云南边境“三非人员”滞留不归问题研究

黄艳平

(公安边防部队士官学校，云南·昆明 650214)

近几年来，由于受缅甸北部与中国接壤的边境缅政府军和反政府武装冲突的影响，云南边境地区形势不稳，给边境管理工作带来了新问题。“三非人员”是指“非法入境、非法居留、非法就业”的人员，非法入境是指外国人未持有中国主管机关签发的有效入境签证或合法有效的入境证件、或未从我对外开放、指定的口岸入境、或未经边防检查站查验而进入我国国境的违法行为。非法居留是指在中国居(停)留的外国人，未在签证或居留许可规定的有效停留期内办理签证或居留许可证件的违法行为。非法工作是指未取得在华合法就业身份，私自从事社会劳动并获取劳动报酬的行为。

一、现象分析

“三非”人员不仅违反了我国出入境管理法规，破坏了我国正常的出入境管理秩序，也给我国经济建设和社会稳定带来一定的负面影响和现实危害。近年来，随着我国改革开放的进一步深入，我省边境地区人、财、物流动越来越频繁，我省边境地区境外“三非”人员非法入境、非法居留、非法务工的形势也不容乐观。当前，大量境外“三非”人员滞留我境给我省社会安全稳定造成影响，如何对境外“三非”人员实施有效管控已成为新时期边防管理工作的新课题。

据不完全统计，截止2011年10月，我省边防辖区共有境外“三非”人员6266人。其中缅甸籍4792人(男性1998人，女性2794人)；越南籍1661人(男性人159，女性1502人)；老挝籍113人(男性38人，女性75人)。主要分布于我省文山、红河、德宏、保山、临沧、西双版纳等州市所辖的各县、市。其中临沧市镇康县、版纳州勐海县、文山州富宁县和马关县、红河州河口县、德宏州瑞丽市是“三非”人员分布最为集中的县、市。

近年来云南边防总队查获遣返非法出入境案件数据不难看出，当前我省边境地区“三非”人员呈逐年下降趋势。2006年遣返境外人员249起1664人；2007年遣返境外人员418起877人；2008年遣返249起788人。境外“三非”人员的存在不仅违犯了我国出入境管理法规，破坏了正常的出入境管理秩序，也给我省经济建设和社会稳定都带来了一定的负面影响和现实危害。首先，从维护国家安全和稳定的高度来看：自2004年以来，已经出现了部分境外“三非”人员贩毒的问题，有的还与国际恐怖和反动势力相勾结，对我国家安全构成威胁；部分“三非”人员在长期非法居留后还企图进京上访，直接危害国家安全，损害了我国的形象。其次，从社会治安的角度来看：中外边民非法通婚及非法生子女增加了我国人口压力，对我计划生育政策造成冲击，由此带来了国籍认定、户籍管理、子女上学等一系列问题；部分境外“三非”人员在我境内盗窃、拐卖妇女儿童、从事色情行业等，增加了边境地区不稳定因素。再次，从社会资源分配和社会管理的角度来看：我省25个边境县(市)中有17个是国家和省重点扶贫县，其中国家重点扶贫县16个，占全省73个国家扶持重点县的21.9%。边境地区贫困面大、程度深、人口多，是扶贫开发的重点和难点。由于境外“三非”人员滞留我境，占有一定的就业和社会资源分配空间，对我省边境县(市)的社会资源分配来冲击。境外“三非”人员与我方边民争地争利的事件不断发生，增加社会矛盾，影响边境地区和谐稳定。

二、“三无人员”滞留不归的原困分析

当前云南省“三非”人员主要存在于中缅、中越边境地区，其长期滞留不归，势必影响到云南边境地区的稳定。经过调研分析，归纳起来其原因主要表现为以下几方面：

一是经济发展落后，境外劳动力市场价格较我国便宜，加之受缅北2009.808，2010.426，2012.608事件的影响，导致边境地区形势不稳，我国内地一些用工单位受经济利益驱使，非法雇佣外籍廉价劳动力牟取暴利，为境外越、老、缅人员非法越境进入我境甚至进入我国内地非法谋职提供了条件。

