俄罗斯关于高等教育支出的绩效评价述要

刘晓凤

(湖北经济学院财政与公共管理学院，湖北武汉，430205)

俄罗斯关于高等教育支出的绩效评价述要

刘晓凤

(湖北经济学院财政与公共管理学院，湖北武汉，430205)

俄罗斯在推动发展高等教育过程中，为提升高等教育质量，组建了专门的绩效评价制度，遵循一定的原则，设置了合理的评价指标体系，对评价内容、评价方法进行明确规范，经由评价的实际运作，使各方经由评价结果给出正确的判断，也提升了高等教育资金的使用，推动高等教育的持续发展。

批准；认证；鉴定；财政预算拨款；国家地位；绩效评价结果

俄罗斯高等教育发端于十七世纪，到现在已有400多年的发展历史，俄罗阿高等教育已有庞大的规模与较完整的体系。1990年代中期，俄罗斯高等教育受教育者人数跌至低谷之后，快速回升，迈入新世纪之后，俄罗斯高等教育的发展势头更为迅猛。现在俄罗斯每1万人中就有407名大学生，远高于德国、英国等发达国家，可见俄罗斯高等教育有着扎实的发展基础。俄罗斯政府在经济社会体制转变的背景下，就高等教育体系中的问题，采取一系列的高等教育政策举措，推动高等教育的顺畅发展。为规避多元化的办学主体，层级化的人才培养结构、多源化的教育资金投入引发办学标准和办学目标差异可能对高等教育投入绩效造成消极的负面影响，俄罗斯构建了相对独立的批准、认证与鉴定的3环节高等教育支出绩效评价制度，并对这种制度不断完善与调整[1]。

一、建立绩效评价体系的原则

俄罗斯高等教育支出绩效评价体系在指导思想上侧重于多样的评价观点、多元的评分方法、多种的评价方式。建立高等教育支出绩效评价体系需遵循的原则为：

第一，面向国际、国家、家长、学生、企业主多方面的需求。

俄罗斯联邦《教育法》主张，高等教育需在教育内容上，要确保受教育者的自主抉择，并为其自由选择创建条件，以达成法制化、实现公民社会为根本目的，让受教育者汲取国际水准的学识与教育程度，养成国际水准的职业品德与文化素养，实现个体特性在民族文化与国际文化中的交融，培养出顺应现代社会多元需求，勇于担负服务社会责任，具有显著时代特性，繁荣社会与成长社会的卓越人才[2]。

第二，提高对专门人才的要求。

为实现俄罗斯高等教育支出培养专门人才的全方位性，注重受教育者的创造性、个体独特性、自我实现的发展，关注学生的职业发展潜力与文化潜力。俄罗斯高等教育支出绩效要求在当今的经济社会氛围内为受教育者的自主定位、自我实现提供激励，拓展其实践技能，塑造其美好心灵，缔造高尚道德。巩固通识教育，达成文理皆通，实现基础知识领域拓宽。

第三，在实践手段中注意高等教育活动程序的可持续性。

俄罗斯高校支出绩效评价要求高等教育不仅要满足国家的需要，社会发展的需求，还要符合个体在生活条件变化下自我拓展的要求。高等教育需要奉行连续性原则，不间断地实施服务创新，组织更新，技能革新，并在高等教育实践活动中不断的改进与完善。

第四，系统的管理方式。

俄罗斯高校教育支出的评价要求高等教育发展不仅有赖于自身的久远传统，也需虚心学习他山之石的先进经验。不但让高等教育的科研成果和经济社会间搭建紧密的联络沟通，也在地区层面打造出开放包容的高等教育维度，达成科学研究和高等教育的融汇贯通。高等教育与科学研究的融合进程既存在于高等教育外部层级，搭建一体化的中央、地方、市政的高等教育空间，制定高等教育规范，也存在于高等教育内部层级，订立统一的高等教育方针，施行一体的高等教育政策，教师与学生的交互式教学，互促式科研活动的开展，在内外结合的系统管理下，俄罗斯高等教育发展卓越[3]。

