安徽农业转移人口市民化的制度创新与对策研究

■胡文静

党的十八届三中全会提出的“推进以人为核心的城镇化”，就是要求必须实现农业转移人口的市民化，真正实现农业转移人口的“四融入”，即个人融入企业、家庭融入社区、子女融入学校、农民工群体融入城市社会。农业转移人口市民化的这一过程，既是工业化、城镇化、信息化、农业现代化的必然结果，也是安徽各级政府制度创新的最佳展现。只有改善城乡就业、医疗等社会保障和公共服务，赋予“农民更多财产权利”，才能真正实现安徽农业转移人口的市民化。

安徽是农业转移人口的大省，目前城镇化率为47.9%，但按户籍人口计算仅为35%左右，虽已步入城镇化发展的加速阶段，但如何让数以百万的农业转移人口真正变为市民，不再过着“年轻在城市、年老回农村、工作在城市、保障靠农村”的“半城镇化”生活，健全农业转移人口普遍关注的就业、教育、医疗、养老等社会保障和公共服务机制，增强安徽城镇产业承载能力，完善城乡发展一体化的体制机制，政府的制度创新就成为安徽各级领导必须思考的重要议题。

农业转移人口市民化，是农村转移人口共享城市发展成果的过程，同时也是政府制度创新、提高公共服务、实现城乡一体化的过程，它需要社会各界共同努力，政府政策制度的不断创新，才能稳步推进。

笔者认为：政府的制度创新，首先要改革城乡二元结构，缩小安徽城乡就业、教育、医疗、社保等基本公共服务的地区间差距，放宽城市落户条件，让不能落户、不想落户的城镇常住人口都享有基本公共服务；其次要“有序推进”大中小城市的城镇化，使城市在功能定位、产业支撑、综合承载力等方面要考虑农业转移人口的生存空间，实现农业转移人口的市民化与城镇化发展相协调；再次是要明确重点，新生代农民工和举家转移的农村人口应该是优先对象，最后还要在政府的主导下发挥市场的决定作用。其总体思路及对策建议是：一条主线，三种类型，完善六项制度。

一条主线

政府要通过制度创新，以保障农业转移人口的权益为主线，“赋予农民更多财产权”，分担农业转移人口的社会成本，放宽大中城市落户条件，推进公共服务城乡均等化，实现安徽农业转移人口享有与城市户籍居民均等的权益，因地制宜、有序推进，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农业转移人口及其家属逐步转为城镇居民，重点引导安徽农业转移人口及其家庭向中小城市和小城镇落户定居。

三种类型

按照农业转移人口意愿，分类、有序推进农业转移人口市民化。

第一类是基本融入城市的农业转移人口，以举家外出农业转移人口为主，在城市有固定住所和工作。政策重点是放宽大中城市的落户条件，优先解决城市落户问题，促进其真正融入城市生活。

第二类是常年在城市打工，但有一定流动性的农业转移人口，以新生代农业转移人口为主，在城里有相对稳定的职业和收入。政策重点是改善社会保障和公共服务，使其逐步与城镇居民享有同等待遇。

第三类是中年以上的第一代农业转移人口，未来将逐步退出城市劳动力市场，应鼓励其返乡创业和再就业，引导其在家乡城镇落户，就近就地实现“县城市民化”。

完善政府的六项政策和制度创新

第一，政府要加强公共就业服务，促进农业转移人口多渠道转移就业。坚持“就业优先”，建立健全人力资源市场，完善公共就业服务体系，积极引导农业转移人口外出就业，鼓励就地就近转移就业，扶持农业转移人口返乡创业，促进农业转移人口稳定就业，体面就业。

第二，主管部门要加强农业转移人口的技能培训和职业教育，提升他们的素质和专业技能。健全农业转移人口自主选择、产学结合、校企结合的市场导向和政府购买服务的教育培训体制，加快实现培训资金省级统筹和国家统筹相结合，可以企业、技工院校和农业转移人口培训基地为主，力争每年新增就业的农业转移人口都得到一次培训。

第三，政府要强化输入地属地管理责任，保障农业转移人口子女受教育的权利。大力实施“以流入地政府为主”的政策，落实农业转移人口随迁子女在输入地全日制公办中小学平等接受义务教育的政策，落实农业转移人口子女与城镇户籍学生混合编班政策等。

第四，全省各地要按照“体系完善，制度对接，水平适度，覆盖广泛，重点突出”的基本要求，大力推动城乡居民基本公共服务均等化，将农业转移人口纳入城镇公共服务体系，扩大农业转移人口的城镇社会保障覆盖面，健全各类社会保险跨地区、跨制度间的转移衔接办法，提高农业转移人口参加城镇社会保障的比例。力争到“十二五”期末，实现社保对全省农业转移人口群体的“广覆盖”，医疗和养老保险的全覆盖；健全社会救助制度，将符合条件的农业转移人口纳入城市最低生活保障范围；建立健全国家和省级农业转移人口经费保障制度和财政转移支付制度；推进农业转移人口计划生育基本公共服务均等化；力促城市社会福利逐步与户籍脱钩，向城市“常住人口的全覆盖”。

第五，各地政府要逐步将农业转移人口纳入城市住房保障范围，改善农业转移人口的城市居住条件，将农业转移人口住房纳入城镇住房保障规划。积极引导农业转移人口集中的开发区或工业园区建设农民工公寓；制定适合农业转移人口特点的住房公积金缴存和使用办法，扩大农业转移人口住房公积金制度覆盖面；支持农业转移人口通过租、购等方式在城市拥有住房，安居乐业。

第六，根据经济发展水平分类推进“以人为核心的城镇化”。政府要针对各区域经济发展不均衡的现状，根据发展水平分为A、B、C三类分步来“推进以人为核心的城镇化”。如A类：铜陵、马鞍山、芜湖、合肥、淮南、淮北6市，主要应以区域城市群为目标，与周边城市实现产业联动发展，形成区域经济聚合。B类有蚌埠、宣城、池州、滁州、黄山5市，主要在工业化基础上发展城市化，培育城市功能。C类有六安、安庆、宿州、亳州、阜阳5市，主要以工业化带动现代农业和城镇化，推进向以城市为主导的空间结构转型和区域经济升级换代。走出一条“产城融合、协调发展、分区分类、生态宜居、彰显文化”极具安徽特色的以人为核心的城镇化道路。

总之，笔者认为，要发展“以人为核心”的城镇化，就要深化户籍制度改革，逐步将符合条件的农村人口转化为城镇居民，进一步放宽城镇迁移入户条件，多渠道、多形式地解决进城农民在就业、住房、社保、教育、医疗等方面的突出问题，消除制度障碍，加快政府的制度创新，保障农业转移人口的合法权益，按照“自愿有偿、综合配套”的原则，依法有序引导农村土地使用权益的流转，增加农民的财产权和“进城底气”，积极推进安徽农业转移人口的市民化。■