转型背景下排污权初始分配的复杂性分析与模式选择

金帅 盛昭瀚

摘要： 运用多学科综合研究方法对排污权初始分配的重要性及其复杂性进行科学解析；在此基础上，结合国内外现有实践经验，从配置公平性、配置效率和价格发现功能等方面，系统比较与剖析现行三类主要的分配模式，重点探讨了我国转型背景下排污权初始分配的模式选择问题。

关键词： 排污权交易；初始分配；复杂性分析；公平与效率

中图分类号：F205；X321 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2014）02-0047-05

从国际环境治理经验看，实现直接管制与经济激励有机结合的排污权交易制度将成为我国实现污染减排目标的重要政策工具。然而，历经近二十年探索，排污权交易在我国只是具有了形式，真正适应国情的制度体系尚未确立。这主要归结于机制设计的不完备性，并缺乏相应的制度支撑[1，2]。究其深层次原因，有两方面值得注意：一是合理的排污权交易体系确立具有情境依赖性。国外成功实践都相当重视体系运行所依赖的社会、经济、政策等情境，并在考虑内部多层次、多方面内容相互关联与互补协调的基础上，形成对产权界定、初始分配、市场交易等机制的具体设计[3]。然而，单纯仿效国外经验并不能实现向新型管理体制的顺利转型。二是向新型体制的转型还必然面临着制度变迁中的路径依赖问题。作为一项新的制度安排，我国排污权交易体系的具体设计与实施一直受到排污收费、排污许可证等传统手段的惯性与刺激[2]。

“十二五”时期是国际经济转型与中国经济社会转型的重叠期。全球经济持续低迷的冲击迫使我国必须启动增长模式全面转型，能源与环境压力也已超过其他国家。因此，探索构建符合国情的排污权交易体系以充分发挥其优越性，成为具有重要意义的现实问题。这也将是一项复杂艰巨的系统工程。其中，初始分配机制的确立是制度有效实施最为关键的环节。尽管国内学者在经验介绍、机制比较与创新等方面已有不少成果，但是许多研究并未客观、全面地展开，甚至还存在曲解或误解。本文立足我国国情，试图通过多视角、多学科的整合研究对该问题进行重新审视与剖析，希望该尝试可为排污权交易在我国完善与推广提供理论依据。

1 排污权初始分配的复杂性分析

基于科斯定理的排污权交易是对传统庇古理论的扬弃。从配置过程看，其作用发挥需要经历两个排污权配置阶段：初始配置与优化配置。政府在初始配置阶段占主导地位，通过综合考虑区域社会经济状况及环境质量目标，核定污染控制总量，并以此为条件建立定额的排污权，进而运用特定分配机制分配到区域内企业；而优化配置发生在二级市场，通过允许排污权以货币交换形式在企业间流通，促进污染治理责任重新分配，降低社会减排成本。可见，在优化配置阶段，市场机制发挥核心作用，政府职能转变为实施有效监管、市场规范和引导等，以向企业间交易提供良好环境。因此，初始配置是优化配置的前提条件、制度实施的基础环节。

然而，由于对科斯理论的片面认识或曲解，无论理论界还是实践界在很长时间内都把重心放在交易机制设计与交易市场构建上。随着实践的不断深入，尤其是在《联合国气候变化框架公约》下坚持“共同但有区别的责任”原则促成国际气候资源公平效率配置的谈判困难重重，初始分配才被作为一种敏感性难题、政策形成的最大壁垒，引起国内外学者的关注[4，5]。初始分配的实质是对环境容量这种特殊资源的配置，而环境容量资源被产权界定后产生的多重复杂属性是造成初始分配复杂性的根源。具体而言，主要体现在以下方面：