在调研中发现，尤其在德宏的瑞丽辖区“三非人员”滞留不归的问题比较突出。由于受缅北事件的影响，缅甸的局势动荡，在缅甸生活比较困难，而中国瑞丽由于经济的高速发展，需要大量的劳务人员，尤其一些柚木加工业，玉石雕刻业，建筑、洗车行业都需要大量的劳务人员，而中国劳务市场中精通玉石雕刻，柚木加工的专业技术人员奇缺，建筑、洗车行业又太累，太脏，中国的工人很多都不愿意干，或不想干的现象突出。据了解，一个普通的工人，在中缅边境一线的缅甸境内一个月的工资收入在200元左右，而在中国的瑞丽洗车工的收入可以达到1200元左右，在建筑行业，月工作收入可以达到2000至3000元。在玉石雕刻，柚木加工行业的熟练工人的工资则更高，这就导致了一些大量的缅甸劳务人员进入中国境内进行务工。缅甸劳工的价格相对要低一些，由于受到利益的驱使，一些中国的企业非法用工的现象尤为突出。在公安机关的检查中想法包庇隐瞒，给公安机关的查缉工作带来了一定的难度。仅2010年01月14日，德宏州瑞丽市公安局出入境管理大队联合瑞宏派出所，对辖区内的木材加工行业缅籍务工人员进行专项清理检查。共对辖区8家外籍务工人员相对集中的木材加工行业进行检查。通过为期两天的清理整治，就清理缅籍务工人员300余人，补办《境外边民临时居留证》30本，遣返缅籍“三非”人员21人，行政处罚木材加工企业一家。通过专项整治，有力打击了非法用工，规范了企业用工行为。在调研中还正好赶上瑞丽市公安局正在进行“三非”人员清理整治行动，在行动中，该局刑侦大队的一名干警被不法人员用砍刀连砍数刀，英勇牺牲。

二是境外妇女在社会生活中地位较低，众多境外妇女都设法嫁到我国以摆脱困境。同时，我境内部分难以找到伴侣的大龄男青年为境外企图嫁到中国的妇女提供了“市场”。有资料显示，截至2012年6月30日，德宏行政区域内毗邻国边民入境通婚人数为8140人。景洪市与缅甸第四特区南板管委会接壤，紧邻老挝、泰国，边民之间言语相近，习俗相通，通婚现象逐年增加，据2010年有关部门在全市各乡镇开展跨境婚姻调查，共有跨境婚姻家庭1044户2087人(中国男性死亡1人)，其中，勐龙镇703户、景哈乡278户、嘎洒镇嘎栋片区29户、勐罕镇21户、街道办6户、大渡岗乡3户、景讷乡4户，以缅甸、老挝和泰国女性嫁入为主。并通过对873户1745名农村跨境婚姻人群进行调查发现，缅甸籍占49.7%,老挝籍占0.3%；15-19岁占0.1%、20-29岁占23.7%、30-39岁占25.8%、40-49岁占23.9%、50-59岁占19%、60岁以上占7.6%；大专占0.06%、高中占0.3%、初中占26.3%、小学占26.2%、文盲占47.1%；

与缅甸掸邦第二特区(佤邦)山水相邻的云南省思茅市西盟佤族自治县边境地区，两国相邻而居的边民都属于同一个民族佤族，在饮食生活和传统习惯上都基本一样。当地不少男青年为了解决个人婚姻问题，利用边民出入边境方便的便利条件，没有履行任何法律上的手续就与缅甸女性结婚生子，形成事实上的婚姻。

这种现象在西盟县每个乡镇均存在，多的一个乡有六七十个缅籍女性以婚嫁形式居住在我国境内，少的乡镇也有十几人。据有关资料反映。截止2008年，已有462名缅甸妇女嫁到西盟县，仅2004年，该县岳宋乡岳宋村就嫁来20多名缅甸妇女。与缅甸只有一河之隔的新场村与永广村，有70多名缅籍妇女与我边民通婚。

