政策网络理论回顾与评述

闫文仙，尹广义

（云南师范大学历史与行政学院云南大学学生处，云南昆明，650500）

政策网络理论回顾与评述

闫文仙，尹广义

（云南师范大学历史与行政学院云南大学学生处，云南昆明，650500）

政策网络理论是自20世纪30年代晚期以来在西方社会中酝酿、产生和逐渐发展的新兴政治过程与政策分析理论，与传统的官僚层级制及市场途径不同，政策网络理论试图从政府与社会关系视角观察和思考政治与政策过程，描述一种新的政治与政策过程形态并探索一种新的多元共治方式。在治理的背景下，政策网络理论展现出很强的生命力。然而，由于政策网络理论的发展历程较短、理论体系尚未成熟，研究者对政策网络理论的本质仍难以把握，这使得政策网络理论发展面临着难以突破的瓶颈。要深入认识政策网络的本质，必须从其渊源、产生和发展历程方面进行挖掘。

政策网络；发展历程；次政府；政策共同体；铁三角

自20世纪30年代晚期以来，政策网络理论在酝酿、产生和发展过程中被贴上不同的标签，如“漩涡”（whirlpool）、“次政府”（sub-government）、“三角形”（triangle）、“肥大的六角形”（sloppy hexagon）、“网状物”（webs）、“铁三角”（iron triangles）、“政策共同体”（policy community）、“政策网络”（policy network）等。①Keith Dowding.Model or Metaphor?A Critical Review of the Policy Network Approach［J］.Political Studies(1995)，XLIII，136-158.政策网络理论从产生开始，在概念上就具有模糊性，在功能上也具有不明确性，许多学者开始怀疑政策网络是“一种隐喻、一种分析方法和工具、一种模型或者是一种理论”？要清晰地认识政策网络理论的本质，必须从政策网络理论的酝酿、产生和发展的历程方面进行分析。

一、政策网络理论的产生与发展

根据学者们在不同时期探讨的侧重点的不同，可将政策网络理论的产生和发展历程分为两个阶段：酝酿和产生阶段（20世纪30年代晚期至70年代）和发展和丰富阶段（20世纪80年代至今）。在第一阶段，学者们主要聚焦于描述“政策网络”的存在形态与特征，探讨其在政治和政策过程中的特殊地位；在第二阶段，更多的学者转向政策网络的类型学分析，研究不同的网络类型对政策结果的影响，同时也有学者对政策网络理论进行批判，提出其理论功能的缺陷——解释力不足，并试图通过理论假设或应用研究探索新的修正和完善路径。

（一）酝酿阶段和产生阶段

政策网络理论的渊源可以追溯至20世纪30年代晚期。最早注意到政治或政策过程中网络关系的存在及其重要性的是美国学者E.S.Griffith，其提出的“漩涡”是政策网络的最早雏形。1939年，Griffith在其著作《民主的僵局》的“权力的分离——事实或虚构”一章中写道，“比起普通情况下国会议员之间的关系或一般行政人员之间的关系，通常在这些人之间的关系——立法者、行政人员、说客、学者（他们对一个公共问题感兴趣）——是一种更加真实的关系。”②Grant Jordan.Sub-Governments，Policy Communities and Networks:Refilling the Old Bottles?［J］.Journal of Theoretical Politics 2 (3):319-338(1990).同时Griffith提出，政策通过非正式的“漩涡或活动中心”得以制定，参与者通常是对某一议题感兴趣的人们，政策制定的结构基于政策专门化，而非参与者的宪法地位。此外，政策过程经常在几乎都是非官方的非正式会议中进行，这些会议是真正的统治工作完成的地方。Griffith的描述深刻地揭示了网络在政治与政策过程中的意义，即“网络”往往是政策得以制定的地方，是真正的统治工作完成的地方，因此它是政治过程的更加真实的图像。但由于该理论提出后不久二战开始爆发，Griffith的阐述被研究者们所忽视，没有得到持续的关注。