（1）排污权本质上是行政机关依法核准企业排污的公权力凭证。与行政处罚、行政征收等基于法律对行政相对人权益的剥夺和限制不同，其目的在于通过赋予行政相对人额定环境容量使用权以抑制危害环境公共利益的因素[6]。排污权虽然不是排污企业的常规生产要素，但若没有它企业便无法开展生产。因此，初始配置公平与否也直接影响到企业的经济利益与环境权益。进一步讲，企业间初始配置的公平性还需综合考虑到现有企业间配置的横向公平性，以及新旧企业间配置的纵向公平性。

（2）排污权是对环境容量资源的部分私有化而形成的。按照物权法原理，其是从环境容量资源所有权中派生，并仅分享了后者中的利用权与收益权而形成的准物权[7]。排污权还附着一些不具竞争性与独占性的生态保护功能与社会公共权益。尽管科斯定理论证了在理想产权环境下任何分配方式都能达到资源配置帕累托最优，但不同分配方式仍可能形成企业乃至社会间收入分配效应的显著差异。因此，从该意义上讲，初始分配除了要注重实现企业间配置的公平性，还需要将社会公众的利益与权益纳入到公平性考虑的范畴。即应尽量缓解或避免企业将管制成本向社会公众转嫁。

（3）排污权是缺乏完全保障的财产权。政府将有限污染排放权利授予排污者，使其对环境容量资源具有部分法律意义上的控制力。由于政府负有达成环境目标的持续性法定义务，这种控制力仍受制于政府保留的公共权力，如区域限批、产业调整和强制减排等。尽管对制度而言，这并不必然是致命缺陷，但是排污权却因此处于绝对所有权与毫无价值的权利之间，具有相对经济价值[3]。

（4）排污权内在价值具有高度的不确定性。当被赋予可流通性后，排污权便具有了商品的一般属性，并与劳动力、原材料等一同成为企业的生产要素。排污权的使用价值建立在环境容量资源的稀缺性、效用性与可控制性之上。然而，排污权交易系统的开放性也决定其与更为复杂的社会经济系统以及生态环境存在非线性交互。因此，排污权的价值与产品市场、原材料市场、环境状况和政策导向等息息相关，具有高度的内在不确定性与不可完全预知性。

（5）初始分配应以促进价格发现机制形成为关键。实际上，正是核定环境容量资源价值的现实困境，触发了排污权交易理论体系的形成：通过建立市场，在供求与竞争机制的激励下，使不同企业偏好以市场价格的形式显示出来，指导企业在微观层面自主选择合理的经营决策，成为有效地实现节约资源和保护环境的社会性目标。这也是排污权交易区别于传统管制手段的显著特征：排污权价格将企业生产、削减等决策紧密联系在一起，并成为企业衡量自身决策是否有效的重要标准。通过交易，排污权直接从削减成本低的企业流向削减成本高的企业，降低社会治污成本；同时，资源也间接地流动到生产收益高的企业，提高资源利用率。在此过程中，排污权市场价格履行着价格的配给功能与分配功能[8]。从该意义上讲，合理的排污权价格发现机制是系统有效运作的核心；进而，制度优化设计应以其作为根本出发点与最终归宿。因此，作为制度实施的基础环节，初始分配能否促进树立良好的环境产权意识、激发治污积极性、释放有效价格信号等，是制度优化设计首要考虑的问题。endprint

（6）排污权被赋予可流通性的首要目的不是减少污染排放量。虽然可流通性能为企业降低污染排放提供经济激励，但只能确保实现特定控制目标所需的企业守法削减成本最小化，而非社会减排总成本最小化[3]。从制度经济学分析，总成本还取决于其他因素，如制度设计成本、运行成本、变迁成本等。因此，政府基于不同公平效率考虑，所采取的分配方式差异依然会影响制度实施的有效性及效率。尤其是我国正处于转型时期，具有独特的社会经济政策环境，与发达国家相比也存在不少差距；进而，需要基于我国国情对不同初始分配机制所涉及的制度成本与收益进行综合考虑，以增强管制的科学性与可持续性。

