基于内容分析法的知识产权服务政策研究

李良成，高 畅

（华南理工大学法学院/知识产权学院，广东 广州 510006）

基于内容分析法的知识产权服务政策研究

李良成，高 畅

（华南理工大学法学院/知识产权学院，广东 广州 510006）

以我国2005-2012年颁布的48份知识产权服务相关政策为样本，用内容分析法，对相关政策按政策级别、政策所作用的层面以及政策的功能属性建立了分析维度。分析了知识产权服务的政策所存在的问题，表现在政策效力等级整体上与作用层面不相适应；知识产权服务针对性政策数量不足，缺乏可操作性；专利政策与国家经济科技政策的衔接不够紧密。分析了知识产权服务政策制定所出现的良性态势，表现在战略性新兴产业知识产权服务政策日益受重视；科技政策与产业政策协同发展；企业知识产权服务政策向体系化和结构合理化迈进。并提出了政策制定的建议，发挥政府的主导作用，力避政策结构失衡；提高各省市的具体政策措施数量和质量；提高人才政策制定的指向性和针对性。

知识产权；产权服务；产权经济；知识管理

我国自2008年实施知识产权战略以来，知识产权的创造、运用、管理、保护水平显著提高。而知识产权服务体系作为知识产权战略的重要内容，其发展和完善必将关系着我国知识产权强国的实现。知识产权服务贯穿于知识产权的创造到产业化的全过程，有利于降低企业研发成本、促进成果的产业化及知识产权利益人的保护，进而促进企业技术创新和我国经济增长。近几年，伴随着各项重大政策文件的相继出台，知识产权服务体系的建设日益得到重视。近年来，我国部分中心城市不断加强知识产权服务体系，如专利申请、信息咨询、专利代理服务和知识产权交易、法律服务等领域的建设，但我国知识产权服务机构还很少，服务能力有限。《国家知识产权事业发展“十二五”规划》首次将知识产权服务纳入国家规划纲要中，明确将“知识产权服务能力明显提升”作为四大主要目标之一，体现了知识产权服务业在国民经济和社会发展中的地位。在2012年12月1日国务院公布的《服务业发展“十二五”规划》中，客观评价了我国服务业在“十一五”期间取得的成绩，表明了“十二五”时期我国服务业发展机遇和挑战并存，知识产权服务更是作为整体服务业发展的重中之重，并对其今后的发展提出了相应的对策措施。目前，知识产权服务政策的研究还很缺乏，且以笼统的定性分析为主，对相关的知识产权服务政策文本所包含信息的量化研究非常少，缺乏结构化的政策文本分析框架，难以有效研判相关政策的演进及态势，其对政策实践的预见性和指导性不足。本文采用内容分析法通过对48份知识产权服务相关文件进行定量研究，加以分析和评价，并对未来政策制定提出了建议，对进一步出台知识产权服务业政策及完善政策体系的整体效果，提升知识产权服务业发展水平，对促进我国产业结构优化升级具有一定的理论和现实意义。

图1 知识产权服务政策维度划分

一、知识产权服务政策的分析方法、思路和资料来源

从上世纪70年代开始，知识产权政策得到了国内外学者的广泛关注，近年来随着知识产权服务地位的不断攀升，更多学者将视角投向了知识产权服务这一领域，对知识产权服务政策的研究也多采用定性的分析方法，主要集中在将知识产权服务政策作为知识产权服务体系建立的重要保证或措施。

冯晓青指出我国已初步建立了知识产权服务体系，取得一定的成效，但从促进我国企业技术创新和知识产权战略实施的角度看，知识产权服务体系仍存在一些问题，表现在政策和制度不够完善及政策之间协调性不够，高效运转的公共服务平台缺乏，服务能力弱，服务机构与企业之间信息沟通机制缺乏，服务人员的整体素质有待提高，服务机制不够健全，服务市场机制不够规范，地区差异大[1]。

