农村土地流转与农民权益保障问题

宋宝斌

农村土地流转是当前农地制度创新的一种有效形式，但在农村土地流转过程中，保障农民的权益却往往受到侵害。笔者分析了土地流转过程中侵害农民权益的现象，就如何合理规范土地流转，保障农民权益提出了相关的建议。

一、土地流转过程中农民的权益受到的侵害

土地流转操作不规范，农民利益受到侵害。一是在土地发包上 ，一些基层干部仗着 土地所有者代表的身份和行政权力，以行政强行推动开展土地流转，严重损害农民土地承包 权。二是在流转手续上，集体与土地流转的农户没有签订规范的合同或协议，有的单凭村干 部的口头承诺；有的农户反对尚未达成协议。如近两年来，随着农业税的减免、国家有关 “三 农”政策的实施，越来越多的外出务工农民回乡种地，因而产生了不少纠纷 三是在流转过 程 中，一些地方在发包中，集体经济组织没有按照规定公开招标发包，村干部私下与承租者达 成交易，甚至与承租者事先串通搞假招标，蒙骗群众。

土地被改变农业用途，农民的合法权益缺乏有效保障。一些外来企业不愿与村社及 众多农户打交道，而乡镇政府急于招商引资，不经农户同意擅自与企业（包括个人投资者）签 订土地包租合同，并代企业先行垫付土地租金；还有一些村社以集体的名义随意终止承包合 同，无偿收回或强迫农民转让、出租承包地，从而使承包农户的土地经营权、使用权无形中 被基层政府剥夺了。一些外来企业 （包括个人投资者） 开发、租赁农民和集体的土地，出于 自身经济利益的预期，对农户和集体土地收益的补偿绝大多数都采取一年一给付的办法， 而农业的自然风险和市场风险很大，企业（包括个人投资 ） 一旦经营失利，多数情况下是逃之 夭夭 ，不能履行合同义务，无法兑现农民的承包和补偿费用。不仅如此，许多地方在转让、 租赁土地时价格定得偏低，而且一定就是2 0年、3 0年、5 0年，虽然农民得到了眼前实惠 ，但从长远看，在企业（包括个人投资者） 经营收益大幅度增长时，农民的土地租金却只能维 持原来的水平，必然影响农民的长远利益 。 不能忽视的是，有的企业（包括个人投资者） 成 片租赁土地，擅自在耕地上建造永久性固定建筑物，有的甚至干脆租用耕地办厂，已从根本 上改变了土地的农业用途 。

农地流转过程中过多地行政干预损害了农民的经济利益。近年来，农村土地流转的速度明显加快，这在一定程度上是因为农村经济和非农产业 的发展所致。由于在农地流转过程中的一些经济利益的诱惑，许多地方的农地流转都是由村 级组织和地方政府作为主要推动力量的。据有关报道称，对某省7个县市的调查，由政府出 面的土地流转占到流转总数的40% ， 由村集体组织出面的土地流转比例甚至高达

5 5% 以上。在市场经济条件下，农民本应是农地市场的主体，有权决定所承包土地的生产 经营。但由于农地制度的不合理、政府的干预，致使农地流转中农民合法权益经常受到侵害。

二、规范农村土地流转，保障农民权益的对策措施

农村土地的流转是适应农村社会经济发展而进行的一项土地制度上的创新，但土地流 转应有一定的原则，不能侵害农民的根本权益 ，该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http：//www.ems86.com总第577期2014年第45期-----转载须注名来源如坚持自愿原则、主要在农户之间流转的原则、效率和公平兼顾的原则、以集体土地所有制为前提的原则。因此，为保障农民土地权 益，加快农村土地流转，主要应做好以下几个方面工作：

要强调进一步完善落实党的农村土地政策，完善相关的法律规范，保障农民土地权益

3 0年承包期内，无论农民是否从事农业，是否仍以农为生，除非他主动放弃土地承包权，否则任何组织或个人都不得通过任何手段使农民失去承包地。应进一步明确界定农民的土 地权利，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。稳定家庭承包经 营制度，规定土地承包期限固然重要，但关键还应明确界定农民土地承包权的内容和性质。 尽管经过2 0多年的不断改革和完善，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有了更多

的权利，但土地处分权却从来没有真正赋予农民。因此， 促使农户真正享有占有、使用 、 收益、处分四权统一的承包经营权，应是政策不断完善的一个重要方面。

积极培育土地流转中介机构，促进土地市场的完善发育。当前，农村土地流转低效率、秩序混乱的直接原因在于缺乏规范的组织协调机构和土 地流转市场。而建立土地流转中介服务组织、实行土地流转委托管理是优化土地资源配置、 充分发挥土地资源优势、实现土地高效率、低成本、有秩序流转的有效途径。为了降低谈判 等交易费用，大部分农业经营大户都更愿意与中介机构打交道，希望由中介机构集中单个农 户的土地，然后将其推入农地租赁市场。 如在土地管理部门指导下建立“土地流转委托

中心”或“土地信托中心”等中介机构，由中介机构负责接受农民委托，并将需要流转出的 土地资料保存，同时动员相邻田块的农户自愿流转或调换土地，从而形成可供成片调整的地 块。中介组织应建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、 价格等信息资料，定期对外公布，接受供求双方咨询，沟通供求双方的相联系，以提高土地 流转的成功率。

基层政府在土地流转中要找准自己的位置，搞好服务，不能过度 预农村土地流转是以农户为主体的，是农户自愿的市场行为，而不是靠行政手段来实现的。基层政府在土地 流转中不应代替农民直接经营，不应以管理者名义去分享地租。当然，尊重农民的意愿和主

体地位，并不是说政府可以撒手不管、无所作为。乡村组织在土地流转中的定位应该是加强 管理和搞好服务。如搞好涉及土地流的资格审查、合同签证、档案管理和动态监测等工作， 为土地流转提供信息 、中介、组织、协调等服务，制定土地利用与流转的长远规划，做好土地的集连片和整理工作，改善农田基础设施建设，为土地流转创造良好的环境。

建立和逐步完善农村社会保障体系，弱化农地的社会保障功能。在我国农村，土地 除了作为最基本的生产要素发挥效用外， 还具有社会保障功能。在土地的这种功能还没有 合适的可替代品之前，农民宁可撂荒弃耕，也不愿意放弃农地承包权，这就造成“有人无

田可种”与 “有田无人愿种”并存的不正常现象，严重制约着土地规模经营和农业经济效率。 “但是，在农村社会保障问题上，土地保障只是我国农村社会保障制度建立过程中的一个过渡形式，土地不应承担起农民的全部社会保障功能。 因此，政府管理要到位，要承担起提供惠及全民的社保障体系的职责；要建立起從最低生活保障到农村医疗、从五保户到 农村社会养老，即覆盖全体农民的农村社会障体系，使农民与市民一样平等地拥有权利和享 受社会经济发展的成果。

（作者单位：汤原县太平川乡农村经济管理中心）