（7）排污权交易主体具有复杂的行为策略选择。生态修复的长期性决定了排污权交易需要经历漫长的实施过程，排污权会在政策生命周期内多次分配。现实中排污权交易主体都具有高度的目的性以及自适应能力；进而，其行为决策表现出自主性、多样性等特征。从博弈理论分析，由于信息不对称问题的存在，初始分配必定是政府、企业等之间错综复杂的博弈过程[2]。在特定分配机制下，如果企业当前行为能够影响未来排污权分配量，则其会有采取策略性行为的动机，导致排污权配置结果与有效状态的偏离[9]。需要指出的是，就目前科技水平而言，信息不对称将长期存在，即便在监测设施、信用体系等相对健全的发达国家也无法避免。

综上所述，既要维护各方利益群体的合法权益，又能促进环境容量资源的合理配置，是政府致力达到的目标，也是保障政策稳定性与可持续性的基础。排污权交易体系构建须以协调公平与效率之间的关系为首要，而这一切都高度浓缩在初始分配机制创设之中。

2 现行初始分配模式分析

由于社会经济的动态复杂性，最优化的排污权配置方案无法简单实现。实践中，国际上普遍采用《清洁空气法修正案（1990）》倡导的三类基本模式：无偿分配、公开拍卖和定价出售。理论而言，不同分配模式并不影响最终的配置效率。然而，它们在实施条件、功能定位等方面各有侧重或区别。因此，有必要在统一框架下对它们进行系统分析，识别各自关键环节与优缺点，以做到具体模式的合理选取。在复杂性分析的基础上，结合国内外初始分配的实践经验，重点从配置公平、配置效率以及价格发现功能等方面展开分析。

2.1 无偿分配

无偿分配是政府在认可所有既成事实的排污行为的基础上，向企业免费发放排污权。这意味着政府无法从这些稀缺资源中获得经济收益；进而也是对该部分财政来源所能带来的收入循环效应的放弃。鉴于此，无偿分配通常被看作是政府对企业设备更新、工艺改革和技术创新等沉没成本或企业社会责任行为的补偿，能有效减小制度实施的阻力。所以，为了缓和既定管制目标与不同利益间的冲突，无偿分配成为众多国家的普遍实践，尤其是在体系建立初期。然而，在无偿分配模式下，环境容量资源较难于实现初始配置效率，必须通过交易主体在二级市场中的不断买入与卖出来逐步优化。因此，如果政府旨在设计一个具有实践价值的分配方案，其核心工作是制定一套能够体现公平性的无偿分配标准，即基于何种标准进行分配。

欧盟排放交易体系（EU ETS）为我们提供了观察现实世界政策与经济动态性的绝佳机会。它是世界上最大的多国、多部门碳排放交易体系。其绝大多数成员国在第一阶段（2005～2007年）几乎将全部排放配额免费发放给企业。然而，这种尝试却愈发成为争议的焦点，除了与市场经济条件下“污染者付费”原则相悖之外，还主要集中在两方面。

（1）从配置结果来看，初始分配无偿性对公众并不公平。现有就EU ETS对英国电力市场影响的实证研究表明：在无偿分配方式下，受管制企业将使用碳排放配额的机会成本以高产品价格的形式转移到消费者身上，并获得了巨额财富[10]。而公众无偿放弃其权益，却得到更沉重的消费负担。

（2）从区域发展看，无偿分配并不利于维持稳定的经营环境。作为一种行政许可，排污权来源于政府，但无偿分配并不能向政府提供或反馈有关排污权市场供求的信息。实证同样表明，当电力需求下降或重大投资进入体系时，排污权供给过剩而导致的价格崩溃现象十分严重。这种价格的不确定性对污染治理技术的潜在投资者造成了巨大障碍[11]。

