“营改增”效应分析及对进一步改革的政策建议

陈学著 黄炜锋（广东省国家税务局货物劳务税处 广东广州 510623）

“营改增”效应分析及对进一步改革的政策建议

陈学著 黄炜锋（广东省国家税务局货物劳务税处 广东广州 510623）

本文分析了营业税改征增值税在全国取得的积极效果，对下一步深入改革所面对的问题，从完善和设计地方主体税种、加快改革进程、简并增值税税率等方面提出了政策建议。

营业税改征增值税 地方税主体税种 建筑业 金融业

一、“营改增”试点的实施效果

从广东省的实际情况看，“营改增”的改革效果显著，具体体现在：一是产业转型升级明显。截至2013年底，广东省共有21.97万户纳税人纳入试点范围，比试点初期增加11.45万户，增长108.8%，远高于同期全行业增值税纳税人9.11%的增幅。当年，广东省第三产业产值20 903.72亿元，增长10.1%，高于同期GDP增长率（8.5%）1.6个百分点。二是纳税人减负明显。2013年广东省“营改增”试点共为纳税人减轻税收负担127.63亿元，减负面达97.4%。三是政策导向明显。广东省试点企业购进固定资产出现了井喷现象，占广东省比重仅9.99%的试点一般纳税人，其设备类固定资产投资额达340亿元，占全部一般纳税人设备投资额的20.6%。四是专业化分工明显。广东省有三分之一的纳税人正在实施服务业与第二产业的主辅剥离，四分之一的纳税人将部分业务外包给其他公司，促进了专业化分工，企业结构从“橄榄型”真正转变为“哑铃型”，一些研发、设计、营销等内部服务环节从主业剥离出来，企业成为效率更高的创新主体，实现主业更聚焦、辅业更专业。五是出口结构优化明显。试点纳税人适用零税率应税服务出口销售额达到了月均21.12亿元。在新增试点纳税人中，港澳台商、中外合作、外商投资、外资现代服务业企业增加至9 253户，增长83.2%。

二、影响“营改增”继续推进的几个因素

目前，“营改增”进入了深入阶段，全面落实改革仍需解决几个关键性问题。

（一）地方税主体税种亟待重新确定

根据财政部公布的我国2013年财政收支情况，2013年税收收入110 497亿元，其中营业税17 217亿元，是地方税收体系最大的税种，也是地方财政收入的主要来源，占地方税收收入46 661亿元的36.9%，占地方财政收入68 969亿元的24.96%。如果“营改增”后，按照增值税中央和地方75∶25的分成比例，地方财政收入将减少12 913亿元，地方税收收入占全国税收收入比例将从42.23%下降到30.54%。虽然《营改增试点实施方案》中已经明确，在“营改增”试点期间，营业税改征的增值税原归属地方的部分仍归属地方，但地方税主体税种的缺失是不争的事实，在没有新税种支撑的前提下，地方财政会面临财权、事权不对等加剧的现象。

（二）下一阶段改革时间紧、任务重

首先，下一阶段“营改增”工作时间紧。营业税的原征收范围包括交通运输业、建筑业、金融保险业、邮电通信业、文化体育业、娱乐业、服务业、转让无形资产和销售不动产等9个行业。截至目前，交通运输业、邮电通信业、部分现代服务业已经纳入营改增试点。2013年全国营业税纳税人约1 000万户，其中“营改增”纳税人近300万户，约占纳税户数30%，税收收入占全部营业税收入的20%。也就是说，无论从户数还是税额比例来看，“营改增”还有很长的路要走。目前，按照国家“十二五”期间全面完成“营改增”工作的计划，要完成剩余改革任务时间非常紧迫。

