焦点。通过加强税源管理，完善税源监管体系，借鉴他国经验，为中国的税源管理提供积极的参考，进而实现全国税收总额的稳定增长，满足各项社会事业发展的需要。

表1 2011－2013年全国税收收入总额表

税源管理是税收征管科学化、精细化的基础。我们可以参考欧美国家在税源管理方面的积极做法，积极进行我国税源管理的顶层设计，建立和完善我国的税源管理体系，提高我国的税源管理水平。

一 我国税源管理的现状及存在的主要问题

早在2005年召开的全国税收征管工作会议上，国家税务总局领导就曾明确提出了今后一个时期税收征管的工作要点和要求，这就是“以不断提高税收征管质量和效率为目标，以强化税源管理、优化纳税服务为重点，大力实施科学化、精细化管理，全面提高税收征管工作水平”。税源管理是税收管理的基础和核心工作，是对各税种税基的管理，是挖掘和掌握各种经济活动所产生的税收的一种手段。它既是体现税收管理水平的重要标志，又是提高税收征管水平、完成税收工作任务的重要途径。税源管理贯穿于税收征管工作的全过程，它既不是单独的一项工作，也不是单设的一个岗位。

经过各级税务部门的努力，目前我国的税源管理水平有了显著提升。但是由于现代化征管手段的整体运用水平参差不齐、纳税人的依法纳税意识不强、部门间的协税护税监督制约机制尚未形成等原因，我国的的税源管理与监控仍存在着许多不足和薄弱环节，主要表现在以下几个方面：

（一） 对税源管理认识不到位

税源不等于税收，税源是税收的基础，管理是增加税收的关键。在当前税收管理实践中，人们往往在潜意识中把税收等同于税源，把完成税收收入任务，当作考察税源管理水平的重要指标，没有把对税源的准确掌握和挖掘作为税源管理的重点。甚至有些地方的税务官员工作不深入、不细致，只求过得去不愿意在精细化管理上做研究。

（二） 管理机构职能“缺位”

近年来，税收征管模式实现了由“管户制”向“管事制”的转变，将管理重点放在集中征收和重点稽查上。税源管理的职能虽然落实在管理部门，各地也相应成立了各类管理机构，但由于始终处于变动磨合的状态，未达到统一和规范，税源管理的职能严重“缺位”，管户与管事相脱节。

（三） 税源管理手段相对滞后

近年来各级税务部门不断加大计算机软硬件的投入，实现了从税务登记、税款征收到税款划解全过程的计算机管理，但对税源的管理信息系统尚未建全。一些地方不能根据本地区经济特点和发展趋势对各类税源进行科学动态的分析，缺乏对潜在税源的关注，单一地以税款的多寡作为唯一标准来划分重点税源和非重点税源，忽视了一般税源、流动税源、零散税源的管理。同时，税源管理力量配置缺乏层次。由于缺乏科学合理的分类方法和管理目标，各地在管理人员配置上普遍缺乏层次，管理员负责的业务多、工作量大，负担重，有些地方的计算机运用水平不高，很多工作必须依靠手工完成，从而减少了到纳税人的生产经营场所实地调查的时间，不能开展经常性、专项性的税源调查，对纳税人的基本情况、经营状况、涉税信息也缺乏及时准确的掌握，无法保证纳税评估、税务审计等复杂工作的有效开展。

（四） 税源管理基础较为薄弱

税收管理基础工作尤其是税源管理仍比较薄弱，纳税户籍管理有待加强，税收分析工作水平有待提高，税收管理员信息系统还存在功能不尽完善、纳税评估尚处在起步阶段，税源资料信息收集缺乏规范性，缺乏系统性整理，信息利用率低。

（五） 各单位之间沟通不畅

税源管理需要不同单位、不同部门之间相互沟通、互相配合，建立起一个多部门的合作机制，才能发挥系统的作用。经过多年的积累，部门间的联席会议制度和信息传递制度和工商、税收、海关等部门的协作制度基本建立，但从实际运行情况来，部门间的联席会制度、信息传递制度、情况分析制度均没有被有效执行和坚持，部门间协调配合作用发挥不够充分。

二 欧美国家税源管理的经验

从上个世纪80年代起，欧美各国从自身实际出发，通过多年的积累，在税源管理方面总结出了一套行之有效的方法。

（一） 通过立法的形式进行税源管理

欧美国家通过把税源管理提高到法律的高度，从税收立法入手改革税制，依法把税收运行活动的全过程纳入税收管理的范围，从而实现全过程管理的法制化。目前许多发达国家普遍建立了较为完善的税收立法机制和执法体系。英、法、美、日等国家在宪法中明确规定了纳税人的权利和义务，任何人偷逃税款都将受到法律的严惩。韩国还专门制定了《逃税惩罚法》和《逃税惩罚程序法》。此外，美国、德国、法国等均制定了仅次于宪法的《税收基本法》，通过法律形式阐明了关键税收问题，奠定了税收管理的法律体系。