战略性新兴产业知识产权服务体系包括政策、技术、人才和市场四个方面。在政策方面，从知识产权的创造、运用、保护和管理四个方面制定面向战略性新兴产业的知识产权服务方面的政策措施[2]。

学者们对知识产权服务政策的分析主要从政策系统自身出发，忽略了政策分析的学科综合性、可操作性等特征。“政策分析应该是一种面向实际应用、注重可操作性、涵盖政策分析各个阶段、创造知识的过程。其中，运用各类方法及模型对政策进行定量研究，是政策分析的核心[3]。”

内容分析法有多种解释，其中大部分将其同时解释为定量内容分析和定性内容分析。其中定量内容分析是指运用“客观系统的计数及记录程序，定量描述文本中的文字符号内容”，包括文本中特定的词、主题或问题出现的频率(Neuman，1997)[4]。本文对知识产权服务政策的分析采用定量内容分析方法，参照美国总评估办公室提出的内容分析法，即：①以标准化的格式将收集到的政策文件划分基本维度；②对政策按照维度进行频数分析和描述；③根据得到的定量分析结论提出切实可用的意见措施。本文将知识产权服务政策划分为纵向和横向两个基本维度。

纵向维度上，政策可分为总政策、基本政策和具体政策。横向维度上，本文根据收集到的知识产权服务相关文件的特性，主要从政策的评估属性和功能属性两方面来解释说明。评估属性是对政策的一些基本性质的评估。包括A1政策级别，即描述政策的所属级别；A2影响层级，即描述政策颁布的作用层面。功能属性是政策具备功能的描述，包括B1国家综合政策指导建议，B2战略新兴产业（含服务业）集群，B3区域知识产权服务发展，B4企业科技研发、创新和转化，B5人才培养与发展，B6信息、高技术服务业发展，B7市场信息的披露、完善和平台建设，B8专利审查、分析、代理和综合规划，B9知识产权融资与评估管理，B10国际交流与合作。

本文统计的原始资料来自2012年8月国家知识产权局规划发展司编的《知识产权服务相关文件汇编》。具体频数分布见表1。为了保证内容分析的有效性与可靠性，我们进行了预研究，由四位研究成员组成预研究小组，按照相同的分析维度，对知识产权服务政策独立进行评判分析，其后各自的评判结果使用信度公式进行信度系数计算，其一致程度是72.24%，具有较高的信度。

表1 我国知识产权服务文件分类统计表

图2 知识产权服务文件的影响层级分布状况

图3 知识产权服务文件的功能属性分布状况

二、我国知识产权服务政策演变的定量分析

从表1的统计数据可以看出，在政策级别层面首先是部委层面的文件数目最多27项(56%)，其次是国家层面12项(25%)，再次是国家知识产权局及地方政府层面的文件9项(19%)；在影响层级方面，促进国家经济发展的文件数目最多(40%)，其后依次是影响企业发展(25%)、影响(新兴)产业发展(23%)、影响区域发展(12%)；在功能属性层面，B1国家综合指导意见功能的文件数目最多(25%)，余下的文件数目则分布较为均匀，其后依次是B2战略新兴产业（含服务业）集群功能(18%)、B4企业科技研发、创新和转化功能(12%)、B3区域知识产权服务发展功能和B8专利（审查、代理、转化和综合规划）功能占相同的比例(10%)、B6信息、高技术服务业发展功能(8%)，剩余的四项功能属性均有相同的比例4%，包括B5人才培养与发展功能、B7市场信息的披露、完善和平台建设的功能、B9知识产权融资与评估管理功能、B10国际交流与合作的功能。

这里我们假设国家层面的文件为X、部委层面的文件为Y、国家知识产权局及地方政府层面的文件为Z，假设Ux＞Uy＞Uz，即X等级的政策效用强于Y等级的政策，Y等级的政策效用强于Z等级的政策。通过图2和图3我们可以分析出知识产权服务政策存在的问题。

