县级政府自主性决策扩张的动力机制与行动路径探析*

孙广厦

（中国青年政治学院公共管理系，北京，100089）

县级政府自主性决策扩张的动力机制与行动路径探析*

孙广厦

（中国青年政治学院公共管理系，北京，100089）

精英偏好、政绩导向、利益驱动和竞争催化，共同构成了县级政府自主性决策的四个重要动力源。在县级政府自主性决策的权衡中，四个动力源在特定的决策条件下相互交错和碰撞，其运行过程并非简单的线性叠加而是多元耦合共振，由此促成了县级政府自主性决策的衍生与扩张机制。县级政府自主性决策扩张的行动路径表现为三种：显性视界的积极创新、模糊空间的能动逐利和灰色地带的主动扩张。

县级政府；自主性决策；动力机制；行动路径

伴随着分权化改革所设计的一套“次省级”政府的激励结构，县级政府必然借助特定的动力与压力机制来追求其目标与利益，自主性决策正是实现其目标的重要载体与核心环节。根据马克思主义辩证法原理，压力与动力是可以相互转化的。对于政府决策而言，由于需要考虑的变量十分复杂，在特定条件下，外因可以借助自主性决策的某些环节转化成内因，进而实现动力效能。同样有理由相信，县级政府自主性决策扩张的动力与压力并非线性的简单叠加，而是经过多重耦合和反馈综合地发挥作用。有鉴于此，这里并不过分区别动力与压力，而是将之视为可以相互转化的统一体进行综合探讨，以免破坏二者之间的辩证关系。

一、县级政府自主性决策的动力源阐释

总体而言，精英偏好、政绩导向、利益驱动和竞争催化，共同构成了县级政府自主性决策的四个重要动力源。

（一）精英偏好

正所谓“为官一任，造福一方”。即使不能“造福一方”，也总要留下些什么——这或许是地方各级政治精英群体所共享的价值观，也是县域主政官员推进自主性决策的重要动因之一。精英偏好有着强大的驱动力，很多时候甚至就是县级政府自主性决策的核心参数和“起跳板”。

至于精英们偏好什么？不论偏好“晋升激励”还是“现实利益”，或者偏好“自我实现”或者“规避风险”，他们在考虑和设计主政目标特别是决策目标的优先序时，都会自觉不自觉地进行收益与成本的测度。这种测度类似于企业“损益平衡点”的测算，但很难设计出一个固定的公式。一般情况下，政绩和可能的收益大致包括如下几方面：（1）贯彻落实上级任务的成效；（2）本地的经济与社会发展；（3）城乡居民收入的提高和生活的改善；（4）上级领导的赏识；（5）在本地干部群众中的口碑与声望；（6）媒体的肯定与褒扬；（7）个人及亲友利益的获取等等。

在推进自主性决策时，县域主政者面临的成本和风险则主要包括：（1）为了获取上述业绩或收益所付出的财力、人力、资源、环境等方面的代价；（2）个人付出的努力和艰辛；（3）为了取得某一方面的成效而带来其他方面的损失；（4）为公共利益采取“非常规措施”带来的政治风险；（5）触犯某些人或群体既得利益带来的不稳定因素以及由此引发的群体性事件；（6）“以权谋私”的行为给自己带来的声誉损害和被查处风险等等。

不同个性和执政风格的官员，其损益“指标”的设立和权重差别也很大：有的精英主政目标较为清晰系统，也有的则只有大致的考虑；有的考虑公共利益多一些，有的考虑个人私利多一些；有人偏于保守低调，有人则偏于大胆冒险……各种差异可以说林林总总，不一而足。但想必有两点是共同的：第一，期望用尽可能小的成本获取尽可能大的收益，底线是“损益平衡”，特别要避免得不偿失甚至“翻车落马”。第二，要在保证“损益平衡”的前提下，取得尽可能好的政绩和收益，必须善于念好自己的“经”，把照章办事、依法行政与敢作敢为、灵活施政结合起来。

