城镇化背景下的人为水土流失控制与监管的思考

李玲霞，张凤嵋

（水利部海河水利委员会，天津 300170）

党的十八大报告明确提出：我们要构建中国特色社会主义五位一体的总体布局，将生态文明建设提高到政治、经济、文化、社会建设同一个高度。这是我国经济社会发展到一定阶段的必然要求，也是我国全面建设小康社会的必然要求，更是我国各族人民对绿水青山美好家园的强烈追求。报告强调：要实现工业化、城镇化、农业现代化和信息化“四化同步”。“四化同步”的本质是“四化”互动，工业化创造供给，城镇化创造需求，工业化、城镇化带动和装备农业现代化，农业现代化为工业化、城镇化提供支撑和保障，而信息化推进其他“三化”。即信息化和工业化的深度融合，工业化和城镇化的良性互动，城镇化和农业现代化相互协调，促进“四化”在互动中实现同步，在互动中实现协调，才能实现社会生产力的跨越式发展。因此，中国经济下一轮的主要发展动力是实现“四化同步”，尤其是实现新型城镇化。在这一过程中，要注意做好水土保持生态建设工作，尤其是人为水土流失的控制与监管。

1 我国的新型城镇化

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“坚持走中国特色城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。2013年12月3日，中共中央政治局召开会议，分析研究2014年经济工作，明确提出“要走新型城镇化道路，出台实施国家新型城镇化规划”。

2013年12月12日，全国城镇化工作会议召开，定下了中国将走怎样的新型城镇化道路的调子。会议指出：城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。城镇化是一个自然历史过程，是我国必然要遇到的经济社会发展过程。推进城镇化必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。要高度重视生态安全，控制开发强度，增强抵御和减缓自然灾害能力。要以人为本，推进以人为核心的城镇化。要优化布局，合理分工、功能互补、协同发展。要坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。推进城镇化，既要坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。因此，我国的新型城镇化，是在科学发展观指导下的城镇化。

我国的新型城镇化是具有中国特色的城乡一体化发展模式。它强调的是“政府引导、市场主导”。其过程包括两层意思，一是人口城镇化，二是城市生态化。中国要选择走新型的、可持续的、绿色低碳的、生态的城镇化发展道路，要求我们在今后的城镇化发展过程中，一定要以马克思主义理论联系实际、实事求是的科学原理、以科学发展观的基本理论为指导，既稳步推进城镇化建设水平，拉动经济发展，又最大限度地走绿色低碳生态的发展道路。

2 我国的新型城镇化面临的艰巨任务

我国在陆域面积和人口、经济上都是世界大国，我国的城镇化是大国的城镇化，在世界历史上是没有先例的。2011年，我国大陆人口13.47亿，其中：城镇人口6.91亿，达到51.3%。今后一个时期，我国的城镇化率预期年提高0.8%，到2020年将接近60%。按照相关规划，到2030年中国城镇化水平将达到70%，城市对国内生产总值的贡献率将达到75%，届时将新增3.1亿城市居民。城镇化率和城镇人口规模预测，见表1。

表1 城镇化率和城镇人口规模预测

以2011年为例，据国家计生委《中国流动人口发展报告》，中国流动人口总量接近2.3亿，其中80%以上为农村户籍人口，这2.3亿流动人口中，几乎全部在城镇生活工作，其中72%租房居住。也就是说，在2011年的6.91亿城镇人口中，只有4.6亿为城镇户籍人口，其余2.3亿主要为进城农民，他们在城镇没有自己的住房。到2030年，我国城镇人口将达到10.23亿，其中农村转移入城镇的人口应达到3.1亿左右。这是一个巨大的基数！3亿多农村人口进入城市，需要巨大的交通、教育、医疗、煤水电气暖等基础设施建设和住房建设以及工业企业建设来满足生活和就业要求。并且留在农村的4亿多农民也要进行新农村建设来改善基础设施、就业和住房条件等。这又是一个巨大的基建工程！所以，在可预见的将来几年，我们国家面临着极其巨大的基础设施和城乡住房建设压力。而由此造成的对生态环境的扰动和人为水土流失必定会呈现一个加剧发展的趋势。

从党的十八届三中全会《决定》和全国城镇化工作会议公报可以得知，我国今后的新型城镇化建设将以“政府引导、市场主导”的路子进行，将调动社会各方面资源投入到新型城镇化建设当中，因此引入民间资本和域外资本进行新型城镇化建设已是定论。未来几年，城市基础设施和住房以及农村基础设施将不可避免地迎来一个建设高峰。在铺开摊子建设的同时，对生态的扰动和人为水土流失必将随之出现一个加剧发展的过程。

