产业结构升级的意义与税收政策的作用

张 斌（中国社会科学院财经战略研究院 北京 100836）

产业结构升级的意义与税收政策的作用

张 斌（中国社会科学院财经战略研究院 北京 100836）

1978年改革开放以来，中国的年均经济增长率达9.8%，其中“十一五”时期平均高达11.2%。然而，进入“十二五”以来，经济增速下行的趋势十分明显，2011年经济增长率为9.3%，2012年、2013年两年均为7.7%。①数据来源：国家统计局网站。可以说，中国经济目前进入了增速“换挡期”，经济发展方式正在发生深刻的转变。

正是在这一背景下，党的十八大报告提出了“形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”的要求，将有利于结构优化与社会公平并列作为税制改革的两大目标。2014年6月30日，中央政治局审议通过的《财税体制改革总体方案》也明确要求：充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用，将促进结构优化作为税收的三大职能之一。

产业结构的优化升级，尤其是高新技术产业和战略性新兴产业的发展在经济发展方式转变和结构优化中居于核心地位。因此，进一步完善促进产业结构升级的税收政策体系是下一步税制改革的重要任务。

一、产业结构升级的意义

“十二五”以来，导致中国经济增速下滑的原因有很多，既有需求层面的因素，如2008年金融危机爆发导致的外需下降，国民收入分配格局不合理和收入分配差距扩大导致的居民消费增长缓慢；也有供给层面的因素，主要是中国的人口结构发生了明显变化，15～59岁劳动年龄人口结构的增长速度逐年减慢并于近期达到峰值，而人口老龄化的进程明显加快。

2012年，中国15～59岁劳动年龄人口为93 727万人，比2011年减少345万人，占总人口的比重为69.2%，比2011年下降0.6个百分点，②国家统计局：《2012年国民经济与社会发展统计公报》。这是相当长时间以来劳动年龄人口第一次出现绝对量的下降。劳动年龄人口数量和比重的下降标志着中国经济迎来了“刘易斯拐点”，劳动力不再是无限供应，长期以来支撑中国经济增长的“人口红利”将逐步丧失，劳动力成本呈现持续提高的趋势，而这会导致资本报酬的不断降低。这意味着中国的要素禀赋正在发生根本性转变，改革开放以来利用劳动力成本优势不断扩大劳动密集型产品出口并带动对出口产业投资形成的经济增长模式难以持续。而2008年金融危机以来，依靠政府扩大对基础设施投资拉动经济增长的短期政策同样无法为经济增长提供长期的动力。

在人口结构和要素禀赋发生深刻变化的情况下，中国经济未来要继续获得持续稳定增长，需要从供需两个方面入手。从需求层面看，通过财税体制改革更好地发挥税收和财政支出调节收入分配的作用，提高边际消费倾向较高的低收入群体的收入增幅对于扩大居民消费，优化需求结构具有重要意义。但是，中国经济进入增速“换挡期”的根本原因在于供给层面人口红利丧失导致的“潜在增长率”的下降，而潜在增长率决定了经济可能达到的最大增速。如果把供给政策比作“做大蛋糕”，而需求政策比作“分好蛋糕”，在中国人均GDP与发达国家相比还有较大差距的背景下，提高潜在增长率，努力做大蛋糕无疑是未来中国经济增长面临的主要任务。

而在“人口红利”逐步丧失的情况下，要提高中国经济的潜在增长率，经济发展方式必须从劳动力和资本投入驱动型，转向主要依靠创新和生产率提高驱动型。③参见蔡昉：《拨开经济悲观论的雾霾》，《求是》2014年第14期。也就是说，推动产业结构由传统的劳动密集型低附加值产业向资本和技术密集的高附加值产业转变，实现产业结构升级是中国经济进入增速“换挡期”后保持经济持续较快增长的必然选择。

二、税收政策在产业结构升级中的作用

尽管学术界对产业政策的必要性和有效性存在激烈的争论，但从发展中国家的实践看，许多国家在经历了经济快速增长后无法实现产业结构的升级而陷入了中等收入陷阱，这说明选择正确的政策对于实现产业结构升级至关重要。