鉴于此，近年来初始分配有偿性议题在国内外备受关注。有偿分配更能充分体现污染者付费原则。它旨在将环境资源稀缺性进一步内化，以实现提高排污者技术革新积极性与纠正市场价格扭曲的双重目标。获取“双重红利”的考虑是强调初始分配有偿性的更深层次诱因：即在坚持总量控制与税收中性原则的前提下，政府有偿出让排污权，不仅能有效控制污染，实现环境保护目标；这些财政收入还可用来降低现存扭曲性税赋或财政困境，从而有利于社会就业、经济增长等。虽然由于税赋交互效应及其与收入循环效应的交互影响，该假说是否成立的论战一直在持续，但经过数年的理论与实证分析，“双重红利有条件成立”的共识已经形成。

2009年欧盟颁布的EU ETS修订指令（Directive 2009/29/EC）已经明确提出，在第二阶段（2008～2012年）对电力、碳捕获与封存等部门逐步放弃无偿分配，在其他部门配额分配中无偿分配为过渡手段，旨在第三阶段（2013～2020年）将拍卖作为主要分配方式。值得一提的是，由于先前阶段无偿分配的排污权盈余过多，总量控制已很难发挥限制作用[12]。

2.2 拍卖模式

理论而言，在信息不对称情况下，卖方无法决定物品的市场价值，而设计良好的拍卖机制不仅能发挥价格发现功能，还可促成资源的竞争性配置。同时，拍卖不必在谈判与协商上耗费大量的时间与成本，是一种快速分配机制。拍卖流程及规则的规范性也能向竞价人提供公平、公正的获取平台，使其具有更强的物品转移合法性。排污权拍卖产生的市场出清价格也可以为企业提供有效的价格信号，指导其在微观层面做出合理的经营与交易策略，提高资源配置效率。更重要的是，拍卖所体现的公平效率特征与强调起点平等、规则公平的西方经济体制公平效率观高度一致，进而在发达国家备受青睐，并被认为是兼顾公平与效率的选择。endprint

毋庸置疑，有效的拍卖机制是确保资源配置效率的前提，是模式设计的关键。排污权拍卖隶属同质多物品拍卖的范畴，竞价人需要大量排污权。在实践中，多物品拍卖主要有序贯拍卖与同步拍卖两类形式。按拍卖环境不同又有密封式与开放式拍卖之分。其中，同步密封拍卖按成交价格区别可再细分为歧视性价格拍卖与同一价格拍卖。

由于规则设计的复杂性以及环境条件制约等，我国排污权拍卖的尝试主要采用序贯拍卖。序贯拍卖规则简单易操作，深受拍卖人喜爱；实践却表明，由于投标策略复杂性、拍卖难免产生价格变异等，竞价者对其并不热衷。Ashenfelter称之为“价格下降异常”现象[8]，他对苏富比珍酒拍卖的实证表明竞价人风险厌恶度与物品数量约束起着重要影响。而且，具有市场支配力的竞价人会有更复杂的策略性行为，造成配置效率损失。例如，竞价人采用掠夺性竞拍策略驱逐对手，并在二级市场中设置垄断性高价，既能弥补前期损失，又可形成产品市场进入障碍。在歧视性价格拍卖中，信息缺乏的竞价人同样面临因错误判断出清价格而过多支付的风险。所以，这两类拍卖都无形中增加了竞价人提出报价的决策成本，甚至阻碍潜在购买者参与其中，市场竞争性及其效率降低是必然结果。

同一价格密封拍卖正是由于避免了竞价人对价格风险的厌恶，并降低了物品重复拍卖的交易成本，而在发达国家得到广泛推广。现有理论与实践表明：在该机制下，如果竞价人仅有单位物品需求，投标策略对其支付价格没有影响；然而，当竞价人的物品需求为多单位时，市场支配力和合谋的出现却可能带来“需求缩减”等资源配置无效率行为[13]。在拍卖中，如果主导竞价人认识到其竞价策略与其他竞价人的报价相互依赖，他们极有可能通过联合竞标来减少相互间的竞争，进而降低向拍卖人支付的价格。若无其他考虑，“触发策略”可以促成并维持合谋行为。合谋的道理简单，但策略与实现方式异常繁多。Hendricks与Porter就特别指出，合谋的出现和特征取决于拍卖品性质与拍卖规则；合谋行为与竞争行为的结果在许多情况下难以区分，因此对其有效鉴别与规避并非易事[14]。即便合谋不会发生，对于单个具有较强市场支配力的竞价人而言，采用需求缩减策略依然有利。

