困境与出路:中国政党法治建设探究

2014-03-13陈飞

东岳论丛 2014年7期

关键词：党章政党权力

陈飞

(山东大学政治学与公共管理学院，山东济南250100;鲁东大学政治与行政学院，山东烟台264025)

困境与出路:中国政党法治建设探究

陈飞

(山东大学政治学与公共管理学院，山东济南250100;鲁东大学政治与行政学院，山东烟台264025)

政党法治建设是中国共产党治国理政的重要内容，是政党自身现代化、国家长治久安和社会管理创新的要求。政党法治在中国突出的体现为政党行为在宪法和法律的范围内活动，实现限制执政党的权力和保障参政党的权利的目的。然而中国政党法治建设的现实境遇不容乐观，需要从培育法治信仰、健全政党法制、合理配置政党权力、完善权力监督等各个方面寻找出路。

政党法治;政党权力;政治改革

所谓政党法治，主要是指用国家宪法、法律和政党章程保护政党权利，制约政党权力的政党治理模式，与政党人治是根本对立的政党运作机制，它是建设法治国家的重要内容。政党法治的建设水平直接影响着国家权力能否依法运行。只有通过不断完善社会主义法律体系，加强政党法治建设，才能使政党权力真正成为不侵害广大人民群众合法权益的、合乎广大人民群众的意志的人民的权力，中国共产党才能成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党长期执政，方能从根本上保证国家的长治久安。

一、中国政党法治建设重要性的多维言说

(一)从政党现代化的视角来看，政党法治是社会主义国家政党革新的核心目标之一。

社会主义国家政党革新的目标模式就是在民主的基础上，依法建党、依法活动、依法治党管党、依法执政和参政。因此中国共产党只有稳步妥善的推进政党法治建设，将政党法治建设作为中国共产党政党革新的切入点，以法治的理念引领政党变革，推动政党现代化转型，中国共产党才能更好的维护党的团结统一，保持党的先进性，真正做到全心全意为人民服务。

(二)从国家长治久安的视角来看，政党法治是依法治国的根本要求。

依法治国的最终目标就是建设社会主义法治国家，“保障国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”①。因此只有确保政党的执政权力在法律规定的界限内行使，依法执政、依法行政、依法办事、公正司法，才能使依法治国中的“法”具有真实的价值，国家的长治久安才能得到切实保障。

(三)从社会管理创新的视角来看，政党法治是实现善治的关键所在。

社会管理创新要摆脱传统的管理模式，即以强力为主，辅之以血缘宗法规范和伦理道德，离不开法治的引导。中国共产党只有坚定不移的推进政党法治建设，将政党法治建设作为深化社会管理创新的突破口，不断完善党规党纪和国家法律，规范执政党与参政党的行为活动，让社会管理回归社会，民众才能分享到改革发展的成果，善治才能得以实现。

(四)从世界政党政治发展的视角来看，政党法治是与世界对话的平台。

二战结束以来，世界政党政治已经进入了法治化时代，成为现代政党文明的一种较为普遍的政党治理现象。中国共产党只有积极学习和借鉴世界政党法治的先进成果，以此作为提升政党治理科学化水平的契机，积极有序的推进政党法治建设，方能不断提高党的执政能力，树立良好的国际形象。

二、中国政党法治建设的现实境遇

(一)政党法治建设的进展。

1．党法体系不断完善。(1)历次修订党章，力求从严治党、依法治党。党的十二大党章总纲中首次明文规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。在十八大修改后的党章中仍然清楚的写明:“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”②。党章第二章第十条规定:“党禁止任何形式的个人崇拜。要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下，同时维护一切代表党和人民利益的领导人的威信”③。(2)党内法制体系不断健全。2003年12月31日，《中国共产党党内监督条例(试行)》出台，这是党内第一部监督大法，成为党要管党，从严治党，惩治并预防腐败的重要环节。2005年1月，中央正式颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，提出“到2010年，建成惩治和预防腐败体系基本框架。再经过一段时间的努力，建立起思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制，建成完善的惩治和预防腐败体系”的主要目标。(3)政党法治理念开始在党的报告和文件中出现。从十五大到十八大，中共都在强调依法治国和依法执政，与政党法治的理念相契合。中共十五大明确提出了依法治国的基本方略;十六大把“依法治国基本方略得到全面落实”④确定为21世纪头20年全面建设小康社会的目标之一;十六届四中全会提出“依法执政”的新理念;十七大提出全面落实依法治国的基本方略;十八大提出到2020年全面建成小康社会的新要求，其中法治又有新目标:“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”⑤。

