论我国新一轮财税改革的重点

2014-03-11杨良初陆琦林

云南行政学院学报 2014年1期

关键词：资源税税种税负

杨良初，陆琦林

（江西中医药大学思政部，江西南昌，330004）

论我国新一轮财税改革的重点

杨良初，陆琦林

（江西中医药大学思政部，江西南昌，330004）

财税改革是经济体制改革的重点领域，涉及全局利益。十八大报告明确要求加快财税体制改革，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系。为了理清财税改革的思路，促进经济社会协调发展，必须推进新一轮财税改革，建议从以下两个方面着手：完善包括以“营改增”、资源税与房产税改革为重点的结构性减税政策；大力推进财政层级扁平化、构建地方税体系进而继续深化财政体制改革。

财税改革；结构性减税；地方税体系

党的十八大报告明确要求：加快财税体制改革，健全中央和地方财力和事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，构建地方税，形成有利于结构化、社会公平的税收制度，建立公共资源出让收益合理共享机制。①党的十八大报告全文第四部分“关于完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式”中对于全面深化经济体制改革的表述。为了理清财税改革思路，促进经济社会协调发展，保持我国经济的可持续发展，必须推进新一轮财税改革，建议从完善包括“营改增”、资源税与房产税改革的结构性减税政策；大力推进财政体制扁平化、构建地方税体系进而继续深化财政体制改革着手，充分挖掘我国未来可持续发展的潜力。

一、完善以结构性减税为重点的税制改革

自金融危机以来，我国出台了一系列结构性减税政策，且其政策内容逐步向长期税制改革方向转变。随着十八大报告要求以减税促进产业发展，以及去年召开的中央经济工作会议明确要求结合税制改革完善结构性减税政策的提出，结构性减税正成为我国税收政策的一大亮点，通过有增有减的结构性调整，在充分发挥税收职能的基础上完善我国长期税制改革，促进经济平稳健康发展。

（一）大力推进“营改增”改革

“十二五”规划纲要对“营改增”的表述是：扩大增值税征收范围，相应调节营业税等税收。“营改增”自2012年1月1日率先在上海试点以来，试点地区已扩大到北京、天津、安徽、浙江、宁波、江苏、福建、厦门、湖北、广东、深圳等12个省、直辖市、计划单列市。试点的行业是交通运输业和部分现代服务业，增值税税率在改革之后将增加11%和6%（小规模纳税人3%）两档低税率，由现行的两档增加为四档。2013年4月10日国务院总理李克强主持召开的国务院常务会议决定进一步扩大“营改增”试点：2013年8月1日起在全国范围内推开试点，适当扩大部分现代服务业范围，将广播影视作品的制作、播映、发行等纳入试点，择机将铁路运输和邮电通信行业纳入试点范围。②http://news.sina.com.cn/o/2013-04-11/023926789977.shtm l

增值税和营业税是我国现行税制结构中最重要的流转税税种：作为我国第一大税种，2012年增值税收入占我国税收总收入的26.2%，增值税的变动可谓牵一发而动全身；作为地方政府主体税种的营业税，几乎是地方政府唯一的主体税种。营业税改征增值税对理顺我国增值税链条，推动经济调整转型具有重要意义，关系到企业税负的增减、中央与地方的财政分成，以及我国税制改革的长期走向，是我国税收史上的一件大事。

虽然始于2009年的增值税转型明显减轻了企业税负，但是按照营业额全额征收服务业营业税会导致服务业税负过重，而且两税并存的局面并不能完全消除重复征税问题，因为在对货物课征增值税及对劳务课征营业税的税制结构下，营业税纳税人外购货物的增值税与增值税纳税人外购劳务的营业税不能互相抵扣。营业税改征增值税在避免重复征税的同时减轻了大部分纳税人的纳税负担，实现了税负公平：“营改增”试点以来，小规模纳税人由按5%征收价内营业税改为按3%征收价外增值税，纳税税率降幅超过40%，小规模纳税人的税负水平显著下降，有力扶持了小微企业的发展；由于进项税额抵扣范围增加，增值税一般纳税人的税负水平也普遍降低。与此同时，由于我国严密的增值税税控系统可有效减少偷逃税款现象，“营改增”还能起到加强税控功能、增加税收总量的作用。