（二）政绩导向

作为一个利益主体，县级政府的利益表现为多重性。特别是在体制尚不健全、财权与事权不匹配和政绩考核的制度安排下，县级政府必然会更多地关注本地区的经济增长和财政收入，关注自身的政绩。“政绩所产生的作用是一只‘看得见的手’”，它对于激励地方各级官员开拓进取、争创业绩产生了相当大的激励作用。同政治忠诚的道德评价机制相比，政绩评价机制最显著的特征，是其评价标准具有一定的客观性，而不完全取决于评价者主观好恶。对于主政官员来说，追求可以测量的政绩显然更加“有利可图”，正所谓“官出数字，数字出官”。这意味着政府及个人考核评价的不确定性的降低，意味着能够对个人追求进行更理性、更清晰地预期。换言之，个人的政治前途在更大程度上取决于自己的努力，取决于自己能否在任期取得显著的政绩，这才形成了其追求任期政绩最大化的强烈冲动。

然而，压力型体制下的政绩考核机制以及干部选拔任用制度的某些变异现象，也加剧了地方官员急于升迁的浮躁心理，进而直接增大了县级政府自主性决策异化的风险。因为要在最短的时间内创造出令人瞩目的政绩，就必须最大限度地扩张行为自主性，以各种非常规的甚至超越权限或违反既定政策规定的方式，去最大限度地汲取、整合资源，去寻找和挖掘创造政绩的机会。

（三）利益驱动

经济管理权限的下放强化了地方各级政府自求平衡、自我发展的意识，亦强化了地方政府立足于自我发展、开辟财源、增加收入的意识。李永刚认为，地方各级政府主体意识的凸显“既表现在中央政府对‘诸侯坐大、利益纷争’、‘政令不出中南海’的反复焦虑之中，更表现在地方谋求经济利益最大化的强烈冲动之中。”县级政府不再是一个仅仅追求预算规模最大化的纵向依赖的行政组织，而同时成为一个具有独立经济目标的经济组织。

（四）竞争催化

学者徐贤祥的研究认为，在我国这种“中央任命地方官员、地方官员为增长而竞争的经济体”里，不仅会出现“竞争效应”，还会出现“极化效应”，正是这两种效应决定了理性的地方官员在增长竞争中将采取不同的经济增长行为。在相关的研究中，周黎安教授的“晋升锦标赛”模型具有很强的解释力。他认为，中国相对集权的政治体制和分权的经济体制使得我国同一行政级别的地方官员，都处于一种政治晋升博弈或者说政治锦标赛中。所谓“政治锦标赛”，是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准由上级政府决定。要在区域“锦标赛”中胜出的强大愿望，也是县级政府自主性决策的主要动力源之一。

二、动力机制的形成：由线性叠加到耦合共振

多重机制相互作用下的动态过程是理解县级政府自主性决策的一个重要着眼点。从计划体制到市场体制，县级政府最大的角色变迁就是从一个单纯的行政指令的执行者，演变为一个拥有相对独立的利益结构和自主意志的行为主体，这种角色的演变直接改变了县级政府行为选择的内在依据。相对于传统权力高度集中的行政体制的弊端，积极适度有益的自主性决策有助于调动地方发展的积极性和主动性，但是在“上有政策，下有对策”的软对抗中，自主性决策的扩张往往会陷入一种体制性的悖论。

综合来看，县级政府的自主性决策有时看似无章可循，其实质却均归纳为一种“局限下逐利”的“约束性选择”。其行为效应取决于多种因素，需要综合考虑制度环境、决策方式、决策内容及结果等多维变量。在县级政府自主性决策的权衡中，精英偏好、政绩导向、利益驱动和竞争催化这四个变量构成一组交错的互动关系，其运行过程也并非简单排序的线性叠加，而更多表现为多元耦合共振的综合作用。相关因素在特定条件下交汇、碰撞后发生的一连串反应，在特定的决策空间释放出能量并呈几何级数扩大，由此促成了县级政府自主性决策的衍生与扩张机制。

三、县级政府自主性决策扩张的行动路径：三种典型景观

诺斯认为：“中国的制度结构拥有一种非同寻常的适应能力……尽管这个结构普遍存在不确定性，但它却允许用不同的方式来克服长期存在的发展障碍，并在应对新挑战的同时抓住开放带来的机会”。当县级政府官员面对治理难题时，自主性决策本身就是一个创造与发展的行动过程。那么，是因循守旧，等待政策安排；还是因地制宜、果断闯出新路？县级政府的自主性决策有多种可能，也由此呈现出别样的行动路径。