其次，下一阶段“营改增”行业改革难度大幅增加。在下一阶段要纳入“营改增”的行业中，建筑业、金融业均是国际上公认的增值税管理难点。建筑业（包括不动产行业）经济总量较大，在国民经济中占有重要地位，该行业约占全部营业税比重的近一半，对于地方税收收入影响巨大。在进行制度设计时，有几个方面问题较难处理：一是房地产价格敏感，税制调整难免对房地产税负造成影响，若对房地产价格造成下行压力，将在一定程度上影响财政收入；若对房地产价格造成上涨压力，则与国家政策和社会舆论导向相悖，增大改革压力；二是建筑业征管问题具有特殊性和复杂性。根据1999年国家开展的建筑业“营改增”调研以及我国建筑业现状，建筑业跨区域作业非常普遍，“营改增”后从劳务发生地纳税调整为在机构所在地纳税，容易出现税源向富裕地区流动，影响地方财政利益分配；另外，在不动产销售中，涉及大量从未进入增值税管理链条的存量二手房流转，如“房改房”、自建自用转为销售的房产等，无法按照标准的征扣税机制计算缴纳增值税，需在制度设计上给予特殊安排。金融保险业主要包括银行、证券、信托、保险等行业，占全部营业税收入的比重约在16%左右。由于对大部分金融产品，如期货、衍生品等，其具体增值额难以确定，因此世界上大多数国家对主要金融服务均给予了免征增值税的规定。如果比照国际通行做法给予免税，则改革造成的财政压力会进一步加大；如果选择征税，则要面对很大的技术挑战，也与加强我国服务业国际竞争力的目标不一致。

（三）多档税率增加改革难度

目前，在改革过渡期，增值税增加了11%和6%两档低税率，按照《营业税改征增值税试点方案》，交通运输业、电信业、建筑安装业适用11%的税率，部分现代服务业适用6%的税率。从纳税人角度看， 由于增值税中存在多档差别税率，试点纳税人均趋向于向低税率靠近。从征管层面看，在同一类型纳税人中用列举方式规定应税范围，区分不同服务对应不同税率，将造成纳税人应税服务范围与营业执照、国民经济行业标准不对应、不匹配，实际经营范围与应税服务范围不一致等问题。纳税人与地税、国税部门对应税范围、税率的理解可能存在差异，将大大增加纳税人的税收遵从成本和税务机关的征管成本。

(四)部分阶段性政策和征管问题有待解决

第一，部分纳税人税收负担有所增加。以交通运输业、电信业的一般纳税人为代表，部分纳税人由于前期固定资产投资比例较大，且主要运营成本支出中固定资产投资占比较大，导致试点实施期间税负会有一定程度的增加。如2013年广东省交通运输业共有1 448户增值税一般纳税人税负增加，占交通运输业增值税一般纳税人的41%。第二，服务业的特点带来虚开增值税专用发票的风险。服务业具有发生即灭失、无形、难以准确估价等特点，对于纳税人提供的应税服务，容易在一些环节产生虚开增值税专用发票的风险。第三，过渡性财政扶持政策难以为继。在2013年8月1日前试点的12个省市中，为了改革平稳过渡，很多地方都出台了地方性财政扶持政策，对于纳税人由于实施“营改增”而多缴纳的部分给予财政返还。但由于审批复杂，耗时较长，中小型纳税人往往难以享受此项扶持政策。同时，随着“营改增”行业的逐步扩大，特别是电信业等大体量经济实体纳入改革范围，地区性扶持政策已经难以支撑纳税人税负上升的压力，这对平稳实施“营改增”增加了难度和不确定性。

三、政策建议

（一）及时完善和设计地方税主体税种

目前，对于我国“营改增”后地方税主体税种的设计，各方提出的改革方案主要有两种：一是把财产税特别是房地产税打造成为地方税主体税种。对于这种观点，研究普遍认为目前对居民住宅课征保有环节的房产税在短期内难以弥补营业税留下的收入缺口，且征管难度很大，社会压力也较大；二是将部分消费税税目转移到零售环节，同车辆购置税一起划归地方。对于这种观点，研究普遍认为，消费税从生产、批发转移到零售环节，其征收环节和税基将同增值税基本一致，等同于对部分产品实行了一档增值税高税率。对同一环节几乎相同的税基，增值税由国税部门征收，消费税由地税部门征收，增加了纳税人和税务机关的征纳成本。从征税对象看，消费税的征税对象主要为高档消费品、高耗能、高污染等限制消费的产品，将消费税构建为地方主体收入，地方政府出于财政目的会鼓励限制消费品的生产，与开征消费税调节生产消费、贯彻产业政策的目的是不一致的。①李梦娟.我国消费税改革的考量与权衡[J].税务研究,2014,(5).综上所述，上述方案都存在明显缺陷，仍需财税部门、学界调研提出更加优化的改革方案。就发挥中央和地方两个积极性的角度来说，我们建议可以将包括调整增值税、消费税、企业所得税、个人所得税在内的共享比例一同结合起来通盘考虑，由中央提出设计地方主体税种的一揽子改革方案。