直至20世纪50年代，美国学者David Truman和J.L.Freeman重拾网络途径。1951年，Truman对政治与政策过程中的网络关系进行了研究，提出了“次系统”概念。Truman在其著作《政府过程》的“行政过程中的网络关系”一章中写道，“在一个分支机构之内，分散的领导能力和许多控制点反映和强化了在其它分支机构的相似模式……这些次系统中的一些控制线在管辖中终止，一些在立法机构之内的基础中，一些以个人或群体方式在政府之‘外’：少数在下级行政机构的掌握中；许多更多的包含所有正如存在的如此非正式的社团安排中，甚至只是隐隐约约地被首要参与者意识到”。①Grant Jordan.Sub-Governments，Policy Communities and Networks:Refilling the Old Bottles?［J］.Journal of Theoretical Politics 2(3):319-338(1990).Truman的阐述描述了网络的构成状况——网络行动者来自不同的领域和部门，揭示了政治过程中网络的普遍性及相对稳定性。1955年，J.L.Freeman对Griffith的观点进行了发展，Freeman在其《政治过程》一书中以执行局、国会委员会和利益集团的关系为主要研究对象，对“次系统中的关系网络”进行了专门研究。Freeman的研究呈现出后来的“三角关系”的一些特征，对之后的研究奠定了一定的基础。

20世纪60年代，美国学者Theodore Lowi和Douglass Cater对网络进行了更深入的研究，Lowi提出了“三角关系”、“私人政府”概念，Cater则提出了“次政府”概念。1964年，Lowi在其著作中描述了“三角关系交易模式，涉及中央代理机构、一个国会委员会或次委员会，和地方区域农民委员会（通常在一些国家组织或地区组织中结成联盟）。三角的每一方补充或支持另外两方”。②Grant Jordan.Sub-Governments，Policy Communities and Networks:Refilling the Old Bottles?［J］.Journal of Theoretical Politics 2(3):319-338(1990).Lowi提出在一个“私人政府”体系中，公共和私人之间的区别几乎完全被消除，不是被公共领域的政府没收，而是被公共领域的私人没收。同年，Cater强调了联盟如何制定政策打断三权分立的宪法划分，由专家、同行和具体实践者组成了华盛顿的“次政府”，而统治国家食糖经济的小而紧密的次政府是一个很好的例子。1965年，Lowi在其《政治过程》修订版中对“次系统”进行了进一步阐述，他认为次系统涉及参与到一个特殊公共政策领域决策中的参与者或行动者的互动模式，许多决策在次系统中延伸，尽管它们可能被认为是次要的、细节的或无关紧要的，但却是我们全部公共政策被制定的很大份额的素材资料。20世纪60年代的相关研究已超越了对网络现象的存在及其地位的说明，进而聚焦于网络的本质特征上。Lowi的阐述揭示了三方面的内容：第一，网络的各方行动者之间相互补充、相互支持，其本质是一种交易关系；第二，公共领域与私人领域之间的边界越来越模糊，权力甚至流入“私人政府”手中；第三，网络对权力和利益进行了重组，是一种新的政治模式。而Cater也阐述了网络对“三权分立”固定模式的冲击，形成了以“次政府”为中心的新的权力模式。这些论述都标志着网络理论向更深入的方向发展。

20世纪70年代，运用网络路径对政治进行分析的研究者日益增多，这一时期也被认为是政策网络理论的诞生时期。1970年，Grant McConnell再次讨论了“私人政府”概念，认为在其中同行有效地控制了成员，并在一些情况下为了其自身利益夺得了部分政府。1971年，Truman在其《政府过程》修订版中提出，传统的对正式制度的关注“完全错位了”，单独的例行公事既不能充分解释政治情景中发生的事情，也不能引入系统事实上如何运转的系统术语。Truman与其同事鼓励政治科学家放弃有限的法律和宪法途径。1974年，Hugh Heclo和Aaron W ildavsky在其著作《公款的私人政府》中提出了“共同体”概念并阐述了其重要性，他们认为共同体涉及主要政治和行政参与者之间的私人关系——有时存在冲突，通常意见一致，但总是接触并在一个共享的框架内部运转。共同体通常围绕特殊问题而凝聚、结合。1976年，Randall Rip ley和Grace Frank lin在其著作《国会、官僚机构与公共政策》中进一步描述了“次政府”现象，他们认为“次政府是个体的群集，它有效地使绝大多数的决策在一个给定的真实政策领域中……是政治行动者的小团体，政府的和非政府的二者皆是，它们专门经营具体的议题领域。次政府在某种程度上由国家政策议程的复杂性所创建，并且它们帮助维持这种复杂性”。③Grant Jordan.Sub-Governments，Policy Communities and Networks:Refilling the Old Bottles?［J］.Journal of Theoretical Politics 2(3):319-338(1990).1977年，P.Katzenstein在其著作《权力与财富之间》中首次提出了“政策网络”概念，并指出资本主义国家不会将强制力强加给非国家行动者，而是会寻求与其合作并建立一个相互依赖关系。1978年，Hugh Heclo在其“议题网络与执行”一文中提出，20世纪70年代晚期的政治管理呈现为“碎片化”而非“分段”的状态，参与者的集合是无限制的、无法预测的、复杂的。随着利益集团数量增加以及公共政策的范围变宽和政策制定的专门化，政策系统的可预测性和有序安排已破裂。为了描述政治管理中出现的联系松散的影响力博弈，“议题网络”这一新术语非常必要。1979年，A.G. Jordan和J.J.Richardson在其相关研究中分析了政策共同体的重要性，他们提出比起考察党派立场、宣言或议会的影响，正是包含在委员会中的关系、部门和团体、笼络实践和共识的风格，更好地解释了政策产出。同年，C.O.Jones在其“美国政治与能源机构决策”一文中提出，“舒适的三角（cozy triangles）”经常标志着在一种多元秩序中的高级政策发展情形，而在1973年阿拉伯石油禁令的压力下，美国的能源政策发展特征从“舒适的三角”变成“肥大的六边形”。综上，20世纪70年代，Heclo提出了“政策共同体”和“议题网络”概念，Katzenstein提出了“政策网络”概念，使得网络理论迈上了新台阶。这一时期的相关研究再次强调了非正式制度、非正式沟通的重要性，指出了网络才是政治活动的真实图像。更加重要的是，这一时期的学者们提出了网络中小团体、私人关系的重要性，以及网络往往是围绕某一政策议题而产生和维持的，网络的行动者通常具有共识。