在缅甸贴近中国的边境地区，当地的村民反映，之所以有这么多的缅甸妇女嫁到中国，一个重要的原因是当地百姓生活条件十分艰苦，生活还不及中国上个世纪八十年代的水平，而且妇女的地位低下，很多年贫穷状况难以改变。与此形成鲜明对比的是，我国边境地区近年来变化很快，边民生活水平在逐年提高，使与我边民常年往来的缅甸佤邦边民倍加向往，不少缅甸家庭都希望自己的子女能到中国生活，这不但改变了子女的命运，还可救济自己贫穷的家庭。在云南边境一带如果没有特殊的关系，在缅甸娶回一个新娘需要给对方娘家一些彩礼钱，一般是1万元左右。有一些长相不好的缅甸新娘，家里不要彩礼钱就让女儿嫁到了中国。

对于我国边民而言，不用花费太多的彩礼娶个缅甸媳妇，既节省在国内传统娶妻的高额花费，又十分省事，尤其是一些较为贫穷的边民，大多采取跨境婚姻来结束自己的单身生活，这样既省钱又省事，只需吃顿饭就开始了夫妻生活，很多嫁到我国的缅甸新娘，已经是身为人母，却从来没有品尝过结婚的喜庆滋味。

虽然缅甸新娘与云南边境一带的少数民族语言风俗相同，但由于我国边民也是较为贫穷，很多漂亮的缅甸妇女一般把中国内地的省区作为其出嫁的首选对象，近年来不少缅甸新娘涌向河南、安徽等地，希望自己能够嫁给这些地区的男子。在中国内地一些贫困地区，很多在当地难以娶上媳妇的大龄男性，最后总是千方百计地托人买个缅甸新娘成家。近年来河南的“打非”行动，曾在新蔡县清理遣返了多名缅甸新娘，但仍有一些未被发现的缅甸新娘散居在农村各地，继续过着跨国新娘的生活。

三是我省边境线长，与邻国山水相连，无天然屏障，通往境外的便道、小道繁多，加上中缅边境管理处于我方单边管理状态，边境管控难度大，部分缅籍“三非”人员常常绕关避卡入境并进入边境地。

由于边境地区无天然屏障，通往边境的便道，小道繁多，加上中缅边境管理处于我方单边管理状态，边境管控难度大，部分缅籍“三非”人员常常绕关避卡入境并进入边境地区地。在德宏瑞丽调研中发现，放眼望去，如果没有边防官兵的介绍，根本无法判断那里是中国，那里是缅甸，村村相连，路路相通的现象随处可见。由于警力有限，又无天然屏障，对于“三非”人员的打击难度非常大，村民之间的相互往来也非常的频繁。这为我们的管理增加了很大的难度。

四是1978年至1984年先后有大批越南难民涌入我境，我国政府在云南边境文山、红河等地接收安置3.8万余越南难民，主要居住在河口、金平、麻栗坡、富宁、马关等县。大量难民的越南籍父母、子女、夫或妻非法进入我境探亲，其中一些人滞留不归，再加上非法通婚和就业，从而产生了大量“三非”人员。

五是遣返渠道不畅通，与我省相邻的越、老、缅三国虽然与我国签定了处理边境事务的有关协定，但双方就处理边民非法出入境相关措施的操作性还不强，从正规渠道遣返境外“三非”人员难度较大，常常出现“三非人员”被我方遣返后，又重新返回我境内的现象，形成了遣送-回流-再遣送-再回流的恶性循环。

三、解决“三无人员”滞留不归的对策分析

在对“三非人员”滞留不归的原因进行分析，尝试性地提出对策，供领导参考决策：

1.继续认真履行与解放军边防部队签订的《云南省军区、云南省公安边防总队边境防卫执勤、边境治安管理协同配合工作制度》。三段边境的解放军边防部队要增派执勤巡逻组数和次数，力争在打击非法出入境专项行动期间有效遏制境外人员非法入境的现象，在执勤中查获的境外非法入境人员交由公安边防部队审查处理。