2．国法体系加以保障。(1)政党法治精神在宪法修改调整中得到逐步体现。中国现行宪法是1982年制定的，经过1988年、1993年、1999年和2004年四次大的修改调整后，在依法治国的理念深入人心的同时，政党法治精神也愈日显现。一方面，宪法对政党活动有严格规范。另一方面，宪法对政党制度以及政党关系也有明确的规定。(2)政党法治的实践在国家法律体系的不断完善中得以推进。“到2010年底，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现中国共产党和中国人民意志，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依”⑥。社会主义国家法律体系的形成对监督各政党有法必依、违法必究提供了保障。

(二)政党法治建设存在的主要问题。

第一，政党法治的环境缺失，理念淡薄。一是强德治轻法治的传统政治文化根深蒂固。儒家的德治教化强调道德对人性熏陶的内在力量，法家的严刑峻法强调以拥护君王统治为鹄，实质则为“人治之下的法治”，都与法治精神相去甚远。这种传统文化熏陶下形成了典型的重人治轻法治、重权力轻权利、终身制、家长制等特征。二是人治社会、人情社会的氛围依然浓厚。虽然党的十五大就提出了“建设社会主义法治国家”的目标，改革开放30多年法治建设也取得了不少进步，但人治社会和人情社会的状况没有发生实质性的变化，出现本应由法律解决的问题，人们仍善于“托关系”、“走后门”，没有真正形成崇尚法治的氛围。三是不论是执政党还是参政党普遍存在着法治理念淡薄问题。一方面，执政党的“一些党员干部法治意识、纪律观念淡薄”⑦，不把法律当回事，有些领导干部习惯于按上级领导意志、靠行政命令办事，认为“法律不如行政命令管事，不如领导人的讲话简便顺手、来得快”。另一方面，各民主党派的法治意识也不强，虽然宪法赋予各民主党派享有政治自由、组织独立和法律上的平等地位，各民主党派都有权参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行，但实际上由于各种原因，某些民主党派的党员按照宪法赋予的权利进行民主监督、参政议政的积极主动性不高，但求无过明哲保身的思想比较严重。

第二，处理政党关系、规范政党行为的法律和制度不到位。一是我国目前还没有一部专门的政党法。这导致合法政党的界定、政党的权利与义务等具体问题没有具体的法律规范，尤其是中国共产党与各民主党派之间、各民主党派相互之间的利益矛盾没有法律的规范和指引。这使得政党权力运行存在失范的可能。二是宪法虽然提出政党要在宪法和法律范围内活动，但由于宪法条文具有抽象性、原则性等特点，党如何活动在事实上并没有具体规范。三是一些制度规范本身存在问题和漏洞。其一，国家法律和党规党纪之间的衔接性、协调性、配套性存有欠缺，法律体系缺失必要的层次性和互补性;其二，有些法律法规制可操作性不强;其三，保障制度不健全，对违反制度而应承担的后果和责任有的没有作出明确规定，缺少责任追究和责任连带，致使制度在实施中难以奏效。

第三，现有的国家法律和党规党纪执行力不足。一是执法落后于立法，大量法律被束之高阁。法律法规重在执行落实，如果执行不下去，执行不到位，就意味着一纸空文，没有任何效力。虽然当前有中国特色的社会主义法律体系已经形成，但有法不依、执法不严、违法不究使得政党法治建设过程中面临严重的执行力不足的情况。二是党章效力不足。比如党章中明确规定:党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。然而现实情况往往是选拔重要领导干部采取空降，实际操作都是主要领导和组织部门的事，选举只是走形式，这就使党章规定失去意义或被虚化⑧。

第四，权大于法的现象普遍存在，依法制约权力严重不足。一是以党代政、以权代法的权力配置和运行机制没有根本改变，执政党的权力过分集中。党委既是决策机关，又是执行机关，同时党内监督机关也在其领导之下，集党内三权于一体。造成权力配置失衡，导致一言堂、个人崇拜、高度集权等现象屡禁不绝。二是“一把手”现象严重，少数人垄断权力。集体决定的事情，“一把手”可以推翻;“一把手”个人拍脑袋定下的，可以成为党委的集体决定，政党领导人的意志可以凌驾于法律权威之上。正如邓小平所提及的，“一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度的存在这个问题”⑨。三是监督机制不完善，权力制约形同虚设。由于权力监督机制缺乏或监督乏力，权力至上，法律被虚化，绝对的权力产生绝对的腐败，改革开放以来被查处的高职务的党的领导干部明显增多，违法违纪的金额越来越大，涉及的人员越来越多，在人民群众中造成了极坏的影响。