（二）发展和丰富阶段

20世纪80年代，对政策网络的研究主要聚焦于“政策共同体”（以英国为主）和“铁三角”（以美国为主）两种政策网络形态上。1982年，在《西欧政策风格》的“英国政策风格或协商逻辑”一文中，A.G.Jordan和J.J.Richardson的分析提出了政策共同体中交换关系的发展、共享的利益、共同的辩论语言以及共同工作对团体预测能力与相互信任的意义，并提出一个政策部门可能包含几个政策共同体。1985年，R.A.W.Rhodes对政策共同体的特征进行了描述，认为政策共同体涉及关系稳定性、受限制的成员的连续性、基于共享的服务提供义务的纵向相互依赖。1986年，Rhodes提出政策共同体的存在引起某些政策制定过程和产出。同年，美国学者Guy Peters在其《美国公共政策》一书中提出了“铁三角”概念，“铁三角”即国会委员会、政府与利益集团的稳固关系网络。Peters认为所有参与到三角中的人们都有相似的利益，三角中的每一方行动者需要另外两方接替，三角的发展是共生的。1987年，B.Hogwood将政策共同体的特征描述为，具有共享的经验、共同的专业语言、职员交换、沟通的频率和方式（电话或面对面沟通）。1987年，S.W ilks和M.W right在其《比较政府-产业关系》一书中提出了“政策全域”（policy universe）的概念，并认为在政策全域中有行动者和潜在行动者，他们因为成员资格由政策共同体来识别。此外，网络与政策共同体是两个不同的概念，一个网络的成员可能从一个或几个政策共同体中提取，且并非所有的政策共同体将产生政策网络。1988年，W.Grant，W.Paterson和C.Whitson在其著作《政策与化学产业》中提出，识别在化学产业中心的政策共同体的关键行动者，识别行动者的角色和他们之间的关系，探索共同认知或可能影响互动的非正式“游戏规则”具有重要意义，相关的研究已进行。虽然20世纪80年代的相关研究聚焦于“政策共同体”与“铁三角”两种网络状态上，但其揭示的特征都属于政策网络的特征。政策共同体的网络状态具有的主要特征是：交换关系、共享利益、共同专业语言、共享经验、职员交换、稳定的沟通模式等。而“铁三角”网络状态的特征是：资源依赖、交换关系、相互补充和支持。事实上，两种网络状态的特征都是相辅相成的，都属于政策网络具有的特征。此外，这一时期的研究还注意到了政策网络的边界问题，即对行动者和潜在行动者进行区分。