1.政策效力等级整体上与作用层面不相适应

从收集到的知识产权服务相关文件来看，从图2可知，促进国家经济发展的文件数目最多，而在文件中，效力等级最高的国家层面政策文件仅占到20%左右，余下的政策文件均出自效力等级较低的部委层面和国家知识产权局及地方政府。紧排其后的影响企业发展的文件中更是全部由部委层面的文件组成，效力等级最高的国家层面的文件没有相关的内容。政策效力与政策影响层面之间存在着脱节，即具有高效力的政策文件的内容多是关注社会影响力较小的方面。而相对的对社会影响较大的领域却是由政策效力较低的文件构成。政策科学理论认为，公共政策是有一定限度的，如果某一公共政策所产生的社会成本较高，就可能难以达到预期目标，甚至可能带来不利的后果，其最直接的后果就是造成社会优势资源的浪费。

2.知识产权服务针对性政策数量不足，缺乏可操作性

依据图3可知，B5、B7、B9、B10每一项仅有两份文件，而他们指向的均是实施知识产权服务的针对性的措施，包括人才培养、市场信息的完善与平台建设、知识产权的融资与评估管理和国际交流等。不置可否，人才政策是知识产权服务政策得以实现的重要保证。知识产权融资作为知识产权运用的重要形式之一，融资有力地推动了科技与金融的结合，政府部门通过制定相关政策文件规范各市场主体及管理部门的行为，明确各市场管理主体的权责体系，并通过政策引导和鼓励各市场主体积极参与知识产权质押融资业务[5]。加强知识产权信息的利用、传播和服务，更好地发挥知识产权制度的作用，提高全社会自主创新能力的基础性、关键性环节。随着国际交流与合作广度和深度的加深，我国通过积极参与国际规则的制定和修订，扩大了在国际知识产权合作中的影响。每一项知识产权服务措施的实现都有其自身的特殊性，不是仅仅依靠宏观高等级的纲要政策就可以解决所有问题的。我国学术界普遍认为“一体适用”早已不符合现有政策发展形势。政策体系的完善是需要高层级的政策和低层级的针对性政策协同努力的结果，而从图3中可以看出低层级的针对性政策数量非常少，因此，提升低层级针对性政策的数量和质量是当务之急。

3.专利政策与国家经济科技政策的衔接不够紧密

专利制度是知识产权制度的重要组成部分，作为一项激励和保护创新的基础性制度，在国家经济、科技和社会发展中起着越来越重要的作用(Henry R. Hertzfeld等，2006)[6]。在收集到的文件中涉及到专利制度的有：《全国专利事业发展战略（2011-2020年）》是运用专利制度和专利资源，为提升国家核心竞争力而进行的长远性和总体性的谋划。

《关于印发《专利审查工作“十二五”规划（2011-2015年）》的通知》前瞻性地提出了在“十二五”期间，将全面贯彻执行专利审查工作的指导方针，以提升专利审批能力、完善专利审查标准、提高专利审查质量为工作核心，积极推进基于审查资源的社会服务和审查业务国际合作，扎实做好学术研究、审查业务管理能力与审查文化建设、审查人才队伍建设，努力实现规划发展目标。

《关于加强专利分析工作的指导意见》剖析了专利分析的重要意义，明确基本原则和基本目标，并提出了切实可行的措施。

《国家知识产权局印发《专利代理行业发展规划（2009-2015年）》》在肯定我国关于专利代理行业发展方面的业绩的前提下，适时的提出了新的发展规划。

《知识产权局关于印发《专利工作“十二五”规划》的通知》切实加强与国家“十二五”经济社会发展规划的衔接，为全面实现专利战略目标奠定坚实基础。

完整的政策体系发挥作用是由高等级的宏观政策指明方向，辅以低等级的政策的具体落实来实现的，二者缺一不可。专利政策同国家经济科技政策的衔接不甚紧密，在具体落实上缺乏可操作性。例如并没有具体的金融、税收等方面的扶持政策来支撑知识产权服务的创新与发展；也没有具体针对专利信息服务的相关政策的出台。这两个方面对于专利政策的完善具有很大作用，因此专利政策体系的完善还需要一段漫长的路来走。

