蔡守秋：公民环境权入法符合现实需要

田然

蔡守秋：公民环境权入法符合现实需要

田然

赋予公民环境权，既有利于提高公众的环境意识和法律意识，鼓励公众参与环境保护，又对污染破坏环境者形成监督压力，更能符合中国生态文明建设的现实需求。

■专家名片

蔡守秋，武汉大学法学院教授、环境法研究所所长，中国法学会环境资源法学研究会会长，历任中国法学会第二届、第三届、第五届理事。

中国环境保护领域的“基本法”——《环境保护法》修订稿经过了三次审议，仍在积极修改之中。然而业内许多专家认为《环境保护法》不能只规定基本环境义务，不规定基本环境权利，建议增加保护公民环境权的内容，甚至一些业内人士认为明确公民环境权应成为《环境保护法》修改中最重大、最关键的问题。为此，本刊特别采访了武汉大学教授、中国环境资源法学研究会会长蔡守秋，讨论环境权写入《环境保护法》的充分理由及其将对生态文明建设产生的重要作用。环境权不应被立法遗漏

蔡守秋：1989年的《环境保护法》仅规定了单位和个人基本的环境义务，没有对环境权利做出规定。2013年12月召开的十二届全国人大常委会第五次会议三审的环保法修订草案，维持了现行《环境保护法》基本环境义务的内容，只是在规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”后面，强调“公民应当增强环境保护意识，自觉履行保护环境的义务”，没有对公众应有享用清洁健康的环境权利进行规定。

《中华环境》：在《环境保护法》修订三审稿中，环境权未被写入，您对此有何看法？

这是一种典型的“重公民环境义务、轻公民环境权利”的立法思路。这不仅损害了公民环境义务和权利的平衡、协调和统一，而且不利于调动和发挥公民非排他性地享用环境利益、生态服务和保护环境的主动性、自觉性和积极性。所以我建议《环境保护法》应明确规定：“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境权利，也有保护环境的义务”。

《中华环境》：虽然环境权未被写入环保法，但我国拥有多部关于环境保护的法律，这对环境权利维护是否能起到相同的效果？

蔡守秋：1983年，我参加《环境保护法(试行)》修改时，曾经在当年的“修改草案(征求意见稿)”明确写上“一切单位和个人都有享受清洁适宜的环境权利，也都有保护环境的义务。”但是，在1989年通过的《环境保护法》中却删掉了前半句。

公民环境权的法律化是使公民环境权得到保障的前提条件，也是国家担当环境管理职责的法律依据。环境立法应以保障公民环境权为起点和归宿。

从20世纪80年代初至今，我国的环境法律基本上是强调环境义务、轻视环境权的法律，这种环境法律数量虽然越来越多，但其有效性却没有明显提高。近些年，我国环境群体性事件不断增多，雾霾天气影响了全国大部分区域。可见，我国的环境质量不仅未见明显好转，在某些方面还有日趋恶化的趋势。

事实上，如果脱离“一切单位和个人都有享用清洁、健康的环境的权利”，而规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，这种“义务”的具体内容和范围将无法确定。而法律义务是与法律责任、法律制裁相联系的法律规范，如果“一切单位和个人不履行或违反保护环境的义务”，如何规定“一切单位和个人的法律责任”和法律制裁，也很难确定。

从实践经验看，如果环境权不能写入《环境保护法》，即便有再多的环境保护法律，也难以让公众参与到环境保护监督管理之中，难以让公众有效地维护自己的环境权利。环境公益诉讼难就是很好的印证。

《中华环境》：在您看来，环境权写入《环境保护法》是维护环境权益一种最为现实而有效的办法吗？

蔡守秋：理论认为法律的最一般概念是权利，权利本位是法律结构的基本原则。大陆法系的多数学者，尤其是近代以来的学者，认为权利概念是法律的最一般概念，即在法律结构中，权利概念占据最根本的初始位置，其他一切法律概念都是从权利概念出发的，整个法律概念体系因此建立在权利概念之上。

正如权利对法律、法治建设和法学的极端重要性不言而喻一样，环境权对环境保护的法律、法治建设和法学的极端重要性也是不言而喻的。但是，在我国现行的几十部环境资源生态法中，却找不到一项能够“提得出、喊得响、用得上”的具有环境资源法律特点的环境权利，公众的环境权更是没有踪影，这不仅是我国环境资源法律体系和环境资源法治建设的遗憾，也是我国环境资源法学工作者的遗憾。如果综合性的环境法律明确规定了环境权，就会对环境的保护上升到法律保护的最高度。所以，制定一部确认环境权、综合性的环境法律，将从根本上扭转环境质量继续恶化的趋势，彻底根治环境污染和生态破坏的顽疾。