20世纪90年代，政策网络的相关研究侧重于“类型学”和“回顾与反思”两方面。1990年，在“次政府、政策共同体和网络：重填旧瓶”一文中，Grant Jordan对与政策网络相关的各种概念进行回顾并分析了其间的联系。Jordan指出这些概念只不过是对同一种现象贴上的不同标签，政策共同体概念不是政策如何制定的答案，但它是一个需要提炼的有用的概括。同年，R.A.W.Rhodes在其“政策网络：英国观点”一文中，将政策网络的相关文献分为三类：微观层次分析（包括群体力学、社会网络分析、议题网络）；中观层次分析（包括组织间分析、次政府、政府间关系）；宏观层次分析（包括政治经济、新多元主义）。此外，Rhodes还评价了英国文献对网络理论所作的贡献，分析了政策网络理论在未来发展中可能存在的问题和发展路径。①R.A.W.Rhodes.Policy Networks:A British Perspective［J］.Journal of Theoretical Politics 2(3):293-317(1990).1992年，D.Marsh和R.A.W.Rhodes在其著作《英国政府中的政策网络》中将政策网络分为政策共同体、专业网络、政府间网络、生产者网络和议题网络五种，其中政策共同体是高度连结的网络，议题网络则反之，其它网络介于这二者之间。1995年，Keith Dowding在“模型或者隐喻？政策网络途径的批判性评论”一文中，对政策网络相关文献进行回顾，指出政策网络理论的功能更多地是一种隐喻，在政策网络与政策结果之间的因果关系未能得到充分的解释。Dowding提出要使政策网络理论在因果关系上有更强的解释力，需将正式网络分析与非正式网络分析联合起来，正式网络根据网络属性进行解释，非正式网络则专注于行动者的特征。②Keith Dowding.Model or Metaphor?A Critical Review of the Policy Network Approach［J］.Political Studies(1995)，XLIII，136-158.1997年，Tanja A.B·rzel在“关于政策网络为什么如此特别？——概念探索及在欧洲治理中的有用性”一文中，将政策网络的概念分为两类（作为利益调停类型学的政策网络与作为治理形式的政策网络）进行分析，并认为前者聚焦于公私部门的关系类型，后者则着重探讨国家与社会相互依赖关系。③Tanja A.B?rzel.What’s So Special About Policy Networks?-An Exploration of the Concept and Its Usefulness in Studying European Governance［J］.European Integration online Papers(EIoP)Vol.1(1997)N°016.同年，Jens Blom-Hansen发表了“政策网络的一种‘新制度’观点”一文，Hansen指出政策网络理论要超越“描述”功能，必须与行动者模型相联合，而“新制度主义”的运用是一个较好的方法，结合这一理论，对政策网络的形成、变迁和维持将有更充分的解释。④Jens Blom-Hansen.A’New Institutional’Perspective on Policy Networks［J］.Public Administration Vol.75 Winter 1997(669-693).1998年，在“政策网络分析的发展：从适度的开端到包罗万象的框架”一文中，Mark Thatcher提出在政策网络理论的目标与所取得成就之间有一个越来越大的缺口，要弥补这一缺口必须提出大量的假设或模型。Thatcher提出三种情况下的假设或模型：选择分析的连接，提供理想的类型、分类或解释结果的其它方法；提供可进行检验的假设和因素；选择行动者的行为方面进行调查，并提供关于网络行动者的存在、偏好和资源的假设和信息。①Mark Thatcher.The Development of Policy Network Analyses:From Modest Origins to Overarching Frameworks［J］.Journal of Theoretical Politics 10(4):389-416(1998).由上可见，20世纪90年代的研究主要包括三方面的内容：第一，对政策网络相关概念进行回顾与反思，以认识政策网络概念的本质；第二，对政策网络的类型进行分析，以探索相关规律；第三，对政策网络理论的功能进行批判，试图开辟该理论发展的新路径。尤为重要的是，学者们提出要使政策网络理论超越一种“隐喻”，必须增强政策网络理论的因果解释力，而最有效的途径和方法是将政策网络理论与其它理论相互整合，并建立相关假设或模型，展开大量的经验研究。

20世纪以来，对政策网络的相关研究更加丰富，研究者主要聚焦于政策网络理论的概念与“类型学”、政策网络理论的完善路径以及政策网络理论的经验研究方面。具有代表性的论文有：Lars Carlsson的“作为集体行动的政策网络”（2000）；Laurence.J.O’Toole，Jr.和Kenneth J.Meier的“绝望地寻找赛兹尼克：补选和网络中公共管理的黑暗面”（2004）；Christopher M.Weible和Paul A.Sabatier的“比较政策网络：加利福尼亚的海产保护区域”（2005）；Arwin Van Buuren和Erik-Hans K lijn的“政策网络中的制度设计轨迹：以荷兰渔业网络的欧洲干预为例”（2006）；Annica Sandstr·m和Lars Carlson的“政策网络绩效：网络结构和网络绩效的关系”（2008）；David Marsh，David Toke等的“政策网络和内部团体与外部团体之间的区别：乡村联盟案例”（2009）；Joop Koppenjan，Mirjam Kars等的“水平政策网络中的垂直政治：作为耦合安排的框架设置”（2009）；Erik-Hans Klijn，Bram Steijn等的“治理网络中网络管理对产出的影响”（2010）；Haitao Zheng，Martin De Jong，Joop Koppenjan的“把政策网络理论用于中国的政策制定：城市健康保险改革案例”（2010）；Adam Douglas Henry的“政策网络的意识形态、权力和结构”（2011）；Karin Ingold的“政策过程内的网络结构：瑞士气候政策中的联盟、权力和经纪业务”（2011）；等等。

