特大城市轨交综合体系的高效集约及管理优化

2014-03-11李朝阳

上海城市管理 2014年1期

导读：伴随我国新型城镇化建设的启动，我国大城市面临的交通拥堵、交通污染等问题已成为制约其可持续发展的瓶颈。如何转变大城市交通发展理念和建设重点，构筑高效集约的现代城市交通体系已成为值得研究的重要课题。借鉴香港与新加坡轨道交通系统的发展经验，可以清晰地剖析出我国大城市交通当前发展的困境，也因此可以探寻大城市交通发展的优化路径，即大城市优先发展轨道交通是破解交通困境和根治城市雾霾的必由之路。

我国改革已经进入攻坚期和深水区，到2020年，我国要全面建成小康社会，到本世纪中叶，我国要基本实现社会主义现代化，当前必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机地深化重要领域的改革。[1、2]

新型城镇化是我国大城市当前发展的战略抉择。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。[3]

城市交通作为城市经济社会的命脉，是实现中华民族伟大复兴宏伟目标的必要支撑。但是，当前全国各地频发的雾霾天气、燃油短缺和交通拥堵等问题极其令人担忧。[4]

面对日益严峻的私家车洪流，单纯加大道路设施建设或者限制私家车使用的功效已日渐衰微。为此，我国大城市急需转变城市交通发展观。

一、海外城市的成功经验

香港与新加坡是全球公认的公交都市。香港与新加坡通过城市用地与公共交通的紧密结合，将市民的长距离出行锚固在轨道交通之上，短距离出行锚固在步行交通上。

（一）香港轨道交通系统简介

香港位于中国大陆东南端，总面积1103 km2，由香港岛、九龙半岛和新界组成，共分为十八个区。2013年中，香港人口为718.4万人，市区人口密度超过2万人/km2，是世界上人口密度最大的地区之一。[5]

香港地少人多，城市用地空间狭小，经济、人口的高度集聚诱发了巨大的交通需求，但是香港政府通过构建以高度发达的轨道交通为主体的多元化现代公共交通体系，支撑了社会经济的健康发展，解决了交通拥堵问题。香港轨道交通集约、高效、便捷、人性，这对我国大城市的轨道交通建设具有非常重要的参考价值。

香港公共交通主体是轨道交通系统与巴士系统，其中前者是骨干。

1.轨道交通发展历史及现状

20世纪60年代，香港经济急速发展，人口不断增加，公共交通的需求越来越大。因此，香港政府于1964年邀请了英国道路研究部门，就香港交通的未来发展进行研究，并在1967年发表《香港乘客运输研究》，提出香港有必要兴建轨道交通系统以解决当时的交通问题。当时提出的轨道交通系统全长51公里，4条路线，分9期兴建，耗资150亿港元。

1970年，完成对兴建轨道交通系统的进一步研究，发表《轨道交通计划总报告书》，具体提出了建造轨道交通的建议。研究报告建议兴建一个全长52.7公里的地下轨道系统，主要分成3条主要行车线：港九线、港岛线东和九龙线，以及两条港九线支线：荃湾支线、观塘支线。

1972年，香港政府成立了轨道交通运输临时管理局，原则上同意启动轨道交通系统建设。

1975年，香港轨道交通系统开始启用，由香港铁路有限公司运营。香港轨道交通系统由地铁、九广铁路、轻轨和有轨电车等组成。目前，除轻轨外，香港现有10条轨道交通线路，长214.5 km。香港共有五条地铁，分别为东涌线、荃湾线、观塘线、港岛线、将军澳线；三条九广铁路，分别为东铁线、西铁线和马鞍山线；另外还有为特殊服务而设置的机场快线、迪士尼线、轻轨和昂坪360缆车（图1）。香港轨道交通系统日均客运量491.8万人次。[6]

香港轨道交通线路呈放射状布局，线路层次分明、枢纽换乘高效。全港约44%的人口居住在离轨道交通车站500 m的范围内，如果仅以九龙和香港岛的市民计，这一比例更高达65%。[7]目前，乘坐轨道交通已成为香港市民日常生活的有机组成部分。香港市民出行选乘公共交通的比率达到80%以上，选乘轨道交通的比率在公共交通中占57%。[6]

2.轨道交通规划

香港道路扩建的余地是极其有限的。轨道交通相对于其他公交种类更为环保、集约、高效、高容。香港政府确立了轨道交通在公交系统中的骨干地位。随着香港轨道交通网络的不断完善和服务质量的不断提高，轨道交通的作用在不断上升。