随着计算机技术的发展，一些同步开放式拍卖在拍卖实务中也发挥着积极作用。如，美国联邦通信委员会提出的同时向上叫价拍卖，及其适当变异后应用于美国与法国电力市场的时钟拍卖。该机制实质上是同一价格密封拍卖的动态版本，并有两大特征：多轮密封竞拍、当需求大于供给时价格提升。因此，它在体现单价法则的同时，方便竞价人从竞价过程中获得其他竞价人的需求量与估价等信息，以确保其报价比在密封拍卖中更有效率。但是，低价均衡依然无法消除，甚至需求缩减程度比前者还要强烈[15]。因为竞价人在未达到低价结果时，“信号传递”可用来协调彼此达到均可接受的分配状态[9]。

美国区域温室气体减排行动（RGGI）对CO2配额的拍卖实践清晰展现了低价均衡的现实严重性。RGGI在2008～2012年间共进行了18次拍卖。配额出清价格从第三次开始逐步下降，自第九次以后一直徘徊于政府战略储备价格水平，下降幅度接近50%，价格发现功能几乎丧失。低价均衡的影响远非资源低效配置、低财政收入等；这种市场生成的价格将直接影响企业生产、削减和交易等决策制定。因此，低价均衡同样意味着环境资源价格形成及其激励效应的扭曲。此外，任何拍卖形式下拍卖人的败德行为都需得到足够警惕，它不仅损害委托人或竞价人的利益，还降低资源配置效率与公平性[14]。

由此可见，排污权全额拍卖面临的形势依然严峻。合理的拍卖设计仍需综合考虑市场结构、市场行为等众多因素，同时拍卖机制的发展还取决于被拍卖物品，这是意义重大却耗时的复杂工作。我国拍卖行业发展水平尚不能对排污权拍卖形成有效支撑，相关法律法规不健全、专业化市场尚未形成、整体管理水平较低等问题突出，产权、股权等无形资产拍卖领域也亟待开发[16]。EU ETS第二、三阶段的拍卖尝试也较好地印证了：即便在立法环境、市场条件等相对良好的发达国家，排污权拍卖在实施过程中也遭遇到了巨大阻力[12]。同时，考虑到排污权的公权力特征及其所附有的公共物品属性，政府统筹规划与引导作用在初始分配阶段不可或缺。因此，排污权全额拍卖在我国现阶段尚不能认定为适时的明智之举。

2.3 定价出售

在我国试点探索中，虽未显现EU ETS第一阶段暴露的问题，却面临着另一困境：在多方因素影响下，无偿分配无法调动企业治污积极性，制度流于形式；而且，还容易形成企业习惯于免费获取排污权、难以接受由市场供求和自由交易形成的市场价格等制度依赖现象。为了充分体现环境资源的稀缺性与发挥价格杠杆作用，太湖流域、珠三角等地正积极探索有偿分配的另一形式——定价出售。

定价出售是具有明显政府主导特征的半市场机制。相比无偿分配，它便于政府在遵循特定社会公平性偏好进行初始分配的同时，实现排污权初始配置具有部分效率，因为申购价格在一定程度上可以发挥信号调节作用。不可否认，规制信息的不完备性以及行政能力限制等必然导致该模式下初始配置效率低于纯粹基于市场机制的配置效率；但是，其在有效预防市场垄断、低价均衡等市场失灵方面具有显著优势。排污权定价出售本质上可视为对排污企业占用环境容量资源征收资源税，以排污权占有量为税基，以出售价为税率。从该意义上讲，它是资源税与排污权交易的整合，发挥政策组合效应。因而，在我国刚实现从计划经济转型、产权意识不强、拍卖行业欠成熟等背景下，定价出售是更适宜我国国情的初始分配模式选择。然而，该模式下的配置公平与效率问题仍值得深思。