（二）加速推进“营改增”试点

对于正在迫近的“营改增”时间表，应加速推进试点工作。一是建议适时将生活服务业纳入试点范围。生活服务业主要包括餐饮、住宿、家政、美容、美发、洗浴、照相、娱乐等行业，涉及面广、税户众多、规模较小。尽快在生活服务业实施试点并选择按照简易计税方法按3%的征收率计算缴纳增值税，属于普惠型政策，有利于在民生领域释放改革红利，营造“营改增”的正面舆论。二是考虑金融保险业计税依据的特殊性，同时为保证国家财政收入和纳税人税负的稳定，建议对金融保险业按照简易方法依6%的征收率征收增值税。三是对建筑业给予特殊的征管和税制安排。根据建筑业的特殊情况，建议采取在建筑劳务发生地进行预缴、机构所在地汇缴的方式征收增值税，预缴率由国家统一确定。对无法取得进项税额或未进入增值税流转范围的存量二手房销售，按照简易计税方法差额计算缴纳增值税。同时，建议对于居民销售自住用房给予税收优惠，如对超过5年以上的自用住房，实行增值税即征即退。

（三）逐步缩减税率档次

截至2011年，在全球开征增值税的166个国家中，实行单一税率（不包括零税率，下同）和实行多档税率的国家地区各占一半，都是83个，其中实行2档税率的38个，3档税率的34个，4档以上税率的只有11个，而且多数属于增值税不很规范的国家。②龚辉文.2011年全球增值税税率的特点[N].中国税务报,2012-5-23,第5版.设置多档税率的国家，主要以一档标准税率为主，覆盖绝大多数货物和服务；同时设置一至两档优惠税率，主要适用于民生、教育、医疗等领域。理论界普遍认为，以单一税率为核心的现代增值税制度具有征税范围广、税率水平低、免税项目少、税制简单等优点，最能体现增值税的中性特点。而每增加一档次税率，税制的复杂性将呈几何级增加。对于目前设置的多档增值税税率，我们建议在改革覆盖全行业后对税率进行重新调整，可设置两档税率：设置一档增值税基准税率，覆盖绝大多数货物和服务；另设置一档低税率，用以覆盖与民生密切相关的大部分货物和服务。

（四）及时解决阶段性政策和征管问题

对于目前在改革中出现的阶段性政策和征管问题，我们建议尽快予以解决。一是进一步扩大试点行业范围，增加纳税人的可抵扣项目。在改革过渡期，应考虑部分行业的存量固定资产抵扣问题。二是严格管控“营改增”的管理风险，规范各地的政策和操作口径，及时监控通报异常情况，严厉打击服务业虚开增值税发票的违法犯罪行为。三是限时取消各地出台的财政扶持政策，各地应按照国家设置的统一时间，统一取消财政扶持政策，避免出现政策依赖和税收洼地，实现纳税人的公平竞争。

[1] 王海军.“营改增”扩围后相关税收问题研析[J].税务研究,2014,（5）.

[2] 国家税务总局办公厅.财政部部长楼继伟、国家税务总局局长王军就扩大“营改增”试点答记者问[N].中国税务报，2013-04-19.

责任编辑：高 阳

An Effect Analysis of "Replacing Business Tax with a VAT" and Policy Suggestions for the Further Reform

Xuezhu Chen & Weifeng Huang

This paper first analyzes the positive effects of "Replacing Business Tax with a VAT" in China. Then it puts forward some policy suggestions for the further reform from the following aspects: perfecting and designing the main tax categories of local tax system, accelerating the process of reform and simplifying the VAT rates.

Replacing Business Tax with a VAT Main tax category of local tax system Construction industry Financial industry

F812.0

B

2095-6126(2014) 11-0059-03