香港政府新规划广深港高速铁路、港深机场联络线等六条线路，强调轨道交通走廊和区域快线的建设，突出轨道交通的层次性、差异性和快速性（图2）。[8]2016年，轨道交通网络扩展完成后，不包括轻轨的总长将达555.7 km，可将全港约70%的人口以及80%的就业岗位纳入轨道交通车站1 km的范围内。[8]

（二）新加坡轨道交通系统简介

新加坡地少人多，国土面积仅712.4 km2，却容纳了540万人，人口密度高达7580人/km2。[9]作为一个城市国家，新加坡土地资源稀缺，不仅需满足城市层面的住宅、商业、工业等用地需求，同时需满足国家层面的军事、蓄水、港口等用地需求。新加坡难以通过大量建设道路来满足居民的出行需求，而是通过大力发展公共交通，尤其是轨道交通，较好地解决了居民出行问题。目前，新加坡实现了由“花园城市”向“花园中的城市”的转变，实现了交通需求和宜居环境的和谐互动。

新加坡公共交通系统以快速轨道交通为骨干，常规公交为主体，出租车为补充，实现了一体化、高效化、信息化、安全化的运行，创造了独具特色的“狮城公交文化”。

1.轨道交通发展历史及现状[10]

1967年，城市规划人员预计在1992年新加坡就必须建立轨道交通系统，以满足公共交通的需求。新加坡国会在辩论发展单一的公共巴士系统是否更加节省资金成本后，意识到只有巴士系统是无法满足公共交通需求的，因为在土地有限的城市国家新加坡，建立和扩充巴士系统必定会与其他方面争夺土地资源。1983年10月22日，初始投资为50亿元的新加坡轨道交通在SHAN ROAD正式开始施工，这是当时新加坡最大的公共工程项目。新加坡轨道交通网络分阶段修建。最早修建的是南北线，因为南北线穿越的中部地区对公共交通的需求极大。1983年10月14日，新加坡地铁公司（MRTC）成立，后更名为（SMRT）。新加坡地铁公司也接管了原新加坡地铁管理局的职责。1987年11月7日，南北线的第一段开始营业，共有5个车站和6公里线路。之后，又有15个车站加入营运。1988年3月12日，在当时的总理李光耀主持下，新加坡轨道交通正式投入运行。1990年7月6日，东西线的文礼站投入营业，标志著轨道交通系统提前2年建成。

新加坡轨道交通随后不断扩建。其中包括耗资12亿新元的南北线兀兰延线扩建工程，使南北线成为环线。

利用轨道路线将人们直接送到家门的想法是引进与轨道交通相连的轻轨路线（LRT）的原因。1999年11月6日，武吉班让轻轨正式运行。为了促进旅游业，樟宜机场站和博览站也加入轨道交通网络。2003年6月20日，由SBS Transit经营的东北线（NEL）开始运行。这是世界上第一条全自动的重型轨道交通线路。2006年1月15日，在公众的强烈要求下，东北线的万国站也正式投入使用。

环线（Circle Line）是由SMRT地铁有限公司（SMRT Trains Ltd）营运的路线，共29个车站，第一至五期已于2011年7月1日启用。

目前，新加坡的轨道交通系统由地铁与轻轨组成。其中地铁4条线，分别为南北线、东西线、东北线和环线，轻轨有3条线，分别为武吉班让轻轨环线、盛港轻轨环线、榜鹅轻轨环线（图3）。

2.轨道交通规划

新加坡一直按照环状发展。环的核心是水源生态保护区，禁止任何开发行为。城市中心在南海岸中部，规划定位为国际性的经济、金融、商业和旅游中心。沿大容量快速公共交通走廊（地铁系统）形成新镇，分设布局合理的居民住宅区、高科技研发中心和基本无污染的轻型工业。一般工业集中在西部的裕廊工业区，还有一小部分工业分布在东北部及樟宜机场东部。生态绿地除中央水源区外，在岛的西北部也有设置（图4）。[11]

未来，新加坡的轨道交通线路将进一步加密，将规划建设滨海市区线、汤申线、东区线、大士延长线、滨海湾延长线、跨岛地铁线、裕廊区域线、环线第六期（成环段）、东北线延长线等多条线路。此外，在地铁线路的基础上，还将进一步加强轻轨线路的建设（图5）。