马克思认为：人做出的一切决定，都和他们的经济利益相关。而私人资本的本质也是如此。在这些资本涌入我国的建设市场、带来经济拉动和建设成果的同时，他们追求的是利益最大化。大规模的建设必然大量地扰动现有的水土保持设施，造成大量的人为水土流失。而治理这些人为水土流失需要巨大的人力物力，需要巨大投入。对于这些资本或投资主体而言，如果监管不到位，他们可能会想尽办法回避或逃避责任。因此，进一步强化建设项目的人为水土流失监管也成为必然趋势。

3 我国的水土流失现状和人为水土流失及其防治

我国是一个水土流失非常严重的国家，这是我国的地理环境和气候原因所决定的。据中国水土流失与生态安全综合科学考察成果，目前我国仍有水土流失面积356.92万km2，占国土面积的37.18%；年均水土流失量45亿t，占世界水土流失量的20%，损失耕地达666.67 km2，水库泥沙淤积16.24亿m3。水土流失给我国造成的经济损失约相当于GDP总量的3.5%。仅“十五”期间，全国各类生产建设项目扰动土地面积5.53万km2，弃土弃渣量92.1亿t，造成的水土流失比自然状态下高出数十倍甚至上百倍，危害严重，恢复难度很大。特别是随着工业化、城镇化进程的加快，大规模的经济建设活动还可能不断造成新的水土流失，我们面临的人为水土流失监督管理和治理任务十分艰巨。首先应该强化监管，其次必须落实“谁破坏、谁治理”的原则。必须进一步强化水土保持法律法规建设，加强对人为水土流失的预防控制和已有水土流失的综合治理，保障经济社会的可持续发展。

水利部近年来下大力气开展水土保持预防监督工作。在生产建设项目水土保持监督管理方面，注重抓好水土保持“三同时”制度的全面落实。近10年来全国共审批生产建设项目水土保持方案34万个，生产建设单位投入水土保持资金4 000多亿元，监督执法专项行动深入开展，人为水土流失得到有效遏制。自新修订的水土保持法颁布实施以来，全国共审批水土保持方案7.3万个，建设单位投入水土保持资金近2 000亿元，涉及水土流失防治责任范围2.5万km2，组织水土保持设施验收1.6万余个。其中，水利部审批大中型生产建设项目783个，开展水土保持验收489个。自2012年以来，全国开展水土保持监督执法4.1万余次，检查项目2.7万余个。

尽管取得了这样的成绩和效果，但在日常的水保监督管理工作中，也存在着这样那样的问题和难点，其中主要是地方政府行政干扰、水土保持监督管理部门不作为和乱作为以及建设单位或投资方刻意逃避法律义务或蒙混过关。首先是地方政府行政干扰严重。现在各地都在大力招商引资发展经济，而水土保持监督管理在很多地方党委政府眼中成为招商引资发展经济的障碍或门槛，认为干扰了当地经济的大发展。因此，在水土保持监督管理工作中，领导打招呼、设置障碍或者干脆禁止监督部门对建设项目水土保持进行监管成了常事，这导致水土保持监督管理工作或难以开展或流于形式或成为替地方项目掩饰的表面文章。而地方水土保持监督管理人员也会遭受各种不公正待遇，严重挫伤了基层监督部门的监督管理积极性。其次，在一些监督管理部门或监督执法人员的监管工作中，有的不愿“惹麻烦”，有的懒于执法懒于行政，有的则过度执法或吃拿卡要严重，造成了有法不依执法不严或徇私枉法现象的发生。再次，建设单位追求建设进度和利润，刻意回避法律义务，逃避法律责任，或弄虚作假蒙混过关，或搬动地方党委政府对监督执法造成严重干扰，使监管不能落到实处。凡此种种，今后的水土保持监督执法和管理工作还面临着艰巨繁重的任务。

4 下一阶段做好人为水土流失监管与控制的几点思考

当前，国家面临着艰巨的经济发展任务，新型城镇化又面临着前所未有的建设任务，水土保持监管部门也面临着在这样的建设形势下如何更好地对人为水土流失进行有效监管和控制的难题。在科学发展观指导下做好水保监管工作，如何做到既服务经济建设又有效地对大规模的新型城镇化建设造成的高强度的人为水土流失进行控制与监管，笔者认为应做好以下几个方面工作。

4.1 完善水土保持监督管理法律法规体系和技术标准体系

新修订的水土保持法颁布实施以来，水利部陆续出台《生产建设项目水土保持监测资质管理办法》《水土保持违法行为举报受理和处理办法（试行）》《国家级水土流失重点预防区和重点治理区复核划分成果》等与新法重要条款内容相配套的多项制度，预计还将出台《全国水土保持补偿费征收使用管理办法》《生产建设项目水土保持方案审批和设施验收管理办法》。省级水土保持法实施办法（条例）修订工作正在积极推动，目前全国已有江西、甘肃、四川、重庆、贵州、西藏、陕西、新疆、湖南、吉林、江苏、天津12个省（自治区、直辖市）颁布出台，12个省进入了政府或人大审议程序，已颁布的实施办法（条例）中大多对新水土保持法重点条款进行了进一步深化和细化，并都结合省情和水土保持工作特点制定了一些具有地方特色、有实质性内容和可操作性的条款。全国县级以上人大、政府及其有关部门制定的水土保持配套法规有3 000多件。相对于水土保持法律法规的制定和出台实施力度，针对不同类型的建设项目人为水土流失防治技术标准体系尚处在探索的过程中，还没有形成系统和体系标准。这有待于有关部门加大对技术标准的重视和投入力度，集全行业之力，尽快制定和完善各项标准体系。