第五，不间断地推动集体中所有成员努力改善自己工作的绩效。

俄罗斯高校教育支出的评价要求所有高校教师均需要职业技能与自身个性兼具，高校教师要不断的提高自身水平，磨砺出顺应时代需要的教学技能，能够把各种变化合理融汇于教学活动之中，订立适宜的、富有独特风格的教育方法，从而提升教学成效。在经济社会信息化发展过程中，要培养教师合理运用信息技术与文化，取其精华，去其糟粕，在教学活动中实现教育内涵与外延的信息化，恰如其分的利用信息技术，提高绩效。

第六，有益于高等教育的发展。

俄罗斯高等教育承担着人才培养的重大职责，担负着社会保护体的责任，肩负为新世纪培育具有高尚品质素养人才的职守，高等教育乃俄罗斯国家兴旺发展不可或缺的要件。俄罗斯快速进入资本主义经济的消极影响、集权社会的沦陷及其道德标准的轰塌在年轻一代中产生了负面的社会影响，譬如，道德标准低下，崇尚自我，利己主义盛行，悲观情绪弥漫等。社会正需要高校教育活动来对抗这些负面干扰，培养受教育者积极向上，成长为品质优异的人才，这正是高等教育工作的责任。在没有有效的青年组织支持，欠缺合理的社会制度帮助的情况下，高等教育活动需要对受教育者的道德观念进行重塑，帮助其树立正确的世界观，建立豁达的人生观，高等教育的内容要顺应新世纪教育模式的要求，活动方法要遵循俄罗斯高等教育发展战略[4]。

二、高等教育支出绩效评价的指标体系

21世纪俄罗斯高等教育支出绩效评价指标系依照劳动力市场与高等教育的交互作用而建构，较多考量高等教育内容同市场需求的相称性，目的为提升高等教育机构对高等教育活动结果的责任心与使命感。俄罗斯高等教育支出绩效评价指标表明国家对高等教育支出绩效在宏观层面上的要求，是高等教育支出绩效的保障工具，主要涵盖如下内容。

第一，优质教育大纲的绩效评价指标。具体涵盖是与国家教育标准相符否；考量地区劳动力市场及高校特点；课程教学过程中是否考量高校特点；理论课程设置与维系的逻辑性；达到俄罗斯教育部倡导的大学生自主行动要求与否；就大学生自主行动的教学书籍充足与否[5]。

第二，高校教育过程管理的绩效评价指标。主要涵盖，委员会制与一长制的选用；高校活动行政管理机构的系统性与否；明确权力和责任的分散与制衡属性；各系在资金安排及教学工作中自主与否；透明度与开放度的高低；管理活动的法制化与否；应用管理和战略管理融合与否；层级体系权责明确与否。

第三，优秀教育工作者的绩效评价指标。主要涵盖，具有学位、职称的教师占比达到俄罗斯平均指数与否，呈现稳定前进态势与否；教师平均年纪在55岁以下与否；有编制的教师占比达到50%与否；对优秀大学毕业生开展教育科研活动吸引力的强弱程度；教师对法律法规变动的适应力强弱程度，拥有劳动力市场要求的知识技能与否，符合科技进步的需要与否；职务晋升规则能够激发教师发展后劲与否；教师教育科研活动正面效应得到发挥与否[6]。

第四，高中应届毕业生的绩效评价指标。主要涵盖，高校对就读本校的高中应届毕业生学前培养质量高低；高中应届毕业生入学考试要求提高与否；接受学前培育的高中应届毕业生考入高校的概率。

第五，大学生知识水平掌握情况的绩效评价指标。主要涵盖，经由采取排名方式对知识管理的水平；学生对高校生活、教学、科学活动的融合情况；大学生自治水准，大学生自治机构健全与否。在评价中，使用国家对高校的认证资料、国家鉴定委员会的考查数据、专门基金的专业测试结果、学位工作的测定结论、对毕业生供给情况、劳动力需求状况、社会实际对毕业生预定景况等各类数据展开综合分析。