目前，新加坡居民出行的公交分担率已达63%，期望通过轨道交通的大量建设，使公交出行比例至2020年达到70%。[12]

二、汽车时代的大城市交通危机

改革开放以来，我国大城市非常重视交通基础设施建设。尽管我国大城市交通基础设施硬件水平已达到世界一流，但是这些设施的服务水平远未达到世界一流，并未给人民带来出行的享受与便捷。目前，我国大城市交通发展面临的问题与挑战涉及国家安全、人民生命安全和人民身体健康。汽车时代带来的不仅是交通拥堵、出行不便，更是能源危机、事故频发和环境污染。[13]这些症状已经如同毒瘤般长在大城市的肌体上，让其处于恶性循环而无法自拔。

（一）交通能耗导致国家能源稀缺

近些年，国际原油价格呈大幅上升趋势，国内许多大城市都出现“油荒”现象，小汽车、大卡车因加不到燃油而造成交通堵塞。从1993年开始，我国自产的石油已不能自给自足，并成为石油进口国。1996年，我国就成为继美国、日本之后的第三大石油进口国。到2003年，我国已成为仅次于美国的第二大石油进口国。能源危机直接威胁到国家安全，关系到国民经济和社会生活的健康发展。在石油消耗中，交通能耗所占比重已超过三分之一，且呈逐年上升的趋势。交通能耗不只带来的是石油短缺，更重要的是污染物排放和温室气体排放。

我国交通能耗主要来源于私家车的过度使用。单纯控制大城市的私家车增长已不能有效缓解能源短缺所带来的危机，找到合理的城市用地与交通发展模式来引导人们使用轨道交通、自行车、步行等绿色与集约出行方式才是减少交通能耗的关键。

（二）交通污染影响城市生活品质

在我国，机动车尾气已逐渐成为大城市的第一大污染源。汽车尾气危害人体健康，对行人及在道路两旁居住或工作的人员所造成的危害尤为巨大。交通污染严重影响人们的居住及生活环境。

我国是世界三大酸雨区之一。汽车尾气排放的氮氧化物、二氧化硫对酸雨的贡献率正逐年上升。以上海为例，不仅中心城区空气主要污染物很难明显降低，而且酸雨情况更加严重，酸雨频率逐年提高。

2013年冬天，全国范围内出现了严重的雾霾事件。在雾霾爆发区域，呼吸一口新鲜空气、看到蓝天白云已成为一种奢望。雾霾对人民的身心健康具有重大危害。若我们不改变生活方式，减少小汽车的使用，减少能源消耗，这将进一步导致更严重的光化学烟雾（图6）。

雾霾并不是新生的事物，在几十年前，西方发达国家许多城市已发生比雾霾更严重的光化学烟雾事件。如在1952年12月的一次光化学烟雾事件中，洛杉矶市65岁以上的老人死亡400多人。1955年9月，由于大气污染和高温，短短两天之内，65岁以上的老人又死亡400余人，许多人出现眼睛痛、头痛、呼吸困难等症状。直到20世纪70年代，洛杉矶市还被称为“美国的烟雾城”。经过近40年的治理，尽管洛杉矶的人口增长了3倍、机动车增长了4倍多，但该地区发布健康警告的天数却从1977年的184天下降到了2004年的4天。又如1952年12月5日～9日的伦敦烟雾事件共造成多达12 000人因为空气污染而丧生，此事件推动了英国环境保护立法的进程。

（三）交通拥堵影响城市运转效率

城镇化导致大量农村人口进入大城市，使用交通设施的人口基数大大增加。城镇化使得大城市社会经济繁荣，交通设施硬件条件改善，居民社会交往和弹性出行次数增多，进而导致居民的日均出行次数，即出行强度不断增加。城镇化导致大城市建成区范围扩大，居民上班、上学、生活出行的距离增大，甚至跳跃式增加。以上海市为例，自1986年至2004年，居民平均出行距离由4.3 km增加到6.8 km，增加了58.1%，居民机动化方式平均出行距离由8.9 km增加到11.6 km，增加了30%。[15]伴随着社会经济的迅猛发展，大城市居民的生活水平大幅提高，居民对出行质量的要求越来越高，私家车迅速普及。在城镇化和机动化的双重作用下，交通拥堵成为我国大城市的顽疾。

