浅析南宁吴圩空港经济区项目规划与实施管理

张 胜，石君玉，陈思洁

规划建设吴圩空港经济区，对于在新形势下推动南宁市超大城市建设，促进产业转型升级和发展方式转变，加快构建区域性国际城市具有重大的现实意义和深远的战略意义。一是有利于拓展城市发展空间，拉开城市框架，推进城市向南发展；二是有利于提升产业竞争力，壮大现代产业体系，加快经济结构调整；三是有利于提升城市功能，扩大城市开放，增强城市影响力和竞争力。本文通过研究吴圩空港经济区项目的规划与实施管理，力求从项目管理角度为吴圩空港经济区项目这一政府工程在规划与实施环节作出规范、科学的过程分析，为制定相关工作方案和政策措施提供有指导性、针对性和操作性的参考。

一、空港经济区发展机理研究

对空港经济区内在发展机理的研究，是空港经济区项目规划与实施管理的理论依据和现实基础。空港经济区发展在国外研究较早，已有非常成功的实践示范。欧美发达国家空港经济的发展表明，空港经济区需要一些关键的因素作为前提条件，成为其发展的驱动力。一是机场的自身条件。空港经济区的发展与机场自身的定位、机场在区域经济中的影响力和地位以及其自身设施的完善程度有密切的关系。机场的大小影响空港经济的辐射范围，机场的客货吞吐量直接影响空港经济的发展。二是机场便利的交通条件。机场客流、物流顺畅流动必须依靠完善的地面交通网络。很多企业进驻空港经济区考虑的重要因素之一就是能否有顺畅流通的环境。一方面，空港经济区与外界相连的公路、铁路等地面交通网络形成多式联运是空港经济区发展的基本依托。另一方面，航空运输网络是企业能否在最短时间内、以最小的成本把产品运往世界各地从而获得竞争成功的重要优势。三是区域经济的发展基础。区域经济的发展为空港经济提供总量支撑、发展空间和制度供给，区域经济越发达，对航空运输的需求就越大，更能引致空港产业链的延伸和拓展。四是良好的社会环境。包括卓越的教育研究环境和宜人的居住环境，可以为空港经济区发展提供技术以及高端人才资源的支撑、高素质劳动力的保障，使空港产业向高端发展。通过研究发现，国内外空港经济区的发展并非自然而然形成、产业在机场的布局也并非是随机和杂乱的。每个关键因素的形成，都需要政府有意识地加以引导和推动。

二、南宁吴圩空港经济区项目基本情况

（一）项目环境条件

从国际看，中国—东盟经济合作进一步深化，尤其是中国—东盟自贸区建成运行，给中国—东盟国家的友好往来、经济合作注入了新的活力。南宁作为中国—东盟交往的枢纽和中心平台，南宁吴圩空港经济区项目的重要影响将进一步凸现。从国内看，南宁作为北部湾经济区的中心城市，国家明确要求南宁市要加快建设国际区域性综合交通运输枢纽，成为国家内陆开放型经济战略高地和区域性国际城市，这给南宁吴圩空港经济区项目的发展带来极大机遇。从区内看，南宁机场已跻身全国大中型航空港行列，具备了发展空港经济区的条件。目前南宁吴圩国际机场新航站楼已建成，机场实力日益增强，该机场自通航以来一直处于高速增长状态，2013年旅客吞吐量超800万人次。同时，机场及周边地区可供开发的土地资源丰富，配套设施和条件较好，高速公路、二级公路、规划的城市轻轨等主要路网贯穿整个经济区，电网、供排水、邮政、燃气、通讯等基础设施建设具备一定基础，为空港经济区发展提供了有利条件和比较充裕的发展空间。