但是，“营改增”的施行在降低大部分纳税人税收负担的同时也相应增加了部分服务业和交通运输业一般纳税人的负担。交通运输业实施“营改增”之后将执行11%的增值税税率，替代3%的营业税税率。但是目前交通运输业尤其是陆路交通运输企业的增值税进项税额不可能保持在8%的水平，它们进而会选择提价的方式转移难以承受的高税负，从而导致社会物价的上涨。而目前，财政部和国家税务总局也尚未对因“营改增”增加税负的企业出台明确的财政补贴政策。

为了进一步扩大“营改增”试点范围，完善“营改增”政策体系。可以在充分考虑各个行业特点的情况下补充完善操作性强的具体实施细则，制定配套扶持政策，针对涉及改革试点行业出台相关优惠政策，根据施行效果灵活调整，确保实现“营改增”改革目标。由于地区试点会加强市场资源配置的政策导向趋势，从而导致地区间的不平衡及税负不公，国务院常务会议决定将“营改增”试点在全国范围内全面推开。针对一般纳税人尤其是交通运输业和人力资源密集的现代服务业企业在“营改增”之后税负增长的现象，可以积极制定退补税政策，如对交通运输业一般纳税人超过3%的税负进行退还等税收优惠。为了从根本上降低相关行业的税负，还应当积极研究并重新测算设计相关税率。

（二）扩大房产税试点范围

2012年我国增值税收入占全国税收收入的26.2%，“营改增”后占总收入15.6%的营业税份额将并入增值税收入，这势必要求按照既有税制改革方案加快以房产税为代表的地方主体税种建设。我国目前房产税适用的法律依据是国务院于1986年颁布实施的《中华人民共和国房产税暂行条例》，主要征税对象是生产性经营用房。随着我国经济社会的逐步发展，住房制度改革不断深化，活跃的房地产市场为房地产逐步成为居民个人财富重要组成部分奠定了基础。由于我国现行税制体系缺乏调节个人拥有的财产存量的真正意义上的财产税，房产税改革可以说终结了我国财产税缺失的现状。因此，“十二五”规划明确要求研究推进房产税改革。2010年6月1日，国务院首次明确提出逐步推进房产税改革，为深化改革，国务院批准重庆、上海先后于2011年1月28日起正式试点对个人住房开征房产税。

房产税是对财产存量课税的地方税，较之生产环节征税更具稳定性，房产税改革不仅能增加地方财政收入，成为地方政府稳定的收入来源，有助于地方政府降低对土地出让金的高度依赖，提高地方政府提供基本社会服务的能力；还能在引导居民形成合理住房消费理念的同时通过调节收入分配起到缩小贫富差距的作用。但是，目前房产税改革试点的重庆、上海主要是对增量住房课税，重庆也只是对存量房中个人拥有的独栋别墅课征房产税，征税范围较窄，尚不足以构成地方财政的主要来源，只对增量房课税也只能抑制当前买房以及当前投机炒房行为。目前的房产税改革试点也仍然存在税负分配不公的现象，不利于贫富差距的缩小。

对房产税改革的深入推进可以考虑对既包括增量房又包括存量房的凡是个人拥有的住房征收房产税，通过扩大房产税税基，在增加税收总额的同时体现税收的公平性，适当抑制投资需求，引导居民合理住房消费理念。扩大房产税试点及征收范围还应当充分考虑各地居民收入之间的差异，允许各地税率和房产税起征点面积有所不同，确保税收公平。

考虑到目前房地产领域税负过重，现行税法中，房地产开发转让环节涉及土地增值税、企业所得税、契税，以及城镇土地使用税、耕地占用税等多个税种，为配合房产税改革，在全面推进房产税改革之前应当对房地产税收体系进行有增有减的税种整合：可以考虑将城镇土地使用税与现行房产税合二为一；调减诸如土地增值税、契税、印花税等房地产开发和交易环节的个别税种；待时机成熟时将房地产开发交易及持有环节的税种统一整合为房产税，并辅以课征遗产税等税种，为最终构建地方税体系打下坚实基础。