交通拥堵导致大城市车速下降，这不仅影响广大市民的各类出行，而且车辆的频繁启动进一步加重了机动车的污染物排放，恶化了大城市的生活环境，阻碍了大城市社会经济的快速发展。

三、不同出行方式环境影响比较

各种出行方式在投资费用、城市时空资源消耗、使用灵活性、能源消耗、废气排放、运输效率等方面各有利弊。

从不同交通方式的运输效率、能源消耗、对环境的影响和出行成本看，好的出行方式结构是以轨道交通和公共汽车为主体的出行方式。城市交通表现出来的特征是交通拥挤少、能源消耗少、城市交通运输效率高。与此相反，差的出行方式结构表现出来的特征是以个体机动化交通工具（例如摩托车、小汽车等）作为城市的主要出行方式，导致城市交通秩序混乱与拥挤、城市交通对能源的消耗大、产生的空气污染严重、城市交通的运输效率十分低下。[16]

（一）能源消耗比较

不同交通方式运输一个单位的人公里所消耗的能源从0.06兆焦耳变化到1.45兆焦耳（表1）。自行车、步行方式是能源消耗最经济的运输方式。在机动化出行方式中，轨道交通和公共汽车消耗的能源最少。因此，在运输效率不降低的条件下，自行车、步行和公共交通是最佳的城市交通运输方式。

（二）环境影响比较

不同交通方式运输一个单位的人公里所排放的污染物总量是不同的。自行车和轨道交通运输一个单位的人公里没有污染排放，小汽车是33.4，公共汽车是1.5～2（表2）。在运输效率不降低的条件下，自行车和公共交通是对城市空气污染最少的城市交通运输方式。

（三）时空消耗比较

城市土地利用和城市空间是城市有限资源的重要组成部分，不同交通方式完成单位客运量对于城市道路设施的占用是不同的（表3）。私家车出行的城市时空消耗（Urban Space Consumption，简称USC）比公共交通大得多。

四、大城市交通困境破解策略

（一）倡导公交文化，公交融入生活

在香港和新加坡，公交具有很高的社会地位。巴士首末站、轨道交通站常与高档物业开发相结合，有公交枢纽成为物业档次高的标志。公交广泛存在于市民日常生活之中，通过公交乘客的广泛参与，市民的现代交通意识演化成为“公交文化”，多式多样、各具特色的公共交通工具形成了香港与新加坡独有的城市名片。

在香港和新加坡，公交一直胜过小汽车交通，众多私家车车主日常出行也选用公交出行方式。公交出行已成为居民出行的首选，公交优先真正落到了实处。在这些城市的非步行出行中，居民的公交分担率已超过60%，甚至达到70%～80%。

应当指出，公交优先不仅需要投入大量的硬件、软件设施，更需要树立一种健康的社会观念、先进的交通文化和正确的舆论导向，来转变决策者、设计者和使用者的传统交通意识。

我国大城市居民出行的公交分担率好一点才能达到20%，乘坐公交往往是无奈之举。在我国大城市，不仅小汽车、电动自行车是公共交通的竞争对手，摩托车、甚至非法出租车也在街头与公共交通抢客源，公共交通处在被“围剿”的境地。许多大城市之所以禁摩、打非无效，主要原因是公共交通出行仍未深入人心，其他交通方式具有优质的生存土壤。为了缓解日益恶化的交通环境，我国大城市急需通过政府主导、市场运作的模式，从法制、规划、教育、媒介、生活等方面提高公共交通的吸引力。

在新一轮城市交通发展中，应以文化打造为导向，以优质服务为基础，以人民满意为标准，提高公交在人民心目中的地位，将公交切实融入广大人民的日常生活，让使用公交成为全社会认同的先进、绿色、有社会责任感的出行方式，打造以集约化、社会化的公交方式为主导、多种运输方式协调运转的公交城市。

（二）转变发展思路，大力建设轨道交通

香港和新加坡长期专注于轨道交通及其配套设施的建设。香港与新加坡的城市空间拓展不是摊大饼式的外延发展，而是通过新市镇实现组团式的跨越发展，并通过轨道交通将这些组团串连起来。

1973年，香港重新开展新市镇规划。新市镇均有轨道交通通往市区，并且新市镇内非常注重建设接驳轨道交通的巴士系统，以实现公交与城市空间的协调发展。

新加坡共规划建设了23个新市镇，一个新镇的规模约在15万到20万人口，每个新镇中心设有轨道交通车站、公交枢纽和商业中心，按邻里、组团分级组织住宅群，配置相应的公共服务设施，能与城市中心保持相对的独立性。