（一）显性视界的积极创新

地方政府“作为一级决策单位，它们的决策支配了安排创新的进程。”就中国的改革历程来看，县级政府一直被视为高层政府改革的试验田，“这些试验所取得的成功经验经常被高层和其它县级政府吸收和借鉴。”在中国制度变迁的过程中，县级政府常常在其中扮演一个“试错机”的功能，“可以选择各种制度供给，只要不与宪法、法律相抵触，只要有利于开创新局面、促进经济发展，有利于解放和提高生产力，就大胆地加以安排和试验，并边试验边修改边完善”。

1.县级决策目标中的风险与创新

在1992年以前，意识形态的纷争及改革取向的不确定性，决定了地方政府支持市场化改革必然要冒相当大的政治风险。尽管地方各级政府及其政治企业家都必须面对这一问题，但政治风险对不同层级政府的影响却有着相当大的差异。

朱光华、魏凤春的研究表明，在体制转轨中，一般来说政府层级越高，政治家对政治风险的敏感度越高，相对于基层政府官员而言，地位较高的“政治企业家”通常更难以放弃传统的意识形态。从总体上讲，相对于基层政府，省级政府“政治企业家”的政治敏感度要高得多，因而更有可能采取“风险最小化”的策略。从政府的角度来看，这种策略完全可以理解：一个乡镇领导在改革之初即使公然支持市场化改革，其影响面充其量只限于一个县的范围，而一个省的主政者做同样的事情，则足以振动全国。姚先国曾运用文献分析法，对浙江市场化改革进程中不同层级地方政府的行动进行了剖析，得出如下论断：“政府层级越高，政治责任或者说政治风险在其行为取向中的权重就越大。”他的研究表明，浙江省政府在改革中费力最多的首推国有企业改革，其次是对外经济。而这两个领域恰恰是浙江模式中最不显眼的地方，而构成浙江体制改革优势的乡镇企业、私营企业、劳动力市场等，在浙江省的《大事记》里却很少反映，相关规定都是由县（市）级政府出台。可见，不同层级的地方政府在支持市场化改革方面的政治风险敏感度不同。

既然县级政府自主性决策中政治风险的权重相对于省市级较低，是否就意味着其面对问题时更倾向于积极扩展和创新呢？一项针对2005年申报第三届“中国县级政府创新奖”的133个创新项目的研究在一定程度上验证了这一点。该研究表明，不同层级政府对于民间创新实践的态度也会呈现出梯度性差异，政治风险的权重越低，则推进制度创新的权重会相应增加。政府创新的主体多为区县级和地市级政府，两级政府创新项目占申报总数的近八成，这从一个侧面直观地表明：“在地方政府内部，按照政府层级由高到低的次序，其行为自主性呈现不断增强的态势。”

究其原因，主要在于如下两方面：

首先，县级政府及乡镇官员直接与地方民众打交道，具有丰富的“实践性知识”，更容易了解微观经济主体的利益和制度创新愿望，在信息上拥有明显的优势，能够及时了解和收集来自个人和团体自发产生的创新意图及其新制度的预期收益信息。其次，县级及乡镇政府在解决民生问题和发展地方经济过程中，最能深切地体会到旧体制束缚经济发展的弊端。在以经济建设为中心的背景下，如果说省、市两级政府还能把发展地方经济的责任推给下级政府的话，那么到了县（市）特别是乡镇一级，就再也无法把责任下移。而且基层政府官员由于政治晋升机会非常有限，相比较而言他们更看重经济实惠，更乐于在推动地方经济发展的过程中分享其收益。

对此，朱化晟的分析认为：“对于‘草根层’的非合法化制度创新，省、市（县）和乡镇三级地方政府通常采取不同的态度。乡镇政府以实用主义原则，对预期将有利于地方经济发展的制度创新给予支持。市（县）一级政府以保护主义为主，对已经产生明显经济绩效的制度创新给予保护，省政府则因势而度。”