第六，高等教育活动的绩效评价指标。从全体教师视域看，教学过程契合教育大纲主张与否；教学活动中新技术与积极修习方法的运用情况；学习成效管理系统性，排名体系管理的修习激励成效如何；教师对自身教育科研活动的得当评判；课程、教学方法、综合大纲恰当与否。从学生视域看，学生在教学活动中积极与否，能否经由自主思维提出问题，并自主分析提出个人独立主张；修习动力强劲与否；掌握理论知识丰富与否；构建高校学生教育支出服务成效考核体系[7]。

第七，教材、教研方法、文献资料等信息教育环境保障的绩效评价指标。主要涵盖，信息的包容性；信息资源对各种消费者各式需求的满足程度；使用现代技术配合信息资源机构应供应信息服务情况；图书馆的图书量与用户量比率是否不超过1:50；全体师生的信息素养是否与现代信息技术发展同步[8]。

从上可见，当代俄罗斯高等教育支出绩效评价指标体系充分体现新世纪的时代属性，全面顺应就业市场需求，开放包容的管理体系，同信息社会要求相匹配，关注学生的自主治理与个人风格的发展。

俄罗斯高等教育支出绩效评价指标不仅在国家宏观层级有确切规范，在教育部层级也有着细化的评价指标。教育部层级的评价指标乃对国家宏观层面指标的明晰细化，通常采用数据描述，多反映高等教育系统于3～5年的阶段内的发展情况，经由分析比较各项细分的评价指标，展示高等教育支出绩效在一定领域的发展态势，并阐释与评判这些发展态势，进而获取有利于高等教育支出绩效提升的建议与意见。高等教育支出绩效评价指标及有关标准化要求为俄罗斯高等教育支出绩效提供了实施依据与规范保证[9, 10]。

三、绩效评价的方法

俄罗斯联邦对高等教育支出绩效管理在承继前苏联传统的基石之上，借鉴发达国家的成功经验，在高等教育支出绩效评价发展中保持着自身独特性。首先，俄罗斯联邦采取了高等院校批准方式，只有得到批准的高校才是合法的学校。其次，实施国家高等教育支出绩效评价方式，构建了自主的国家评价委员会(State Attestation Service)。国家评价委员会每5年对自发提出评价申请的高校展开评价，来保障国家教育标准得以为全国各高校严格遵照执行。若评价结果显示某一高校办学质量低于国家教育标准的要求，则此高校可能被国家要求停止一切办学活动的。最后，还采用了鉴定方式。国家鉴定乃依照评价结果，分析探究高校活动情况，若分析结论表明高校活动积极向上，就向高校授予国家鉴定证书表明高校鉴定过关，这时高校就拥有合法权力向毕业生发放国家认可、政府监制的高校文凭，并可获得国家财政资金的支持。俄罗斯高等教育支出绩效评价制度乃由批准(Licensing)、评价(Attestation)、鉴定(Accreditation)这3个相互关联且相互独立的环节构成。且批准证书、评价结果、鉴定合格证书皆有5年的有效期，过期需重新申请。就各个高校而言，各高校经历这3个环节的时间各异，因此各个环节的活动乃交叠实施，如图1。

(一) 批准环节

批准并非一劳永逸，而是需每5年重新申请批准，周期性参加以确保高校资质。批准过程中审查的主要内容有，是否有所要求的全部文件资料，涵盖高校组织规章、注册登记证照等；办学资质具备与否，譬如教学软硬件，高校校园面积，教师资质，师生比，卫生防疫达标情况等。这是俄罗斯教育部在批准环节程序规定审查的明确要求，高等院校申请批准证书需达到这些要求，是俄罗斯高等教育支出绩效评价制度的第一道坎儿。俄罗斯联邦《教育法》承认私立高校具有合法地位，俄罗斯现有私立高校有700多所，私立高校多数拥有相关的批准证书。在批准环节的审查内容中并未对高校的教学活动做严格要求，主要是审核高等院校的办学软硬件情况。只要高校软硬件达到要求标准就被准许招收录取大学生，但要获得颁发俄罗斯教育部统一监制的高等教育毕业证书资质，还需要高校提出申请，参与下一环节的绩效评价。