4.知识产权服务政策制定部门间的协调有待提高

整理48项政策发现，共有39个行政部门参与知识产权服务政策的制定发布。从政策文本颁布的部门来看（见表2），国务院发文的政策文件比例最大(35%)其次是知识产权局(33%)、部委层面的发改委(21%)、科技部(15%)、财政部(10%)、工业和信息部(10%)、商务部(8.3%)。透过部门联合发布的政策的数量可以看出，知识产权服务政策制定部门间的协调不是很好。一方面，参与政策部门协同比较突出的发改委、财政部与工业和信息部所发布的政策的数量占到总数的比例仍然很低，仅有33%的比例。另一方面，随着我国经济体制的调整，财政部越来越多的参与政策的制定。政府利用财政、税收和金融等经济政策实现产业的平稳发展，而在知识产权服务政策制定中，财政部参与制定的政策仅占到总数量的10.4%。

表2 参与制定我国知识产权服务政策部门协同状况

图4 参与知识产权服务政策制定的参与部门的数量态势

据图4发展趋势显示，单一部门独立发文和多部门协同发文随时间的推移均呈现一种“波动上升”的趋势。但在增长幅度上多部门参与发文的知识产权服务政策曲线一直是一种较为稳定的发展态势，而单一部门的政策曲线从2009-2011年两年间几乎是一种垂直上升的态势。加强部门间的政策协同制定发布仍然是目前工作的重点。

三、我国知识产权服务政策发展态势分析

结合前面的定量分析我们可以得出知识产权服务政策近年的发展态势：

1.战略性新兴产业知识产权服务政策独领风骚

发展战略性新兴产业是我国转变经济发展方式、实现结构优化和跨越式发展的重要途径[7]。在后危机时代，各国纷纷抢占战略性新兴产业高地，我国战略性产业发展起步较晚，但具有大步向前追的势头，依据表3的分析可以看出战略性新兴知识产权扶持政策在国家层面的政策中独领风骚。以2010年作为“分水岭”，2010年颁布了《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，2011年发布《国务院关于印发进一步鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策的通知》、《国务院关于印发工业转型升级规划（2011-2015年）的通知》，2012年发布《国务院关于印发“十二五”国家战略性新兴产业发展规划的通知》、《国务院办公厅转发知识产权局等部门关于加强战略性新兴产业知识产权工作若干意见的通知》，而在2010年前出台的相关文件包括2007年的《国务院关于加快发展服务业的若干意见》和2008年的《国务院办公厅关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》，从前后两个时段分析可以看出，战略性新兴产业知识产权服务政策在数量和质量上纷纷呈现上升的态势。

之所以高度重视战略性新兴产业，是因为我国正处于经济社会发展的战略转型期和全面建设小康社会的关键时期，而现有经济发展方式的局限性、经济结构状况以及资源环境矛盾日益突出；同时国际金融危机更凸显了我国加快培育发展战略性新兴产业的紧迫性。其中，战略性新兴产业的知识产权布局决定国家在未来战略性新兴产业链条中的位置。

2.科技政策与产业政策协同发展

从紧密结合知识产权战略建立知识产权体系的措施层面，吴汉东教授提出，“在国家知识产权战略的指引下，知识产权制度应与国家的科技政策、产业政策、文化政策、教育政策、外贸政策相互配合，并在有关政策出台时增加知识产权条款[8]。”