环境权对于维护公众的环境利益、强化企业和政府的环境责任意义重大。

环境权入法的价值定位

《中华环境》：您认为应赋予公民哪些环境权利？

蔡守秋：公众环境权是指公众有享用清洁、健康的环境的权利，可以进一步具体化为清洁空气权、清洁水权、眺望权、日照权、通风权等;人们只有生活在清洁、健康的环境中，才能过上安全、幸福、有尊严的生活。

规定公众环境权，是保障和改善民生和环境质量水平的需要，是提高公众物质文化生活水平、促进人类的全面发展的需要，是“努力让人民过上更好生活”的需要。在综合性的环境法律中明确规定公民环境权，可以为其他单行的环境法律法规进一步具体规定公民水环境权(如亲水权、清洁水权等)、大气环境权(如净空权、清洁空气权、通风权等)、宁静权等权利奠定法律基础。

《中华环境》：明确环境权是否能给环境管理带来一定改善?

蔡守秋：规定环境权，有利于公众参与环境保护和生态治理，从根本上确立国家环境保护的义务、提高政府环境管理的效率，有利于将我国现行的“靠政府、轻公众”的环保管理模式转变为“政府主导和公众参与相结合”的合作模式;有利于“加强政府责任和责任监督”，从根本上建立健全政府环境责任制和政府环境责任问责制。

在我国现行体制下，环境保护主要靠政府，政府不依法履行环境保护职责和缺乏责任监督机制，是目前我国环境保护法律法规数量较多、但有效性不足的主要原因。公民环境权是国家担当环境管理职责、保障环境公共产品供应的法律依据;只有明确规定公民环境权，不断强化对公众环境权的保护，形成以公众环境权制约政府公权力的法律基础，才能有效地促进政府依法履行环境保护职责，加强政府环境责任、环境责任监督和环境责任问责制度。

公民常常是污染破坏环境行为的最直接、最及时、最广泛、最有效的监控者，只有明确规定公众的环境权，公众才能运用法律权利和法律武器，有力抵制个人私权和企业私权对公众环境利益的侵犯，有效减少、对抗和制止污染破坏生态环境资源的行为。

有权利才有救济。明确规定公民环境权，有利于建立健全环境法律制度。

在综合性的环境法律规定环境权及与此密切相关的环境公益诉讼等内容，不仅可以从根本上提高环境法的刚性、硬性、强制性、有效性和权威性，改变1989年《环境保护法》被称为宣传口号、有效性不足的“软法”状态，而且能有效地促进我国的环境保护工作及其环境法治建设的可持续发展。

上海万名学生来到闹市街区参加“美化上海日”清洁活动。该活动是旨在提高广大上海市民的环保意识。 CNSPHOTO/供图

《中华环境》：明确环境权，将对环境司法带来哪些影响?

蔡守秋：环境权是环境法的一个核心问题，也是环境立法、执法和司法诉讼的基础。

在我国以往的环境法治建设中，政府环境责任制度和问责制度的建设之所以困难重重，公众参与环境决策和环境监督制度的建设之所以阻力重重，人民法院等司法机关之所以未能发挥其应有的作用，环境公益诉讼制度的建设之所以步履艰难，其中一个重要原因是没有在理论上搞懂环境权、在法律上确认环境权。

明确了环境权，也就意味着从法律权利角度厘清了环境资源生态法与民法物权法、行政法和社会法的界限，理清了环境与《物权法》中物的区别，环境权与传统的人身权和财产权的区别，环境权与物权、行政管理权的区别，环境权诉讼与人身权、财产权诉讼的区别，环境公益诉讼与传统的民事诉讼(即私权诉讼)、行政诉讼的区别。

明确规定公民环境权，有利于建立健全一整套富于环境法特色的环境法律规范和环境法律制度，如公众参与环境决策和环境监督的制度，环境损害预防、修复和赔偿制度，生态补偿制度，环境公益诉讼制度等。

例如，环境公益诉讼是实现环境权的主要途径，是环境权受到侵犯时的司法救济手段。如果法律没有明确规定环境权，没有权利就没有救济，失去权利基础的环境公益诉讼就很容易受到贬损甚至攻击，公众(包括公民、组织或单位)就没有提起环境公益诉讼的资格，这就是目前我国某些专家、学者和官员极力反对环境公益诉讼，特别是反对公民和环保组织成为公益诉讼原告的法律根源。明确了环境权，困扰我国环境公益诉讼原告范围的争论等问题就会迎刃而解;法律规定了环境权，环境公益诉讼就有了顺利发展的权利基础。