图1 俄罗斯高等教育支出绩效评价流程

(二) 评价环节

评价乃依照国家教育标准对高校的教育内容、教育水准与教育质量合格与否展开评判的阶段。高等院校如果想要参与评价，需要先向国家评价委员会提出申请，由于申请参与评价的高校已经在批准阶段通过了办学软硬件的考察，国家评价委员会评价时主要审核已通过批准高校的具体教学活动、教育绩效状况。

在国家评价委员会展开评价活动之前，申请评价的高校需按照国家教育标准先实施自主评价。自主评价主要是为便于国家评价委员会了解高校对外部评价的绸缪情况，推动高校内部高等教育支出绩效评价体系的打造，高校需建构全面的内部高等教育支出绩效评价信息资料库，信息资料库的内容来源于高校自主对评价对象与评价指标的测定结果，从而降低国家评价委员会实施外部评价时的成本。高等院校内部自主评价的内容有，高等教育工作的制度建设与实施情况，高等院校行政组织管理情况，受教育者的培养层次与专业结构，受教育者的修习内容；教学活动的开展情况，受教育者的修习效果如何；高等院校内部受教育者培养结果绩效评价体系，教职工水平高低，教学手段与方式先进与否，学校藏图规模大小与质量高低情况，科研活动开展情况，教育技术设施供应情况。高校就这些内容展开自主评价，以书面形式做出汇报，在国家评价委员会开展外部评价之前的1个月把自主评价的书面报告上交给国家高校评价督导司。高校的自主评价报告中，高校需阐释自身对外部评价的准备充分与否，国家高校评价督导司对自主评价报告展开探析，决定高校是否达到参与外部评价的要求。高校负责人要对自主评价报告的精准性与确凿全权负责，承担可能发生的后果。高校如果没有按要求上交全部书面资料，或者没有按照时间要求如期上交书面资料，会丧失资格而不能如期参加外部评价，或需延迟参加外部评价。

对国家高校评价督导司确认达到参与外部评价要求的高校，国家评价委员会开始对高校展开外部评价。国家评价委员会组建评价专家组，专家组由高校教育部聘任重点高校的研究员、教授及政府部门代表组建而成，专家组对高校的实际状况展开实地考察，与高校自主评价的分析结果进行比对，审核高校是否真实的对自身进行评价。外部评价内容的法律依据是俄罗斯国家高等教育委员会于1996年5月下达的961政令，明确规定了高等教育支出绩效评价报告的的细化内容涵盖，教育活动的规章管理制度；高等教育构成的评判、探究原因与发展对策；高校的发展后劲；专业学科课程内容与国家教育标准相符合与否；毕业生水平的衡量标准；课程教学的实施环境[11]。因此专家组实施外部评价的主要内容涵盖，评价高校专业学科课程建设与发展，主要查看高校各专业的教学大纲与教学计划的实施情况；评价毕业生的最终学习结果，主要查看毕业生的就业状况与学业成绩好坏。

(三) 鉴定环节

对高校展开鉴定乃俄罗斯高等教育支出绩效评价过程中的第三个阶段，也是最后一个阶段，是保障俄罗斯高等教育支出绩效的关键一环。高等院校在鉴定环节能够过关就意味着高校合格的完成了所有专业学科课程的培养计划，高校获得在所发放的毕业证书上加盖俄罗斯联邦政府官方印章的资格，高校的全部教学活动受到国家的承认与庇护，并受到国家的财政支持，资金需求属于国家财政预算支出体系的安排范围。