（二）项目建设存在的问题和困难

一是空港经济区项目近期尚未纳入战略重点。虽然广西壮族自治区人民政府已发布相关规划，但目前关于空港经济区建设也仅停留在“研究”和“概念性”的层面上，空港经济区项目建设近期还未有实质性和突破性的推进。二是军民机场合用未理顺。目前南宁吴圩国际机场性质虽为民用机场，但机场的使用却为军民合用，并且民用和军用两种功能并未独立运行，在机场的使用和用地发展及控制上存在交叉和混乱现象。三是基础设施建设还相对滞后。机场周边的其他公共基础设施建设也比较薄弱，规模和等级都较低，医疗卫生和文化教育设施相对落后，供水、供电、通讯管网等市政设施规模较小。四是产业基础较薄弱。目前，空港经济区规划范围内产业还不发达，工业企业、商贸企业不多，特别是具备一定影响力的临空指向的企业欠缺，没有形成产业集聚和规模，主要为农业生产和一些花卉基地，还难以为空港经济区的快速发展提供有力支撑。五是开发建设主体实力不够。南宁市财政对空港经济区的开发建设财力支持有限，而吴圩空港经济区所在的南宁经开区财政力量还较小，难以安排大规模的财力投入到空港经济区的开发建设当中。

三、南宁吴圩空港经济区项目规划与实施管理应用

（一）明晰定义范围，突显吴圩空港经济区项目的战略定位

吴圩空港经济区项目范围包括南宁吴圩空港经济区核心范围加明阳工业园，总面积256平方公里。吴圩空港经济区项目建成后，将具有三个方面的功能作用：一是通过高起点规划、高水平建设，提升城市发展内涵和文化品位，构建现代、生态、特色、便利新城，成为现代城市发展的重要支撑。二是通过着力培育具有临空特征的战略性新兴产业体系，推进相关特色产业优化升级，成为现代产业发展的重要平台。三是通过以国际视野谋划经济区开发建设，以先进城市为标杆，与世界先进城市的规划建设经营理念相接轨，成为城市国际化的重要载体。到“十三五”期末，南宁吴圩国际机场旅客吞吐量将达到2200万人次，集聚人口达到30万人以上，基本形成规模较大、体系较完整的临空产业集聚，基本建成国内知名和具有重要影响的空港经济区，成为南宁都市圈重要的副中心、中国西南重要的航空产业与商贸服务中心、国内知名的空港经济区。

（二）合理分解工作，扎实推进项目重点活动

工作分解结构（WB S）是项目管理中的一种基本方法，它在项目全范围内分解和定义各层次的工作，对项目的全面实施具有重要的指导作用。分析认为，吴圩空港经济区项目编制WB S的思路是：基于功能（系统）的分解结构。其分解逻辑是：吴圩空港经济区项目作为一个结果性的项目，其在一个阶段内的建成效果并非是一个有形的、结构性的可交付成果，它的输出是一个过程的结果，这个过程将产生一个最终结论，因此吴圩空港经济区项目的工作分解是一系列可接受的步骤。

1.高起点编制项目规划。一是进一步完善空港经济区总体规划，加快制定完善各功能区规划、控制性详细规划，以及商业、交通、地下管网等专项规划。二是加强各类规划合理衔接，增强与经济社会发展相关政策的协调，优化经济区空间布局，为发展预留空间。三是优化空港经济区空间布局，形成科学分工、合理布局、不同产业协调稳健发展的圈层与板块有机结合的产业空间模式。重点推进机场及配套服务区、物流商贸区、临空工业区、科教文化区、特色旅游农业休闲区、现代生态区六大功能区建设。

2.高质量发展特色产业。一是突出招商重点。重点围绕六大功能区加快引进重大现代工业、商贸、物流、文化、体育等相关产业项目和总部企业项目，引进能够起到提升带动作用的战略投资者和大项目。二是加强与经开区原有产业对接。结合经开区那洪片区内金凯工业园、银凯工业园、北部湾科技园等原有产业，加强与临空产业的配套，积极承接产业转移。三是优化招商环境。对引进的大企业大项目，实行“一企一策”政策，在工业用地、用电、用水等方面制定优惠政策，简化和规范行政审批程序，建立“一站式、直通式”服务模式，实行限时办结制度，促进项目尽快落地实施。