（三）改革资源税

资源税是为了保护和促进国有自然资源的合理开发和利用、适当调节资源级差收入，对在我国境内开采应税矿产品或者生产盐的单位和个人征收的一种税。1994年1月1日起施行的现行《中华人民共和国资源税暂行条例》规定的征税范围包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐等，按照从量计征的方式征收资源税。然而，从量计征反映的是企业对资源的使用量，开采多少资源就缴纳多少税，虽然可以激励企业提高开采效率，但它未能真正反映资源价格的变动，也没有将企业在生产过程中的浪费和环境成本考虑在内。

新疆自2010年6月1日起开始率先进行资源税改革，将原油、天然气改为从价定率征收资源税，税率为5%。2010年12月1日起，试点范围进一步扩大至内蒙古、甘肃、四川、青海、贵州、宁夏等12个省区，并自2011年11月1日起在全国全面推广。原油、天然气资源税改为从价定率计征，通过使资源税收入与产品价格相挂钩有效增加了我国石油、天然气资源相对集中的中西部地区的财政收入，提升了资源税在资源开发与保护、提高资源利用率的作用，有利于引导经济结构调整，统筹区域经济协调发展，完善资源产品价格形成机制。

但是，我国资源税征收范围与世界大多数国家相比过窄，难以对非税资源的过度开采和浪费进行有效遏制，从而造成各类资源开发企业税负不公。因此，可以考虑按照“循序渐进、分类调整”的原则将资源税征收范围扩大到包含不可再生资源和需要有序利用的可再生资源的所有具有生态价值的资源。例如，由于水资源利用价值较高，我国淡水资源人均占有量仅为世界平均水平的1/4，为了促进环境保护和资源节约，未来应当首先把水资源纳入资源税征收范围，通过税收替代水资源费的方式促进水资源的合理开采和利用。随着改革的逐步深入，逐步将土地、森林、草原等资源纳入资源税征收范围，确保资源的可持续利用，进而确保经济的可持续发展。

此外，建议下一步对大部分资源型产品实行从价定率方式征收资源税。虽然从量定额征收方式简便易行，税收成本也较低，但会导致税负与产品价格脱节，不能如实反映资源的稀缺程度和生产成本，可能导致资源过度开采及浪费。以从价定率方式对大部分资源性产品征收资源税可充分发挥其自动调节机制，减少资源浪费，提高资源开采和利用效率，有利于合理利用及保护资源。目前可考虑对煤炭资源改为从价定率征收，在诸如资源储量等技术指标得以完善时将资源税税率与开采储量及环境保护相挂钩。

二、继续深化财政体制改革

（一）推进财政层级扁平化

1994年的分税制改革由于财政层级过多等制度上的不完善大大降低了省以下财政层级按分税制划分收入的可行性，导致基层政府出现了明显的财政困难。省以下各级地方财政能力直接关系我国城乡经济发展和社会稳定，急需深化财政体制改革。而减少财政层级的扁平化改革正是财税改革的方向，作为财税改革中的重要一环，“省直管县”重在实现省以下财政体制的扁平化，对改善地方政府财政收支状况、优化我国财政层级、提高政府公共服务水平具有积极意义。考虑以“省直管县”为契机，按照三级基本框架和“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则，构建有序运行、上下贯通的与市场经济相契合的分级体制，完善我国财政体制。

“省直管县”的实行减少了中央和省级财政对县级财政资金拨付中间环节的转拨，避免市级财政截留中央和省对县级财政的拨款。资金直接拨付到县，在一定程度上赋予了地方政府更多的财政自主权，促进了县域经济发展和我国的城镇化。“省直管县”财政体制下的成本降低和效率提高增强了省级财政的调控能力，有助于促进省内经济统一协调发展，这反过来又保障了县级财政收入的来源和发展动力。

但是，“省直管县”财政体制改革涉及众多区域和部门利益，虽然省级财政将部分事权下放到县，但是大部分事权和人事管理权仍保留在市级政府，这无疑会造成市县摩擦的升级。随着省级财政压力的增加以及市级财力和权限的削弱，地方财政体制与行政管理体制不匹配，深入推进“省直管县”财政改革应当本着建立层级少、幅度大的扁平化组织结构的基本方向，改变现有财政层级，提高地方财政体制效率。