鉴定环节主要评判高校的级别与高校的种类，高校级别是属于高等专科教育，学士学位教育，抑或研究生教育，高校是属于综合大学、专业大学、研究院中的哪一类。

鉴定中所运用的指标来自2001年俄联邦国家评审局与高等教育管理部门一道编制的量化指标。鉴别高校级别过程中主要剖析的内容涵盖，教学内容达到国家教育标准的要求与否；科研教学信息中心健全与否；毕业生的知识技能达到国家教育标准的要求与否。鉴别高校种类的剖析内容主要涵盖：教育部门提供的专业名单与相关教学方案完善与否；毕业生有无继续进修的能力与可能；科学研究归属于应用性、基础性还是探索性的性质及科学研究的规模与质量；高校教师编写的专著、教材与教学指导资料的质量高低，及在教学活动中的使用情况与效果；教学人员与科研人员的配备比例；教学实验设备、设施的完备情况；毕业生参与科研项目研究的可能性与就业前景；高校为学生提供的食堂服务、住宿服务、娱乐运动服务及医疗保障服务优劣状况；师生参加国际合作与国际交流的多寡、成效如何；高校作为教育文化中心举办各类教学科研活动的规模与质量状况。

四、绩效评价的实施

俄罗斯教育部国家鉴定中心数据信息资料库中容纳有1 200所大学、300所高等职业学校的数据信息资料。俄罗斯教育部鉴定委员认定了854个大学、970个专科院校与7个高等职业学校的国家鉴定资格，妥善的处理了113所大学、14所中等职业学校与4所高等职业学校的级别调整问题，310所新建的公立高等职业教育机构与私立高等职业教育机构在国家鉴定中顺利过关。在高校中，有79%的高校顺利鉴定过关，21%的大学鉴定未如期过关。其中在公立高校中，7 %的鉴定未如期过关，93%的鉴定顺利过关；在私立高校中，3/5的鉴定顺利过关，40%鉴定未如期过关。在顺利通过鉴定的高校中，50%的高校中有3/5以上的教师拥有要求的学历学位或职称资格，在历史悠久的一流高校中，50%的高校中资深教授占比达到10%。

在绩效评价与鉴定中，专家们发现了俄罗斯高等教育的若干问题：

一是不同地区高等教育进展存在巨大差距。俄罗斯高等教育分级财政预算造成高等教育进展的区域差距。俄罗斯在高等教育财政制度革新中使用了分级财政预算手段，不但未缩小过去的高等教育区域差距，反而加深了高等教育区域差距。各区域有着显著的经济发展水平差距，并非所有地方财政均能顾及到本地区高等教育进展中的资金需要，经济发达地方有能力增加高等教育投入，而经济低迷地方对高等教育投入是有心无力，从而使高等教育进展中的区域失衡情况愈演愈烈，以至于有些区域高等教育发展裹足不前。

二是高等院校遭遇生存发展的危殆。俄罗斯联邦法律明确支持，国家联邦预算每年财政教育支出至少为国民收入的1/10，财政高等教育支出至少为国家联邦预算支出的3%。但在实际联邦财政预算部署中高等教育支出并未达到法律规定要求，联邦预算用于高等教育支出的经费部署只占高校实际需要经费的1/5～2/5，且实际资金拨付数额比预算部署更低。俄罗斯联邦法律准许高校自主开展经营性活动，高校可以创办农场、建立工厂，经由股份制手段参与各类机构、组织、企业的商业运作行为，开展中介活动，高校资产可合理的销售、出租，实施证券投资行为，实施有偿培训服务活动，开展科学研究服务行为，将经营性活动中获取的经营利润投入到非营利性的高等教育中。虽然高校可开展商业性行为，在市场经济中获取财政预算外资金来源，高校从事商业活动获得的预算外经费规模不断提高，占财政高等教育支出的比重由1/10提高到1/4。但高校并非以营利为终极目标的企业，高校的商业行为只能作为达成高等教育目标的辅助手段，因此高校在获取预算外经费的能力有限，手段也不够充分，在财政支持力度不够的状况下，高校不可避免的会遭遇生存的危情，要想获得长足发展可以说是举步维艰[12]。