三、中国政党法治建设的出路思考

(一)培育法治信仰，为政党法治提供政治文化生态。

卢梭说过:“一切法律之中最重要的法律既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里……”⑩。所以，要推进中国政党法治建设进程，当务之急是培育法治信仰，塑造政党法治的政治文化生态。第一，要强化法治理念。中国共产党以及参政的民主党派要深刻认识到先进理念的巨大助推力，强化依法治国理念。应当讲依法治国和政党法治理念的强化是一项伟大艰巨的事业，它不仅是一场深刻的制度变革，更是一场深刻的观念更新。这一过程，就是要同传统的人治观念实行最彻底的决裂。第二，要加大法治宣传力度。加强对法律制度和规范宣传，逐步使公民了解和认同法律制度和内容，形成对法治理念的认同，使法治成为公民的文化共识、价值取向和行为方式，在全社会形成遵法、守法、敬法、护法的法治理念。第三，领导干部要成为践行法治的榜样。党内领导干部要以其实践成为尊崇、信仰法律的表率，依法办事，奉公守法，违法的党员领导干部受到法律的严惩，这样普通公民会自然而然从内心产生对法律的信仰与敬畏，由此才能在全社会形成人人信仰法律的局面。第四，法治建设要全民总动员。动员全民参与法治文化建设，不断扩大公民参与法治实践的渠道，增加公民参与法律实践的机会，多为公民提供表达法律实践体验的机会。法律的生命力在于实施，只有通过实施方能展现其权威性与不可违抗性，法治精神的培育才成为可能。

(二)健全政党法制，为政党法治提供本体依托。

完备的政党法律体系和健全的政党法律制度是政党法治的基础。要健全政党法制，为政党法治提供本体依托。第一，健全党规党纪。一是要注意政党法制的科学性，防止断层与缺项的情形。制定党规党纪之前应进行充分的调研与论证，深入党员群众，广泛征求各方面意见，并通过小范围试点，取得经验反复修改，务求所制定的党内法规制度完整全面、具体明确、切实可行，减少主观随意性，增强可操作性。二是要重视政党法制的系统性。要做好整体规划和统筹协调，注意处理好党章与其他党内法规、基本法规与实施细则、综合性法规与单项法规、实体性法规与程序性法规、中央法规制度与地方或部门法规制度之间的上下、左右、内外关系，力求党内各项法规制度协调配合、相互衔接⑩。三是要注重政党法制的时效性。善于总结成功经验，同时把那些实践证明很难实施的法规及时删除，保持党与时俱进的生机和活力。第二，切实提高党章的效力。一是要加强党章教育，增强党章意识，维护党章的权威性，充分发挥其党内宪法的作用。二是要坚决严肃处理违反党章的行为，提高违纪成本，党章面前人人平等，不能有例外，使党员切身感受到党章的神圣与尊严，积极主动的履行党员的责任与义务。第三，在条件成熟的情况下，要制定政党法。一是要在政党法中明确规定政党及党员的权利和义务、政党的组织规范、活动准则、经费来源、违宪行为的制裁等内容，从而进一步加强和规范党的领导。二是要明确禁止任何个人和组织组建新的政党，确保中国政党制度的稳定性。第四，建立政党法治建设评估激励机制。按照评价主体多元化，考核内容科学化，分析手段现代化，结果应用制度化的总体思路，切实将政党法治宣传教育和政党法治建设的各项指标纳入党员干部综合考评机制中。

(三)科学合理配置政党权力，为政党法治提供体制条件。

政党权力不能是无限和没有代价的，必须经由合理的界定而承担一定的责任。也就是说法律赋予一项政党权力，必然同时设定相应的责任，确立责任法定原则，当然责任的轻重与政党权力的大小相适应，有多大的政党权力就必须承担多大的责任，确保权责一致，同时做到违责必究。这就需要科学合理的配置政党权力，确保其运行的公开透明、刚性权威与有限性。第一，要理顺党与人大、政府的权力关系。在党与人大的关系方面，要坚持和完善人大制度，从人大代表的产生到代表的权利以及代表大会的权力等各项要素都能细化成可操作的机制，用法律予以保障实施，使人大成为真正名实相符的国家权力机关。党要尊重和支持人大依法行使职权;要善于使党有关国家重大事务的主张经过法定程序成为国家意志;解决好党管干部、党推荐重要干部与人大依法行使人事权的关系。在党与政府关系方面，要进一步理顺党与政府之间的关系，做到各司其职，逐步走向制度化、法治化。通过实行党政领导分任制、减少交叉任职、撤销党委对口设部等做法，努力消除党的权力过分集中的弊端。第二，要改革完善政党内部领导体制和工作机制。一是要合理配置执政党内部权力，科学分割执政党自身的权力，使执政党的决策权、执行权和监督权相互平衡;二是要完善执政党个人权力职责与集体领导之间的关系，保证集体领导和个人分工负责相结合制度的正常实施，避免“一言堂”、“一把手”的现象出现。“每个领导干部，无论在哪个工作岗位上，在哪个领导班子中，都应该处理好个人与集体、个人与组织的关系，工作作出了成绩，功劳再大，也不能骄傲。……没有各个方面的条件，个人本领再高，也成不了什么大事”(11)。