我国大城市长期关注道路设施建设，由此造成的后果是便捷的道路设施进一步鼓励了居民对小汽车的拥有和使用，小汽车成为居民出行的首选，进而不断加重城市交通环境公害。

轨道交通是一种舒适、快捷、清洁、低噪音和大容量的交通工具，有着小汽车无法比拟的运输效率，是提高公共交通吸引力和服务水平的根本举措。

从1999年开始，我国大城市轨道交通进入蓬勃发展阶段，但截至2013年，全国仅28座城市的轨道交通规划方案获批，数量仅占全国城市总量的4.3%，全国大城市总量的17%。[17]显然，我国大城市轨道交通建设相对滞后，轨道交通运营总长度、密度及负担客运比例均远低于城市发展需要，影响我国大城市新型城镇化的建设。

轨道交通适合中长距离客运。随着我国大城市尤其是特大城市的城市布局和产业结构调整，城市集聚功能增强，城市用地规模扩大，都市发展区形成，我国大城市应加快轨道交通的规划建设。

（三）加强科技引领，重视生态与环境

城市交通对城市拓展、经济增长和社会进步起到了决定性的作用，但城市交通的无序发展也带来了资源、环境方面的社会问题，使雾霾天气成为广大人民深受其害的常发环境事件。

香港积极采用新技术，利用新能源。香港全面推广使用八达通智能卡，不仅可以在公共交通工具上使用，而且可在商店、饭店、停车场使用，甚至可作为学校、办公室和住所的通行卡，让公交出行贯穿市民的日常生活，从而降低城市能源消耗，提高城市环境质量。

我国大城市应提高各类机动车的尾气排放标准，推广智能公交卡的使用并扩大其使用范围，研究、推广、使用生态环境友好的公交系统，充分发挥科技在公交领域技术革新中的引领作用，打造低碳城市，减少市民的碳足迹。

我国大城市公共交通应提高公众参与度，注重民生问题。在我国大城市经济快速发展、城镇化进程加速的背景下，城市与乡村间的联系日益紧密，且许多进城务工人员居住在大城区边缘。因此，要对区域公交、乡村公交给予必要的资金和政策扶持，研究大城市建成区与城镇间的快速轨道交通连接的可能性与必要性。在近期，大力发展公交市郊线、农村线，形成以城区为核心，郊区、乡镇呈支脉状布局的公交线网，促进交通公平，减小居民对小汽车的依赖与使用，降低交通环境公害。

五、结语

伴随我国大城市社会经济迅猛发展，城市交通发展面临环境污染、交通拥堵等一系列挑战。单纯建设快速路、大立交等道路设施只能加重城市雾霾等交通公害，不能有效缓解交通堵塞，支撑大城市新型城镇化的发展要求。在此背景下，我国大城市应转变城市交通发展路径，优先建设集约型和节约型轨道交通设施，倡导城市交通与土地利用的协调发展，减少交通能耗和污染排放，最后构筑出人性化的优质生活环境。

说明：本文系国家社科基金重大项目12&ZD203阶段研究成果。

参考文献：

[1]本书编写组.十八大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2012.

[2]本书编写组.党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社、学习出版社，2013.

[3]百度百科.新型城镇化[EB/OL].[2013-12-30].http：//baike.baidu.com/view/3349463.htm

[4]中国建筑工业出版社，复旦规划建筑设计研究院联合主编.城乡规划——城市交通 [M].北京：中国建筑工业出版社，2011.

[5]香港特别行政区政府统计处.人口[EB/OL].[2013-12-30].http：//www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/so20_tc.jsp.

[6]香港运输署.交通运输资料月报（2013.9）[R].香港：香港运输署，2013.

[7]柏立恒.香港轨道交通与土地规划[J]. 北京规划建设，2007（3）：33.

[8]香港运输署.铁路发展策略2000[R].香港：香港运输署，2000.

[9]Department of Statistics Singapore. Key Annual Indicators 2010[EB/OL].2011-03-22[2013-12-31].http：//www.singstat.gov.sg/stats/keyind.html#popnarea

[10]百度百科.新加坡大众轨道交通[EB/OL].[2013-12-30].http：//baike.baidu.com/view/3424571.htm