三是高等教育发展包容性的缺失。俄罗斯高等教育实施办学主体多元化，财政预算分级管理制度之后，出现了数量众多的完全依靠收取学费立足的私立高等院校。且公立高等院校也普遍向学生收取学费，收费公立高校的占比由3/10上升至1/2。学费收费水准较高，在公立高校中，学生可以获得政府助学金，教师工资薪金可得到财政支持，公立高校人均学费$1 000往上走，且学费因专业不同、层次各异、高校差别、地区差异而又较大差距，变动幅度相当大。在财政支持乏力的私立高校，学费更是让家境普通的学生苦恼。优质的高等教育多分布于公立高校，而一流的公立高校得到的财政资助更多，也即越富有的人越能够享受到财政提供的优质高等教育服务，引发高等教育支出在富人与穷人之间资源配置的不公平。俄罗斯社会中多数人依然认为政府有义务免费提供高等教育服务，反对高等教育服务收费。但在俄罗斯现有财政状况下，高校收费又是不得已而为之的，最终引发高等教育结果的不公平，无法实现高等教育的包容性[13]。

虽然俄罗斯高等教育有许多亟待处理的难题，高等教育发展危机四伏，但俄罗斯高等教育存在巨大的发展后劲，在度过了1990年代经济社会体制休克疗法改革的最最艰难时期，未来充满着光明前景，保持着持续进步的可能性，并在稳步上升。

五、绩效评价结果的效力

绩效评价结果的应用对绩效评价政策的运作效果有着直接而显著的影响，俄罗斯的高等教育支出绩效评价结果由教育部直接向社会公开，力保所有相关利益群体知情权，确保绩效评价的公正透明。

(一) 依照绩效评价结果明确高等院校的国家地位[14]

俄罗斯公立高等院校和私立高等院校的界限日益淡化。2004年俄罗斯在私立高等院校联合会召开的会议中明确指出，国家秉持公立高等院校和私立高等院校地位平等的理念，并推行相应政策，全部高等院校无论公立还是私立皆有权公平参与角逐，获取国家联邦财政预算拨款的支持。但是国家联邦财政预算资金只发放给能够培养出达标才俊的高等院校，高等院校能否培养出达标才俊，主要看高校能否达到国家鉴定标准的要求，且俄罗斯不断提高鉴定规则，以确保公立高等院校和私立高等院校培养出达标才俊。可知，能否通过国家鉴定乃确定高等院校国家地位的关键要素。高等院校只有在国家鉴定过关之后才能够获取国家赋予的合法国家地位，才有资格向毕业生颁发国家规定统一样式的毕业证书。国家鉴定未过关的高等院校会被裁撤相应级别的国家地位，不具有从事高等教育活动的合法资质[15]。

(二) 绩效评价结果和国家财政预算拨款紧密相关

俄罗斯政府把高等院校的鉴定结果和联邦财政预算拨款直接挂钩，高等院校在国家鉴定过关的情况下才可以从国家财政预算中获得相应的拨款。可知，国家鉴定通过与否这一要素会径直扰动高等院校的种种权益，涵盖高校的社会声誉高低，享有国家财政预算支持与否，享受国家赋予高等院校的其它特殊待遇、政策支持与否。鉴定过关的高校不仅能够享受俄罗斯联邦财政预算资金支持，还有其他特殊待遇，譬如，出版的图书与其他产品上有国家标志，表明其国家地位，高校可享受税收减免，学生可以无需服兵役等。鉴定不过关的高校，没有办学资质，还要把学生转到其他鉴定过关的高校，并要补偿其它高校再培养这些学生所需耗费的成本[16]。

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Performance Evaluation of Higher Education Expenditure of Russia

LIU Xiaofeng
(School of Public Finance and Public Administration, Hubei University of Economics, Wuhan 430205, China)

Russia established performance evaluation system to promote higher education quality in development, based on principles, building moderate evaluation index system with clear evaluation content, methods. By applying the evaluation, Brazilian relevant parties can make correct decisions from the evaluation result, improve the use efficiency of higher education funds, which pushes higher education to develop continuously.

Licensing; Attestation; Accreditation; financial budgetary allocation; national status; result of performance evaluation

G40-054

A

1672-3104(2014)01-0028-06

[编辑: 汪晓]

2013-07-31；

2014-02-02

全国教育科学“十二五”规划教育部青年课题《高等教育支出绩效评价包容性的比较研究——巴西、俄罗斯、印度与中国》(EDA120348)

刘晓凤(1974-)，女，山西太原人，湖北经济学院讲师，武汉大学博士后，主要研究方向：教育财政.