这一时期，研究者们更多地将理论与实践相连接，结合具体事例对政策网络理论进行探讨。研究的侧重点主要有：第一，基于制度视角的“政策网络-政策产出”因果分析。Carlsson认为政策网络可被视为一种集体行动，集体行动达成的决定因素是政策网络的背景因素，从这些因素中可以得出各种假设，从而为经验研究提供前提。Buuren和K lijn运用具体案例，从宏观层次分析了欧盟干预对荷兰渔业政策网络中制度设计的影响，揭示了政策网络中制度变迁的影响因素。第二，基于网络视角的“政策网络-政策产出”因果分析。Sandstr·m和Carlson从社会网络分析理论的角度出发，试图探索网络结构和网络绩效之间的关系。他们通过分析高等教育政策部门的四个政策网络，发现在政策网络特征、组织能力与绩效之间存在联系，并且高效和创新的政策网络由一群异质的行动者组成，行动者之间是集中且密集地整合起来的。第三，基于管理视角的“政策网络-政策产出”因果分析。K lijn，Steijn等以荷兰环境工程为例，分析了网络管理策略对政策产出的影响作用，认为网络管理的作用在于：发起、促进和引导行动者的互动；为了更好的协调而创造、改变网络安排；通过探索创新想法创造新的满足。第四，基于政治视角的“政策网络-政策产出”因果分析。Koppenjan，Kars等以荷兰某省的六项政策过程为例，分析了水平网络与代议制民主中垂直政治的冲突问题。Henry研究了政策网络形成中权力与意识形态的角色，指出在倡导联盟框架中共享意识形态是政策次系统中合作的首要驱动力，权力寻求也可能成为联盟形成的影响因素。第五，其它分析。包括政策网络比较分析、政策网络理论简单应用分析等。

二、对政策网络理论的简要评述

政策网络理论经历了20世纪30年代晚期至60年代的酝酿期，在“漩涡”、“次系统”、“三角关系”、“私人政府”和“次政府”等标签中周旋，并停留在对政治与政策过程中网络关系的初级描述水平上。20世纪70年代，“政策网络”概念正式出现，这一时期也被公认为政策网络理论的产生时期。同时，“共同体”、“议题网络”、“肥大的六边形”等更复杂的概念相继出现，学者们对政策网络理论在学术研究与实践背景中的重要意义愈加重视。然而，由于政策网络理论仅处于诞生时期，其功能仍停留在描述层次上。至20世纪80年代，相关研究主要聚焦于美国的“铁三角”和英国的“政策共同体”，研究仍注重理论的描述功能，但此时学者们对网络的本质特征有了更深入的探讨。90年代，学者们对政策网络理论进行了批判、反思，提出完善政策网络理论的相关途径，并尝试将政策网络理论用于案例研究中。2000年以后，学者们对政策网络理论的“形式主义”特征更加不满，强调应注重理论的完善和发展，最重要的一点是许多学者都提出政策网络的解释功能应增强，而随后学者们相继提出完善该理论的路径，包括与治理理论、社会学网络分析、集体行动理论、制度主义等理论相结合的路径，研究者们也倡导要进行更多的经验研究以检验政策网络理论的功能。

综上所述，政策网络理论自上世纪30年代晚期以来已获得丰硕的成果。虽然该理论仍具有某些明显的不足，但其揭示的本质是政治过程中重要的一个方面，其倡导的价值理念与治理的诉求不谋而合。同时，政策网络在工具层面的实践和研究也是一个重要的关注点。因此，政策网络理论的未来前景值得期待。

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（责任编辑 刘强）

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A

1671-0681（2014）02-0122-05

闫文仙，女，云南腾冲人，管理学博士，云南师范大学历史与行政学院讲师。尹广义，男，云南会泽人，云南大学学生处教师。

2013-12-18