就税收政策而言，要起到促进产业结构升级的作用，关键要处理好税收“中性”与“非中性”的关系。在市场机制可以有效发挥作用的领域，税收政策应努力避免或减少对市场机制的扭曲，实现税收的“中性”；而在市场失灵的领域，税收政策则以“非中性”为原则，起到促进高新技术和战略性新兴产业发展的作用。

具体来说，之所以要制订“非中性”的税收政策，主要有两方面的原因：一是高新技术和战略性新兴产业技术的外溢性，如关键技术对产业链整体的提升作用使其具有“正外部性”，这是世界各国对特定产业实施税收优惠的主要依据。二是对高新技术产业的投资具有前期投入大、沉没成本高、投资风险大和规模经济显著等特征。在发达国家，高新技术更多的具有原创性质，其所需投资可以依靠行业中领先的大企业或资本市场中的风险投资解决。但在相对落后的国家，高新技术产业的发展更多地依靠消化吸收发达国家已有的先进技术，这意味着相对于发达国家的竞争对手，这些国家的高新技术企业要支付额外的学习成本。也就是说，“保护幼稚产业”是相对落后国家实施产业税收优惠政策的重要依据。

税收政策在促进产业结构升级中“中性”与“非中性”的关系，是政府与市场关系在税收领域的具体体现，而处理好两者关系实际上是要同时实现“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。

当前，在产业结构升级的过程中，首先应充分发挥市场的决定性作用，通过全面推进“营改增”改革和简化增值税税率提高增值税的“中性”，同时按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则清理规范各种税收优惠政策。

而要特别指出的是，税收优惠只是产业政策工具箱中的一种工具。在市场失灵的领域，如确有必要实施政府干预，在制订产业政策时应综合评估税收优惠、财政补贴、政府采购等多种政策工具的成本和收益，以政策目标为导向寻求最优的政策工具组合。如对已有多个企业竞争的产业进行扶持时，相对于以降低成本为主的税收优惠政策，政府采购政策通过购买最终产品或服务的方式可以更好地引入竞争机制，提高政策的针对性。

三、产业税收优惠政策的税种选择与管理优化

在现代复合税制体系下，不同的税种根据其属性承担不同的功能。增值税作为一般流转税，其主要功能是在保持税收“中性”的同时以较低的成本获取税收收入。一般认为，增值税不宜作为产业优惠政策使用，其理由主要有两个：一是增值税存在着抵扣机制，对产业链条上某一环节实施低税率或即征即退、先征后退的税收优惠措施破坏了增值税的“中性”，也增加了征管的成本；二是增值税作为流转税，相对于所得税，其税收优惠政策受WTO规则的约束较多。2004年初美国、加拿大和欧盟对我国集成电路产品增值税即征即退政策提出诉讼就说明了这一点。但是，由于我国在相当长的时间内实行生产型增值税，增值税在税收收入中的比重很高且出口实行差别退税的政策，进口环节免征增值税、超税负即征即退和按较高退税率进行出口退税都是产业税收优惠政策的重要组成部分。

对部分商品或服务选择性课征的特殊流转税的主要职能是对具有“负外部性”的经济活动进行调节。对可以有效减少“负外部性”的新技术、新产品规定相应的特殊流转税减免是产业税收优惠政策的重要实现形式，如对新能源汽车车辆购置税的减免。

在各税种中比较适合实施产业优惠政策的是企业所得税，根据被扶持产业的特征和具体政策目标，可以采取适用低税率、减记收入、加速折旧、投资抵免、研发费用加计扣除等多种优惠措施。未来，随着增值税改革的推进，我国应逐步减少与增值税相关的优惠政策，建立以企业所得税为主体的产业税收优惠政策体系。

在税收优惠政策的管理方面，应在预算中引入税式支出制度并建立税收优惠政策的定期评估和退出机制，根据政策实施效果和被扶持产业的发展情况进行适时调整。

责任编辑：乔金美