3.高标准完善公共设施建设配套。一是加快建设重点服务经济区的现代立体综合交通运输体系。推进经济区路网建设步伐，建立科学合理、层次分明、功能明晰、交通分流的路网系统，推进高速公路、快速路、城市主干道等组成的路网体系建设。二是加强城市公共交通建设。兼顾未来机场与市区轻轨客运的需要，轻轨站点结合新航站楼建设，实现轨道交通与航空运输的无缝对接。三是完善公共服务功能。加快完善经济区公用基础设施和公共服务设施建设，让市民享受便捷、休闲、安全的公共服务，加快文化教育、医疗卫生、餐饮商贸、娱乐休闲、住房保障等配套设施建设。

4.高水平对接周边区域发展。吴圩空港经济区项目建成后，对地方经济有着非常重要的促进作用，但在项目的建设过程中，需要依托腹地经济的资源和支撑，两者相辅相成、相互促进。近期，一要提升发展那洪片区，改造提升传统产业，培育发展现代产业，打造现代化城市新片区。二要统筹发展农村片区。坚持工业带动、项目带动、园区带动、三次产业联动，统筹推进农村片区发展，打造统筹城乡发展示范区。通过统筹推进吴圩空港经济区、那洪片区、农村片区特色发展、联动发展、整体提升，构筑发展新格局。

5.建立项目组织框架。一是建立矩阵式组织结构。吴圩空港经济区项目成立规划建设领导小组，履行类似项目总经理的职责，成立中共南宁吴圩空港经济区工作委员会和南宁吴圩空港经济区管理委员会，履行类似项目经理的职能，在空港经济区开发建设领导小组直接指导下，具体负责统筹空港经济区项目管理范围内的开发建设工作。吴圩空港经济区项目中包含的招商、规划、用地、建设、经济运行、社会事务等管理职能由相应的内设机构履行，每个具体的项目指定牵头部门负责协调，调用相关职能部门的资源快速推进。二是建立高效的行政管理体制。吴圩空港经济区党工委、管委会，可根据有关规定行使市级行政审批、经济社会协调与管理职能，对经济区管理范围内的经济社会发展和党政工作等实行统一领导、统一规划、统一管理。三是创新人事制度和创新分配制度。项目管理机构可根据工作需要，自主调整设置机构。除空港经济区党工委、管委会班子成员外，可探索实行全员聘任聘用制等管理制度。在薪酬分配方式方面，建立完善经济区绩效评估体系。

6.制定项目建设进度方案。一是明确项目里程碑事件。在项目2014年至2020年建设周期内，项目组织机构建立、布局规划发布、机场新航站楼建成、龙头企业引进、重大配套设施完善等重大事件无疑是项目的里程碑事件，要集中资源推进完成里程碑事件，明确完成的时间节点。二是设计项目进度安排。由于吴圩空港经济区项目的很多工作是同时持续开展的，每项工作之间并没有特别明显的紧前紧后关系，需要分别发挥相应职能部门的作用合力推进，如企业的引进培育与公共设施完善之间属于相互影响、相互作用但又较为独立的工作子项目，因此具体的活动有很多在时间上是重合的，要按照吴圩空港经济区项目的不同阶段和具体活动的顺序，对重点工作进行时间和逻辑上的合理安排。

四、研究结论

通过对南宁吴圩空港经济区项目规划与实施管理的分析研究，可以看到，项目规划与实施管理从本质上是在对项目进行全面分析之后梳理出关键任务和建设时序的管理工作，也是如何充分调用各种资源推进项目科学有序实施的必要研究。吴圩空港经济区项目作为一个特定区域的开发建设项目，本文对吴圩空港经济区项目规划与实施管理进行了相关理论探索和方案设计，从项目管理角度明晰了其建设过程中需要推进的重点工作和实施进度，可为吴圩空港经济区项目的建设实践提供启迪。

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