2011年是我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的起始年，通过表3可以看出，2011年是知识产权服务政策最多产的一年。在政策密集出台的2011年，21项政策中，除去3项纲领性文件，剩余的18项政策中，产业政策10项，科技政策6项，投资政策和多外贸易政策各一项，基本上实现了“科技政策”和“产业政策”协同发展，辅以对外贸易政策和投资政策的良好格局。在质量上，产业政策如《国家发展改革委办公厅关于当前推进高技术服务业发展有关工作的通知》围绕信息服务、生物技术服务、研发设计服务、技术创新服务重点展开，合理有效的推进该技术服务业的发展，对调整我国产业结构具有现实意义。科技政策更是加强对科技成果的保护，完善专利审查政策，实现知识产权服务核心内容的专利代理业的平稳发展。各项政策协同发展，力促实现十二五规划。

3.企业知识产权服务政策向体系化和结构合理化迈进

现有的法律及政策较少涉及知识产权建设，企业知识产权建设滞后的问题已成为企业技术创新和可持续发展的“瓶颈”，“企业技术创新和发展受制于知识产权”已带有普遍性，迫切需要有关企业知识产权建设方面的理论指导以及政策扶持[9]。从收集到的关于促进企业发展的12项知识产权服务政策文件内容来看，对于企业创新能力提升的文件有《关于印发《关于加强中央企业科技创新工作的意见》的通知》，对于中央企业科技创新能力的提升提出了切实可行的指导意见，《国家发展改革委科技部印发关于加快推进民营企业研发机构建设的实施意见的通知》为企业创新能力的提升提供物质保证，《关于印发关于支持中小企业技术创新若干政策的通知》，旨在改变能力提升方面的政策非常薄弱的状况，即对改善政策结构功能的失衡性问题作出努力。这12项政策中除了上述的3项关于能力提升建设的政策之外，还包括境外合作建设、知识产权战略指导、财政支持政策等内容，内容涉及多元，逐步形成完善的知识产权服务体系。

表3 我国知识产权服务文件分年统计

四、知识产权服务政策制定建议

《国家知识产权事业“十二五”规划》提出，“推动制定有利于知识产权服务业发展的财税和金融优惠政策，鼓励社会力量开展知识产权商用化服务活动，促进知识产权代理、咨询、评估、托管、培训、信息检索、数据加工和金融服务业等的发展，为全社会提供高水平的知识产权服务。充分发挥行业协会的作用，规范知识产权服务业从业人员的资质管理，加强知识产权服务业的行业自律和诚信建设”。这为知识产权服务的发展提供了指导意见和方向。

正如Andrea Wechsler(2012)在分析我国知识产权法律制度时指出，过去三十年，中国从政策、法律到实施方面建立了现代的知识产权法律制度，但是“中国对知识产权保护的长征之路仍需要修订那些过于笼统，分散的，不系统的或过时的法律。”[10]在制定知识产权服务政策时就需要避免类似的问题。

1.发挥政府的主导作用，力避政策结构失衡

一直以来，我国不同的知识产权保护由不同的行政管理机构实施，知识产权行政管理工作在机构设置上过于分散，管理不科学，缺少权威、统一的管理主体。有近十个知识产权的直管部门和二十多个间接且与知识产权密切相关的管理部门。各部门往往容易各自为政、封闭割据，缺乏有效协调。首先，需要发挥政府的主导作用，形成统一规划的知识产权服务行政管理系统，明确各部门在知识产权服务层面的工作要求。其次，政府应协调知识产权部门同其他各部门之间的关系，建立完善的制约监督机制，形成政策合力。再次，政府应紧紧把握住世界知识产权服务发展的大方向，净化政策发展的国际和国内环境。

2.提高各省市的具体政策措施数量和质量

上海市在知识产权服务为战略新兴产业提供支撑方面可谓是在全国各省市一马当先。为其他各省市提供了良好的借鉴意义，其具体政策措施包括：深化浦东知识产权质押融资试点工作，与多家商业银行分别签署知识产权质押融资战略合作协议，在浦东新区实施了知识产权战略促进高技术服务业发展专项工程，开展知识产权工作试点活动，指导相关企业建立了知识产权管理制度，制定了知识产权战略，落实了知识产权政策，加强了知识产权人才培训，研究了知识产权纠纷应对策略。委托上海相关行业协会对新能源领域的相关企业进行了知识产权审议试点，面向战略性新兴产业加强专利信息服务，为涉及战略性新兴产业的海归高层次人才提供知识产权服务等[11]。