(四)完善权力监督，为政党法治提供政治基础。

为了监督超越宪法和法律的权力行为，有效途径是加强党内权力监督体系和社会权力监督体系的建设。一是要完善党内监督机制。开展事前和事中监督，在防范上下功夫，把政党权力“关进牢笼”，让政党权力在阳光下运行。从制定党内监督法规到落实党员民主权利，从完善党内民主选举到积极推行党务公开，各个环节各个步骤都要落实和细化，让党员干部切身感受到“权力之累”。二是要完善参政党监督机制。参政党监督政党权力属于“异体监督”，因此应充分发挥参政党的职能，从“事前”、“事中”、“事后”对执政党权力运行进行全程监督。政协要作为一个强有力的参政机关和对执政党的权力制约机构来进行改革，以便真正加强中国共产党领导的多党合作。政协有通过民主党派对政府各部门主要官员提出弹劾动议的权力(12)。三是扩大公民的社会监督。公民社会追求法治，强调权利本位。因此要培育成熟的公民社会，使其真正具有民间性、独立性和自主性，通过公民有序的政治参与来逐步实现对政党权力有效的监督与制约。这就要求中国共产党在推进政治体制改革过程中，将引导、扶持和培育中国公民社会的健康成长作为一项重要的考量指标，适度降低对民间组织登记注册的准入门槛，逐步放开各种限制性条件(13)。四是加强媒体监督。积极推动第三种权力——媒体，包括网络媒体、新闻媒体等在监督政党权力方面所发挥的强势作用。

(五)提高依法治党管党的执行力。

“没有党规党法，国法就很难保障，各级纪律监察委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实把我们的党风搞好。对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，都要功过分明，赏罚分明，伸张整齐，打击邪气……”(14)因此要坚决贯彻违纪必究的原则，增强党内制度规范的威慑力。这样才能切实保证党内制度规范的严肃性和威慑力，提高中国共产党治党管党的能力。作为党的意志的集中体现，党内制度规范必须成为对党员的一种强制性规定。广大党员尤其是党员干部必须严格遵守，自觉按照党内制度规范的要求行事，违背了党内制度规范，那么无论其权力大小和地位高低，都必须一律平等地受到相应的惩罚。与此同时，还要加强纪检工作，发挥纪委在防腐反腐中的重要作用。积极开展监督检查，对违反党法的行为果断追责。

总之，政党法治建设问题是个难点也是个热点，涉及到政治体制改革、涉及到党政关系等一系列问题。只有以实现民主作为中国政党法治建设的价值指向，以国家宪法、法律和政党章程为依据，不断完善对执政党权力的监督机制和对参政党监督权利的保障实施细则，经由党权最大限度的实现民权，中国共产党的执政水平才能得以提升，真正做到依法执政、依法治国，用平等的宪法原则消除政党人治、政党特权和政党腐败，政党法治建设的目标才能真正实现。

［注释］

①江泽民:《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，北京:人民出版社，1997年版，第34页。

②③《中国共产党党章》，北京:人民出版社，2012年版，第10页，第14页。

④江泽民:《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，北京:人民出版社，2002年版，第19页。

⑤胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京:人民出版社，2012年版，第18页。

⑥《中国特色社会主义法律体系》白皮书发布(全文)［EB/OL］http://www．gov．cn/2011 －10 －27．

⑦《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，北京:人民出版社，2009年版。

⑧陈自才:《提高党章效力的基本路径》，《理论探讨》，2012年第3期。

⑨《邓小平文选》(第2卷)，北京:人民出版社，1994年版，第329页。

⑩俞可平:《西方政治学名著提要》，南昌:江西人民出版社，2000年版，第155页。

(11)《江泽民文选》(第2卷)，北京:人民出版社，2006年版，第145页。

(12)王韶兴:《政党政治论》，济南:山东人民出版社，2011年版，第293页。