首先应当加快政府层级改革步伐，解决财政体制与行政体制不一致导致的财权与事权不对称的问题。为了减少市级政府与县级政府之间的相互干预，应当结合当地改革现状合理配置各级政府权限。省政府在将经济管理及行政审批权限下放到县级政府的同时可以逐步下放行政、人事权限，真正增加县级政府的权限。其次，财政体制改革通过“省直管县”实施以后应该继续推行省以下分税制改革，减少省以下财政层级，实现财政层级扁平化，形成中央、省、市县三级财政层级，三级组织架构的建立不仅可以使省以下的分税制由五级变为三级，还能起到合理清晰划分事权的作用。

（二）完善地方税体系

地方税是地方政府财政收入的主要来源。1994年的分税制改革初步建立了我国的地方税体系框架。现行地方税体系涉及三大产业的各个领域，覆盖流转税、所得税、行为税和财产税类税种。分税制改革的推进增强了中央财政的调控能力，中央财政收入所占比重不断提高，但是地方税收收入占比以及地方财政收入和地方财政支出的比重均偏低。由于目前税种及征管范围划分不合理，划归地方税的税种除了营业税外，其余的都是难以形成规模收入的税源分散、收入不稳定的税种，加之将营业税并入增值税使其变成了共享税，随着我国“营改增”改革的深入推进，地方政府的征收范围更为有限，导致地方政府对共享税收入及中央转移支付的依存度较高，缺乏长期稳定的对地方财力具有决定性影响的主体税种，这不仅难以保障地方财政经常性支出的需要，也会影响地方政府提供公共产品的数量和质量，限制地方政府经济调控职能的发挥，不利于公共财政制度的规范运行。

由于目前还未理顺中央与地方的税权关系，地方政府拥有的税权与其财力也不相匹配。中央政府通过分税制改革统一了税权，掌握制定税率和税基这两项控制税收收入的主要手段，但是却取消了地方政府确定减免税额和税收收益的权利，地方政府仅有与主体税种基本无关的部分税种减免税权、部分税种实施细则制定权以及指定范围内的税率税额调整权，这与地方政府拥有全国大部分可支配财力的地位严重不符。

为此，“十二五”纲要明确提出要“逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当的税政管理权限”。完善地方税体系不仅包括税收收入的分配问题，还包括政策制定及征收管理等内容。要想建立符合我国国情的地方税体系，应当在统一税法、优化税制、合理分权、扩大税基、税负公平的指导思想下，按照事权与税权相结合的原则，合理划分税种并确定税率，逐步优化地方税结构，完善我国地方税体系。

为了促进地方政府因地制宜地采取税收政策和措施以改善财政收入状况，可以按照完善税权配置的要求，赋予地方政府独立完整的税收立法权，使地方政府享有个别税种的开停征、减征免征等权利。下放给省级政府的税政管理权限可以包括：对诸如城镇土地使用税、房产税、资源税等区域性特征明显的地方税种赋予其税政调整权以及征收管理和减免权限；对诸如烟草税、契税等征收成本高且零星分布的地方税种赋予省级政府税收立法权和征管权，以及政策制定权；省级政府可依据自身情况选择开征具有地方特色的税种。

优化地方税税制结构的关键还是要确定地方税的主体税种。由于财产税税基是理想的地方税税基，具有普遍性、地域性和不可移动性等特征，可以考虑将财产税等作为地方主体税种，通过在财产保有、转让及收益环节合理设置税种，建立自成体系的财产税体系。考虑到我国地方政府未来支出的重点集中在行政管理、社会保障、基本建设以及城市维护建设等方面，可以考虑以生产经营收入作为计税依据独立征收城建附加税并扩大征收范围；扩大税基流动性较强的资源税征收范围，将资源税征收方式由从量定价改为从价定率计征；并可考虑建立独立的环境税体系以提高企业和居民环保意识；适当情况下完善城镇土地使用税和车船税制度，时机成熟时开征遗产税与赠与税。

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（责任编辑李保林）

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