根据政策纵向体系的划分：总政策、基本政策和具体政策。建立完善的政策体系，三者缺一不可，在收集到的知识产权服务政策文件中，省市层面的具体政策数量和质量仍有很大的发展空间。

3.提高人才政策制定的指向性和针对性

综合国力的竞争归根到底是人才的竞争，知识产权人才是推进知识经济的重要主体[12]。在人才政策方面出台了《知识产权人才十二五规划》，提出了五大任务、三大主要措施和四项组织实施。在人才政策的制定应提高其指向性，例如对海外优秀人才的引进、培育等政策体系的完善，按照市场机制实现人才的自由流动。其针对性主要表现在培育不同技能的优秀人才，由于知识产权服务存在的复杂性，需要各个领域的专门人才协调发挥作用。人才政策的完善更应该放在知识产权服务政策体系的重要层次，以此来推动知识产权服务的协调发展。

五、结论

公共政策理论认为，政策是由一系列基本单元工具合理组建的。构建合理的知识产权服务政策体系结构需要不同层级、不同作用层面和不同功能属性的政策相互配合，形成政策合力。由于政策体系具有纵横交错的网络状特征，要发挥知识产权服务政策的整体功能，不同的政策工具要交叉联合运用，形成互补。本文采用内容分析法通过对2005-2012年间的知识产权服务相关政策进行了定量分析。研究发现，近年来知识产权服务政策体系存在着诸多问题，其中效力等级整体与作用层面不相适应的问题与上文中提到的形成政策体系的合力相矛盾，是诸多问题中亟需解决的问题。要解决此问题，一方面应发挥政府的主导作用，避免政策结构的失衡；另一方面要提高具体政策的数量和质量。长远而言，则要加强对知识产权服务型人才的培养，知识经济时代综合国力的竞争归根结底是人才的竞争，只有掌握人才资源，才是真正掌握了发展的命脉。本文还对知识产权服务体系宏观态势发展及存在的问题进行了分析，对进一步出台知识产权服务业政策及完善政策体系的整体效果，提升知识产权服务业发展水平，对促进我国产业结构优化升级和创新型国家的建设具有一定的现实意义和应用价值。

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[14]T.Braun，A.Schubert，S.Zsindely.Nanoscience and nanotecnology on the balance[J].Scientometrics，1997(2).

（责任编辑：FMX）

A Study based on Content Analysis of Intellectual Property Services Policies

LI Liang-cheng，GAO Chang
（School of Law（School of Intellectual Property）South China University of Technology，Guangzhou Guangdong 510006，China）

Taking 48 policies of IP services issued between 2005-2012 as a sample in China，using content analysis，the authority has established the analyzing dimension according to the policies of relevant levels，the contributing roles and the functional attributes.The existing problems of policies in IP services are shown below：the incompatibility between the overall and operational level for the policy effectiveness，the insufficiency of targeted IP services policies and the lack of operability，the loose link between the patent policy and national policy of economy and S&T.While，the positive trend of policy-making for IP services policies is in progressing，such as the increasing attention by the government about the importance of IP services policies in strategic emerging industries，the synergy of S&T policy and industrial policy，the systematization and structural rationalization of IP services policies.Some suggestions for policymaking are provided，such as playing leading role of government and avoiding policy configuration imbalance，improving the quantity and quality of the specific policy measures in every province，enhancing the orientation and pertinence of HR policies.

Intellectual property；Property services；Property right economy；Knowledge management

F062.3

A

1004-292X（2014）03-0024-06

2013-10-18

国知局2013-728号资助项目。

李良成（1965-），男，湖北洪湖人，博士，副研究员，主要从事知识产权管理和公共管理研究。