2.县域自主创新的多样化发展

县域经济的多样化发展，是对县级政府自主性决策在显性视界积极扩展的最好的经验注脚。在分权化改革之后，县级政府纷纷根据本地的资源禀赋和要素价格做出自主决策，创设切合实际的制度安排，从而使中国进入了县域经济与制度创新的繁荣时期，出现了各具特色的制度模式。其中涌现出了一批县域经济发展的创新模式，例如在东部沿海省份，县域经济呈现出高度集聚、高度专业化、突出特色、跨越式发展的态势，出现了“新苏南模式”、“顺德模式”、“晋江模式”、“珠江模式”等。

此外，县域政治的民主化创新也是一个重要方面，在推动基层民主建设方面县级政府也发挥了强大的作用。作为我国最完整的一级基层政权组织，县级政府在公共治理层面集权显然不合时宜。加之基层的实践最贴近百姓生活、最具鲜活的生命力，历来都是民主政治的发源地和实验田。近年来，我国不少地方围绕乡村治理机制的完善进行了多方面的探索和创新性实践，涌现出了具有不同地域特色的治理模式。其中影响力较大、具有代表性的基层民主创新模式有浙江省“温岭模式”、广东省“蕉岭模式”、河南省“邓州模式”等。这些典型的经验模式既有市场经济发达的东南和南部地区的探索，也有经济发展相对落后的中部地区的探索。而无论是哪一种模式，县级政府的推动与支持都发挥了积极作用。

（二）模糊空间的能动逐利

由于行政性放权本身存在一定的模糊性，地方各级政府均有意无意地在政策和规则的边缘行走，县级政府自然也不例外。虽然无法与中央政府讨价还价，但并不意味着它的角色是消极的。这种模糊空间的能动逐利，从贫困县的评定中可见一斑。

从1986年开始，中国通过确定“国家级贫困县”的渠道下拨扶贫资源已持续多年。区域性扶贫政策的制定起初源于贫困人口连片分布的地理趋势，该项政策曾一度起到了积极作用。但数十年过去，超过一半的贫困人口已不再集中于贫困县，贫困县制度也难以有的放矢。由于“贫困县”能够带来巨大的扶贫资金和政策优惠，这项帽子一度成为县级政府争抢的对象。虽然同属定义和识别穷人的政策，但贫困县的认定却与贫困线几乎完全无关，“它更多的是一种政治决断”。

“国家扶贫工作重点县”的评定原则是先国家确定各省名额总量，再由各省根据实际情况确定具体县。在具体名额分配缺乏量化标准的情况下，贫困县的具体名额分配和评定变成了各省的行政裁决。特别是中西部地区普遍经济状况不理想，各县之间的差距并不大，而“贫困帽”却是有限额的，因此“走后门”、“进省公关”等现象源源不绝，贫困县从“评出来”变“跑出来”，更有一些地方因此而虚报贫困人口数量。对此，一个广为流传的桥段是：“甲县和乙县争国家级贫困县，甲县失败。县长含泪说：我们这次没争取到贫困县的原因是，我们县真的太穷了！”这种按照给定名额分配贫困县的方式，已经成为县域之间博弈和引发腐败的根源。

此外，在贫困地区的动态评估方面，目前的标准也存在问题。除了人均收入，地方的基础设施条件和社会福利保障均未纳入考量。一方面，很多所谓的“贫困县”，无论富裕与否都不愿将这顶“闻着臭吃着香”的帽子摘下来。究其原因，一方面国家在将名额分配到各省之后，并没有明确的“贫困县”退出机制，缺乏动态的评估体系，评上“贫困县”之后再想摘下来就没那么容易。有的县经济已脱贫甚至已成为经济强县，却还不愿“摘帽”。在陕西省公布的经济强县排行榜上，排名前五名的县居然一度有4个是国家级或省级贫困县，其中还包括以试行全民免费医疗蜚声海内外的“全国第一产煤大县”陕西省神木县。而号称“内蒙古第一县”的准格尔旗，其财政实力甚至超过一个下辖数个旗县的盟或市，至今仍戴着“国家扶贫开发重点县”的“帽子”，享受着各种扶贫优惠政策和扶贫资金的支持。

另一方面，很多真正的贫困地区反而得不到扶持。即使是现有的贫困县，光靠财政转移收入吃老本，而缺乏持续的致富能力。湖南省新化县在14年的扶贫之后，仍然没有形成支柱型产业和持续有效的减贫机制。截至2005年，该县居民人均纯收入只有1536元，作为一个典型的农业大县，“丰年脱贫，灾年返贫”的命运并没有被改变。