（二） 科学合理的进行税源管理

在税源控管上，发达国家十分注重管理科学化，特别是实行税源分类化管理、推行纳税人身份代码制等制度，均取得积极的效果。加强重点税源管理，实行税源的分类分层管理。英国国内收入局设置了大企业管理机构，专门负责全国大企业公司所得税的税收管理及政策处理，伦敦以外的大企业也归该局管理，所在地的税务机关不得干预。目前很多发达国家都建立了全国性的税务代码，即纳税人鉴别号码，以加强对纳税人信息的管理。通过实行税务代码终身制，办理个人的所有税收事务。通过执行严格的税号制度，澳大利亚可以对各类纳税人进行全面的监控，从而有效地避免“漏征”或“漏管”的现象。芬兰公民一出生税务局即根据其身份证号码确定税务代码，人口登记处负责定期向税务局提供人口登记情况。税务代码的建立，不仅方便了税务机关进行登记管理，也为纳税人信息资料的计算机管理和进行税务审计奠定了基础。个人所得税预扣是许多国家税务征管的重要制度，尤其是个人所得的征税，由支付方在发放时代为扣除。如美国的预扣收入占全部税款收入的七成。美国税法规定，预扣是收入支付者的义务，必须有效履行，否则，必须承担法律责任及相应的罚款。这种科学管理机制的建立，为税收征管奠定了坚实基础。

（三） 运用网络技术进行税源管理

欧美国家在税源管理方面广泛采用网络化技术。通过网络管理模式，税务征管人员可以方便地对纳税人的纳税资料进行查询，一旦发现异常情况随时可以进行控制，从而减少税款流失。同时还大大降低了税收的征管成本。如美国联邦税务系统人均征税约1 000万美元；意大利各大税务服务中心每年处理上千万份纳税申报单，日本的税收直接成本已降到了0.8%，而美国的税收直接成本不到0.4%。

（四） 税源管理社会化

为了有效加强税收监管，最大程度地控制现金交易，强化税源管理手段，欧美国家实施了有效的税源社会化管理。美国规定1万美元以上的交易均需用支票结算，在银行存入一定数额以上的现金时，必须提供现金来源的合法证明。美国的离境许可制度规定，在美国境内的一切纳税人在离境时必须出示有当地税务机关签发的离境许可证后方可出境。通过离境清税制度，有效控制外籍人员偷逃税款。建立健全有效的护税协税制度。欧美国家的协税护税体系比较健全。在美国，税务官员可以向有关部门了解个人的各种消费行为，然后向纳税人发出缴税通知，比如向房屋管理部门查询个人房产情况，然后通知房主依法纳税，对于拒不交税的纳税人，税务官员可以邀请公安机关一起配合检查。

（五） 税务机构设置精简高效

欧美国家税务部门的机构设置精简高效以美国夏威夷州税务局为例，只设税收服务处理、查账两个组和六个办公室，只设局长、副局长各1人，全局人员约300人，年收税额达到40亿美元。

三 加强我国税源管理的几点思考

随着信息化、网络化的不断发展和税源管理形势的不断变化，笔者认为可以采取以下措施完善我国的税源管理：

（一） 加快税收立法

我国可以借鉴欧美国家的经验，制定适应中国国情的税收法，在法律中具体阐述公民纳税的基本原则和纳税义务，并为各种单项税种法律的制定提供立法依据，真正做到有法可依、有章可循。遵循国际惯例，建立我国的税收司法保障体系。税收司法保障体系是税源监管的基本前提。在税收征管实践中涉税案件逐年增多，面对暴力抗法情况税收管理员却没有独立执法权，难以对违法行为进行处罚。

（二） 努力提高税收管理员个人素质

通过各种方式不断提高税收管理员的思想道德素质和专业技术水平。通过强化对税收管理员的思想教育，牢固树立“聚财为国、执法为民”的税务工作宗旨，自觉抵制腐败行为。加强对一线人员的业务培训，通过开展培训班等形式提高税务人员的会计知识、税收知识和信息化应用水平。大力倡导税务人员参加各种资格考试，不断提高业务水平。

（三） 建立税源管理信息系统

税源本身具有隐蔽性和易失性的特点，如何有效发现税源、管理控制税源，在当前形势下，建立一套科学合理、功能强大的税源管理信息系统是必不可少的一件事情。利用网络技术针对重点税源进行监控。同时构建税收风险评价指标体系，通过对企业财务活动、纳税活动进行分析，评价企业纳税风险，提高税源管理水平。对纳税人申报材料进行数据挖掘，通过建立数据分析模型，设计一套严谨客观的分析指标，及时发现企业纳税异常情况，从而使评估和稽查阶段的管控更具针对性。

（四） 切实加强相关部门之间的协调

通过构建税务与工商、银行、海关等部门的协作平台，完善税务系统内部联动机制，实现数据共享，形成管理合力。以房地产为例，中国的房地产业需要缴纳的税种比其他任何一个行业都多。从土地使用权的出让到房地产开发、转让、保有等诸环节，涉及的税种多达12个，不同的税种往往分属不同的管理部门。同时，税务部门征税时，需要一些掌握在房产、土地管理部门的原始资料。而这些资料对税收管理部门来说，往往是不能及时的获得。

（五） 建立健全税源的全过程管理机制

首先，建立针对纳税人的税前监控制度。通过对纳税人经济活动信息、行业发展动态以及财务指标变化的分析，及时发现企业经营情况的变化，有针对性的开展税前监控。其次，在征管环节，及时组织收入，努力做到应收尽收。最后，认真做好税后稽查工作。通过对税前监控和实际征收情况的比较，有针对性的开展税务稽查工作，运用网络技术和协作平台及时获取相关信息，充分运用各种稽查手段，搜集相关证据。

［1］ 严明，越祥兰.借鉴国际经验，完善税源管理［J］.税收征纳，2003，（1）：13－14.

［2］ 邱慈孙.美国税源管理的特点及启示［EB／OL］.（2006－11－28）［2014－04－15］.http：／／www.lwsir.com／jj／sw／200703／26632.html.

［3］ 王俊琪，潘宏霞，方敏.浅谈如何有效开展税源管理工作［J］.山西财政税务专科学校学报，2008，（6）：34－36.