2.进一步强化边境管控，大力推行口岸，通道执勤正规化建设，强化一线边防检查管理，加强勤务规范化建设，提高查验水平，严格出入境证件的查验，严格登记制度，做到“持证必须录入登记、登记必须查控追逃”，提高检查人员业务素质，防止因业务水平不高，漏查、漏检、漏控等重大事故的发生。各级公安边防、出入境管理部门要建立定期联系制度、情况通报和工作制度。同时，发挥边境联防、治安联防力量的作用，发动群众参与边防管理，建立和维护正常的出入境秩序，防止境外人员通过口岸或通道非法进入我境，有效查堵口岸、通道两侧限定区域内的境外非法越境人员，切实提高边境管控能力。

3.进一步调查摸底，查清底数。各相关部门要继续组织开展清理境外人员非法入境、非法滞留的统一行动，在当地党委、政府的统一领导下，各地公安机关要对境外“三非”人员认真清理，逐一摸清底数，查明基本情况、表现，掌握在册。要针对本地暂住人口登记和办理暂住证的实际情况，组织派出所民警以辖区出租房屋、宾馆旅店、建筑工地、集贸市场、餐饮场馆、文化娱乐场所等暂住人口主要落脚点和活动场所、部位为重点，逐户、逐地、逐人认真进行梳理清查，不留漏洞和死角。要严格房屋租赁登记备案制度，对出租房逐一建档立卡，并进行逐户清查，掌握出租房屋内人员居住的情况，做到“底数清、情况明”。对容留、引带、新“三非”人员的我方边民、滞留我境的老“三非”人员，要依法严厉处罚。同时，依法取缔非法出租房屋，整治藏污纳垢场所，严厉打击利用出租房屋进行的各类违法犯罪活动，及时查获犯罪嫌疑人和各类逃犯。

4.进一步加大工作力度，确保清理外国人专项行动取得实效。要加大一线堵截力度。根据中缅、中越边境无天然屏障、边防基础设施薄弱的实际，采取有针对性的办法开展堵截，口岸、通道及其两侧必须管控到位，非法出入境较多的重点边境沿线、便道、渡口要增派巡逻堵截小组，防止出现新增“三非”人员；要加大打击力度。在重点地区重判一批拐卖境外妇女入境的犯罪分子，在境外“三非”人员较多的地方，收审拘押一批“三非”人员，形成强大的震慑力；要加大遣返力度。根据摸排的底数，区分不同类型，确定本地区的遣返目标，分期分批开展遣返，确保已有“三非”人员中已婚未生育的和未婚的全部遣返出境；要加大宣传力度。加大职能部门内部的宣传，确保专项行动取得实效。同时，要加大辖区群众的宣传，发动群众参与清理遣返工作，让群众知晓容留、引带境外“三非”人员是违法行为，进一步增强群众抵制“三非”人员的自觉性。宣传工作要进入当地建设社会主义新农村和兴边富民规划，进入新闻媒体，进入群众家庭；要加大对外交涉力度。职能部门要利用业已建立的对外联系渠道，宣传我国按国际惯例清理遣返“三非”人员的主张，向邻国对口部门通报我方的遣返计划，敦促对方配合我方遣返工作，及时接收我方遣返的人员。

综上，要彻底解决好中缅边境“三无人员”滞留不归问题，需要抓紧建立维护治安秩序信息归口管理和举报奖励机制。因为维护边境地区稳定事关我省改革发展稳定大局，事关我国国际形象。为了加强对此项工作的组织领导和统一指挥、协调，也需要统筹公安机关各警种收集、获取涉及边境稳定和治安秩序的情况信息要在第一时间归口汇总到同级公安边防部门，由公安边防部门综合分析、整理、上报。重点地区要迅速建立边境地区维护治安秩序举报奖励机制，鼓励群众积极举报有关扰乱治安秩序线索。对群众举报的各类相关案件线索，要落实查办单位和人员，明确查处要求和破案责任制，坚决查处打击。对群众举报线索，凡经查证属实的予以奖励，以此真正实现边境地区的安全、繁荣与稳定。