从上述贫困县的乱象来看，当制度规约失效或者存在模糊之处时，县级政府会千方百计地自我赋权和扩张，以追逐利益最大化。

（三）灰色地带的主动扩张

在权力下放的过程中，县级政府行为的硬约束机制并没有同步建立，传统的自上而下的控制机制，诸如意识形态控制机制、政策控制机制等等又呈现出逐步弱化的趋势。这种宏观制度环境变迁的一个客观结果，就是县级政府获得了越来越大的自主权，县级政府自主性决策的空间也越来越弹性化、模糊化。实践中，有不少县级政府通过“越权”来赢得竞争优势，就是这方面的明证。其中最突出的表现有两方面：

首先，越权审批土地。在区域之间争夺外部资源的竞争越来越激烈的情况下，越权审批土地，并最大限度地降低企业用地成本，几乎成为地方政府的必然选择。据国土资源部统计，2010年，全国共发现各类土地违法行为17.8万件，涉及土地面积102万亩（其中耕地49.5万亩），达到历史最高水平。“在土地的使用和开发上，本来省级以下的地方政府尤其是县、乡两级政府是无权批准建设用地的。但从已披露的一些土地违法案件来看，县、乡两级政府动辄就能把成百上千甚至过万亩的土地批准出让给用地单位或个人，大大超越了土地法规定的批准权限。据统计，全国共有各级各类开发区3837家，各类开发区规划面积达3.6万平方公里，己经超过了现有城镇建设用地总量。这其中经国务院批准的只有232家，占6%；省级批准的1019家，占26.6%；其他2586家都是省级以下政府批准的，占67.4%。”

由于政策和资源的刚性限制，有的县不惜冒着被批评、处分甚至免职的风险“踩红线”、“打擦边球”。中部地区一位县委书记曾公开声称：“太老实的人吃亏，发展需要自己灵活掌握路径和方法……现在发展县域经济很难，上面限制政策又这么多。例如用地这一块只给我们300多亩的指标，城市工业怎么搞？城乡一体化怎么搞？只能逼得大家‘玩魔方’，有些事情不踩点红线根本搞不成。”西部边陲的一位县委书记则声称：“为了加快发展脚步，我宁愿做一些出格的事情。”为了寻求更大的发展空间，他所在的县把周边的土地都圈进来。该书记称“在做这件事情前，特意咨询了一位律师朋友，询问这么做要承担什么样的法律责任”。当获知最严重的后果就是免职时，他毫不犹豫地把城镇面积扩大了好几倍。

其次，随意越权出台各种“土”政策。上世纪90年代以来不少县级政府为赢得区域竞争优势，也纷纷竞相越权出台税收优惠政策，并一而再、再而三地突破国家有关政策的底线，普遍性地倾向于在中央政府已有的优惠政策基础上，互相攀比，或者随意超越权限出台各种土政策，随意减免税收，有的“土政策”甚至直接给国家和地方发展造成了巨大危害。据《中国青年报》披露，河南省新安县政府为加快招商引资步伐，多次违反环保的相关法律出台“土政策”，为污染企业大开方便之门。该县所辖洛新经济工业开发区2006年批准建立后现有企业100多家，绝大多数企业没有污染防治设施，园区生产生活废水直接排入黄河支流涧河，造成了重大污染。

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［17］准格尔旗GDP将超180亿仍是“国家扶贫开发重点县”网易新闻中心：http://news.163.com/05/0924/09/1UDGS7ND0001124T.html（2006.9.25）.

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［21］实现环保目标必须彻查“土政策”EB/OL中国环境网：http:// www.cenews.com.cn/historynews/06_07/200712/t20071229_32994. html.

（责任编辑 高云）

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A

1671-0681（2014）01-0093-04

孙广厦（1977-），女，河北人，博士，中国青年政治学院公共管理系副教授，北京大学政治发展与政府管理研究所兼职研究员。

2013-04-23

2012年教育部青年课题、2012年北京市社科联青年社科人才资助项目、2012年中国青年政治学院院级重点教学改革项目。