定价出售的效率问题主要体现在政府对排污权定价面临的两难困境：排污权价值难以核定，而出售价格对制度有效性有重要影响。从税收学理论分析，定价出售是一把双刃剑。不可否认，这种类似矫正性税收的分配机制可以在社会福利提升、经济良性发展等方面带来“额外收益”，却也不可避免地给企业经营决策和行为选择造成扭曲。当扭曲超过一定限度，系统将面临巨大的“额外负担”，如企业在成本压力驱使下降低职工福利、向消费者转嫁管制成本、采取不正当手段减轻或逃避其负担等。在额外收益与额外负担之间做出权衡并不能单纯认为把初始分配收入以退税、减税或补贴等形式返还社会即可实现，如返还对象、数量、方式等还需要大量细致的研究。尤其是如果政府定价高于排污权市场均衡价格，行政分配将超越市场成为环境容量资源配置的决定因素。这势必会严重干扰市场机制的作用发挥，是政府的过度干预与负效干预。endprint

通过竞争性交易市场验证定价的合理性，似乎是解决该困境的有效方法。但是，纵观芝加哥气候交易所、欧洲气候交易所、美国环保署等有关CO2、SO2与NOx配额交易不难发现，排污权市场价格具有很强的波动性与不确定性。一方面，这根源于排污权价值的内在不确定性，即排污权多重复杂属性决定了其价值具有显著的社会、经济、政治敏感性；另一方面，由于市场主体之间信息不完全以及价值规律的驱动，它同样是市场机制作用的自发性、盲目性、滞后性等内在缺陷的外在表现。政府依据市场价格调整售价不但不能为潜在技术革新者提供稳定的环境，还会激化价格的不确定性，进而干扰正常的市场行为与配置效率。因此，政府在定价出售模式下应注重市场作用与其干预的相互制衡关系，本着纠正公共物品供给中的外部性问题为逻辑起点。所以，合理有效的政府定价应低于排污权均衡价值的波动空间。这同样是企业因排污权缺乏完全保障而提出的要求。

然而，在分配总量既定的原则下，低定价策略不可避免地导致初始分配市场出现占用拥挤与供不应求的局面。这种需求的推动同样会滋生权力寻租与腐败现象。因此，政府在该模式下的本质工作依然是向企业提供明晰的分配框架来确保初始分配是在公平、公开、公正的原则下进行的。即使不采用低定价策略，明晰排污权申购标准依然是保障企业公平权利的重要举措。同时，理论与实践表明，在无偿分配、定价出售等行政分配模式下，分配标准设计时仍需对企业的策略性行为保持高度警惕，否则可能会产生激励扭曲效应，进而导致无效率的资源配置与次优化的社会产出[9]。

3 结论

结合我国国情与国内外实践经验，运用多学科综合研究方法，重新审视了转型背景下初始分配机制构建问题。研究表明：排污权的多重复杂属性是造就初始分配复杂性的根源；排污权交易体系构建须以协调公平与效率的关系为首要，而这一切都高度浓缩在初始分配机制创设之中；以政府为主导的定价出售模式是更适宜我国国情的策略选择；然而，在该模式下需要特别注重制定一套能够体现公平性与效率的有偿分配标准。由此可见，初始分配机制确立必定是一个综合考虑多方因素的系统设计过程。定价出售也绝非可以一蹴而就，尤其是对于分配标准的设计，要充分考虑到系统中微观主体的复杂行为选择，以及微观行为与系统宏观结构之间的关联等。因此，本文基于多学科理论与实践对初始分配机制的系统解读，还是下一步应用博弈论、计算实验等方法，从系统演化视角进行机制优化设计与检验的理论基础。

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