4.2 建立完善的水土保持监督管理体系

水利部及其所属流域机构都建立了水土保持监督管理部门，全国31个省（自治区、直辖市）、200多个市（盟）、2 400多个县（市、旗、区）建立了水土保持监督管理机构，共有监督执法人员7.4万人，其中专职人员1.8万人。截至目前，全国水土保持监督管理体系已经基本构成。但在一些地方，水土保持监督执法人员还属于自收自支事业编制，没有纳入行政编制，这样会造成监管部门在监督执法时把重点放在收费和技术服务创收上，只要建设主体缴了费或者将技术服务工作交给监管部门或其下属单位，监管部门就睁一眼闭一眼或干脆不再进行监管，严重干扰了正常的监管工作，不利于依法办事，更不利于水土保持监督事业的发展。所以，应尽快将水土保持监管部门及其工作人员全部纳入行政编制，使其能够专心履行监管职能。

4.3 大力开展水土保持法律法规宣传工作

尽管新的水土保持法已经颁布实施，但全社会和各行业还没有形成知法守法的良好氛围，这与水土保持监督管理部门的宣传工作不到位有很大关系。现在的水保法宣传工作还停留在小众媒体、街头宣讲等阶段，对于社会大众尤其是其他行业来说，还是个陌生的事物。因此，应加强在大众媒体上的宣传推广工作，尤其要加强对地方党委政府及其领导和其他行业及其领导层的宣传工作，让全社会和各行各业都能知法守法，强化水土保持法律法规意识，自觉履行法律义务，严格按照法律规定开展建设。

4.4 服务大局，严格执法严肃执法

对水土保持监督执法部门来说，今后的水土保持监督执法工作任务艰巨。所以，一定要在科学发展观的指导下，解放思想，转变观念，创新思路地开展工作。党的十八大明确提出，科学发展观是党必须长期坚持的指导思想，必须把科学发展观贯彻到我国现代化建设的全过程。监督执法工作是政府加强社会治理的一部分，首先要坚决服务于经济发展的大局。科学发展观要求以人为本，统筹兼顾，全面协调可持续发展。水土保持监督执法既不能阻碍发展的大局，又要依法规范各行各业的建设行为，保护好生态环境，减少和控制人为水土流失。为此，在监管工作中，既要树立为社会为经济建设提供公共服务的意识，在监督中为社会、为建设单位提供公共服务，即在监督中服务，在服务中监督，避免生硬执法、吃拿卡要等现象的发生；也应克服软弱畏难情绪，避免不敢监管或不愿得罪人而不去监管或不作为或不认真监管等懒政现象的出现。对于因为建设工程造成的人为水土流失防治不力或造成水土流失破坏的事件，监管部门要克服各种人为干扰，发现一件，严肃查处一件。只有这样，才能更好地在服务经济建设大局的同时，控制和监管城镇化建设热潮造成的人为水土流失加剧的局面，避免对生态环境造成更大的破坏。

4.5 充分发挥各行各业和群众的积极性，开展群防群治

在做好水土保持法宣传工作的基础上，应充分调动和发挥群众和各行各业的积极性，互相监督，设立举报电话和举报网，受理社会举报，形成全社会都爱护和保护生态环境、都关心建设工程人为水土流失的氛围。只有这样，才能震慑和监督投资主体在建设过程中的水土保持违法违规行为，保护好绿水青山的美好家园。

4.6 建立奖惩制度，有效监管投资主体或建设单位

应加大水土保持监督检查力度，尤其水利部及所属各级监督管理部门应更好地排除地方政府的干扰和阻挠，加大督查巡视力度，严格查处违法违规项目，适时建立黑名单制度，对因建设项目造成严重水土流失、严重破坏水土保持生态环境且屡纠不改的投资主体或建设单位，要严格按水土保持法的有关规定进行处罚。并考虑将其列入水土保持监管黑名单，对其名下其他的建设项目不予受理或审批发放水土保持行政许可。这样可以加大建设主体违法违规成本，压缩或堵住其违法空间和途径，控制和减少建设项目造成的人为水土流失，适时鼓励和表彰遵纪守法、积极落实水土保持“三同时”制度的模范主体。