国外大部门体制建设的方法和特点

■ 竺乾威 刘 杰

所谓大部门体制（大部制），是指政府各级部门在机构设置上，加大横向覆盖、整合相关职能和相近业务，在此基础上组建一个更精干的大部门管理体制，其管辖范围较宽，侧重于横向宏观管理、战略制定和政策研究。世界发达国家特别重视政府大部制的建设与推进，取得了显著成效。

国外大部门体制的发展成果

从政府产生之时，就存在着依据对象进行分工管理的客观要求，也就是要实行部门管理体制。随着社会的发展，政府承担的职责和功能不断增加，机构数量也将不断增多，进而出现政府部门管理中交叉、重叠、真空领域不断增加，产生了矛盾和问题。于是，大部门体制应运而生。这就是将政府相关或相近的职能部门加以整合，加大横向覆盖的范围，将类似的职能尽量集中在一个大的部门中，把原来的部门改编为内设司局或具有一定独立地位的机构。把本来是部门和部门之间的关系变为部门内部的关系，这就减少了行政协调成本。因此，大部门体制逐步成为部分国家特别是发达国家在组织中央政府时的一种选择。这些国家内阁组成部门一般在11~18个之间，较为精干，其原因除了政府管得少，实行大部门体制是一个重要因素。

美国联邦政府在2003年前，内阁长期保持15个组成部门。英国是发达国家中较早实行大部门体制的国家，目前部门数量维持在18个左右。法国通过整合政府各部门，每届政府由原来的20余个部稳定在15个部左右。德国联邦政府根据社会发展的需要对一些部门进行了跨度较大的整合，形成了大交通、大农业、大保障和大环保的部门模式。日本政府在2002年将原来的1府22省合并为1府12省（厅）。

处于市场经济转型期的国家和发展中国家，如俄罗斯、阿根廷、印度、印尼、埃及、巴西和南非等国家，中央政府组成部门的机构数量相对较多。实行大部门体制的有俄罗斯和阿根廷，其他几个国家中央政府组成部门都在20个以上，其中印度多达40个。现俄罗斯联邦政府有15个部，卫生与社会发展部、交通部是两个大部。卫生与社会发展部，统筹负责医疗卫生、社会保障、劳动就业以及消费者权益保护等多项政府职能；交通部，全面负责陆、海、空交通运输以及国土测绘与制图等政策和管理。阿根廷政府中最典型的大部门为：经济与生产部，外交、国际贸易和宗教事务部。

据统计，世界几个主要发达国家的政府内阁组成部数量是：日本12个、德国14个、美国15个、俄罗斯15个、新加坡15个、西班牙15个、法国15个、澳大利亚16个、英国18个、法国18个、韩国18个、加拿大19个。

推进大部门体制的方法步骤

大部门体制作为政府组织形态变革的重要举措，涉及面广，各国在推行过程中都十分慎重，采取了很多办法来推动改革，以充分发挥大部门体制对改进政府管理的积极作用。

一是多措并举，合力推进。大部门体制改革是对政府机构的重新组合，需要采取各种方法互相配合。其一，制定大部门改革法令。如日本政府为了顺利推行行政改革，制定《中央省厅等改革基本法》、《总定员法》、《省厅改革关联法》等法律。其二，组建权威机构。如成立行政改革推进协议会、行政改革推进事务局等专门的机构。其三，扩大民主参与。组织专家进行反复论证、听取各方面意见和建议，从而使大部门体制的改革方案最终付诸实施。

二是配套改革，体制支撑。为了推行大部门体制，各国进行了一系列配套改革，主要有：设置各种执行机构，大部具有功能综合性、设置稳定性的优点，直属机构具有运作灵活性的优点，可以呼应社会变迁对政府职能的新要求，与大部相配套。如英国大约有150个执行机构，日本大约有100个独立行政法人；加强对大部门的监督，有些国家为此进行了一些制度设计，特别是强调议会的制衡作用，如美国农业部的很多工作就要接受国会农业委员会密切监督。

三是加强协调，注重整合。随着部门数量的减少和职能的扩大，各个大部具有较为独立、完整的行政资源和权力系统，容易造成各个大部之间的协调难，从而影响政府政策的整体性。在促进部门之间协调方面，各国采取的办法有：通过减少副首相等副职数量、提高部门部长的地位来实现；通过总统和总理完成部门间的协调；通过成立专门委员会或部际联席会议进行协调。

四是强调技术，注重细节。各国在推进大部门体制改革中，比较重视具体的操作方法，确保改革成功。首先是在选择什么样的部门建立大部门体制，发达国家的经验是在协调任务重和政策性强的部门实施。比如英国的贸易与工业部，澳大利亚的教育、就业和工作场所关系部就属此类。其次，在大部领导成员的选配方面，很多国家政府首脑也是颇费思量的，正职往往选择通才，而副职则以专家居多。再次，统筹部门关系，注重强势部门和弱势部门的权力平衡、内部资源分配和人员配置上的平衡。

大部门体制建立过程中的特点

一是应需而设，职能为基。实施大部门体制一般是以职能变革为基础的机构改革，是应对社会经济发展、调整政府职能的产物。如日本推行大部门体制的主要目的就是将国家的干预减少到最低限度，政府的相关部门只承担法规管理，转变监管方式，适应中央与地方权力结构调整的需要。法国在1997年将工业发展部并入经济与财政部，交通管理职能并入装备、运输与住房部，通讯管理职能并入文化部等措施同样体现了大部门体制推进的这一特点。

二是渐进推进，因时制宜。大部门体制作为行政改革的重要内容，是在特定的政治、经济和社会环境中逐步推进的。部分国家推进大部门体制的过程经历了很长的过程，英国从20世纪50年代开始推动，而且其中还存在反复，有些合并的大部后来又分为几个部。大部门常常随着政府职能的变化而设立或撤销，英国新组建了商业、企业和规划改革部以及创新、大学和技能部，以强化政府的相关职能。

三是有共性、无模式。从部分推进大部门体制国家的实践来看，大都设置了大交通部，综合管理陆、海、空交通运输管理，这是大部门体制政府的一个共同特征。但是从其他大部门设置来看，则无统一模式。如阿根廷把外交与对外贸易职能相融合，法国把财政与宏观经济管理职能相融合，澳大利亚把工业、旅游和资源管理的职能融合，德国把运输、建筑和城市发展的职能融合。将现有部门中哪些职能进行归并，需要根据本国政治经济发展的现实需要和条件，经过综合考量进行创造性设计。