《印度街道设计手册》解读及其对中国的启示

(深圳市城市规划设计研究院，广东深圳518031)

发展中国家面临的交通问题，多是由于快速城镇化和人口增长导致交通需求激增，进而出现交通设施供给远远落后于需求的状况；而社会的极端不公平也使得交通决策过度偏向于小汽车，部分城市的道路建设尚未将步行和自行车交通设施纳入考虑，行人不得不与快速通过的机动车争抢道路；同时，低收入人群也无法负担高额的交通费用，只能耗费大量时间用于通勤出行。总结发展中国家的交通问题，大致包括路网密度不足，道路设施配置不合理，机非混行导致道路拥堵，私人小汽车使用率快速增长，公共汽车、步行和自行车交通系统道路空间不足，交通管理及标志系统缺乏，交通事故(尤其是行人与摩托车)增加，公共交通服务水平较低，交通污染严重等[1]，而上述问题皆是印度正面临的交通危机。如同英美等国家以街道设计手册的方式推广街道设计，近年来，印度也进行了街道设计领域的探索，至2011年，印度已有相对成熟的街道设计手册出现。街道设计虽不是全面解决交通问题的方法，却是将交通与城市协调设计的一种方式。

1 印度街道设计发展背景及探索

快速崛起的印度是世界上发展最快的国家之一，然而印度的交通运输能力却远远落后于经济发展的需求。随着城镇化快速发展，大城市的机动车数量以倍数增加，20世纪90年代开始，居民对私人机动交通的依赖逐渐增强，导致交通拥堵、空气质量下降(污染主要来自摩托车和小汽车)、道路交通事故增多以及国家能源安全等问题[2]。

印度既有街道设计中存在以机动车为导向的设计误区，早期常采取建设高速公路、立交桥，拓宽道路等方法缓解交通问题[3]，2013年在加尔各答市(Kolkata)甚至出现了以自行车限行来缓解交通拥堵的法令，这些均促使出行者更多地使用私人机动车。以机动交通为导向的街道建设同时引发交通安全问题，世界卫生组织公布的第一份《全球道路安全状况报告》显示，印度高居世界道路交通事故的榜首。此外，摊贩长期非法占据街道空间，致使公共空间“私有化”，难以一次性大规模移除[4]。因此，印度的街道上除了常见的重型车辆、小汽车、行人、牛车和自行车等，摊贩也不受控制地占据街道空间，虽然街道显得丰富有生机，但同时也脏乱混杂。原有设施不足加上后天管理缺失，使得交通流线紊乱、设施配置失当。

随着规划理念的推进以及面临的亟须解决的交通问题，印度对街道设计有了新的认识。在重视街道功能和效率的发展背景下，保持行车流线的顺畅是最重要的目标，在新的《国家城市交通政策》(National Urban Transportation Policy)中，除了建设公共交通、整合土地使用及交通规划外，已提出重视道路资源分配的公平性，即“以人为本”而非“以车为本”的理念。近年推广的街道设计开始关注除了使机动车畅通行驶之外的其他街道功能，以“服务于所有使用者”为目标，试图维护街道活动的多样性和生活化，以更有效率的交通组织取代以追求速度为目标的街道设计。

2009年11月，印度新德里市联合交通和运输设施(规划和工程)中心(Unified Traffic and Transportation Infrastructure(Plg&Engg.)Centre,UTTIPEC)出版了《步行设计导则》(Pedestrian Design Guidelines)，并于2010年11月改编成为新德里市《街道设计导则》(Street Design Guidelines，以下简称《导则》)。在全国城市交通运输政策的宏观指导下，《导则》承接了上位法令及政策，将街道视为具有价值的公共空间和通行廊道，其首先划分不同功能层级的街道类型，进而设计简易的街道模板，对街道中强制性元素(如人行道)和附加设施(如交通宁静设施)的设置提出建议，并作为实际操作的基础，以同时实现机动性、可达性、安全性、舒适性和生态性的目标[5]。虽然《导则》整体而言还不全面、成熟，但已形成一套街道设计的基本方法，可以为印度的街道设计提供理论指导与设计规范，为《印度街道设计手册》(Better Streets,Better Cities:A Guide to Street Design in Urban India)的编制提供借鉴。

2 《印度街道设计手册》目标与重点议题

2.1 目标与原则

为进一步探索合理街道布局、解决街道混乱问题，《导则》出版一年后，2011年12月交通与发展政策研究所(The Institute for Transportation and DevelopmentPolicy,ITDP)、环境规划协作组织(Environmental Planning Collaborative,EPC)编制了《印度街道设计手册》(以下简称《手册》)，从目标导向的愿景出发，以合理配置道路空间为核心理念，依据道路宽度、交通量、街边活动、周边土地使用等，采取多元的形式打造服务于所有使用者的“完整街道”(completestreets)。《手册》不仅为城市规划师、城市设计师、景观建筑师、土木工程师从事街道设计工作提供指引，更重要的是面向政府及市民，为提升城市环境品质做出贡献。

《手册》首先重新定义了街道在城市中的定位，不仅一改过去作为车行道路的认识，还倡导回归供人们使用交流的公共空间的理念；同时街道作为城市的形象，代表了城市的文化传承及生活方式。街道不仅在地面上汇集了不同交通工具，地下也设置了市政管线系统。因此，如何合理配置街道上的软、硬设施是街道设计的重点。《手册》提出了安全性(Safety)、机动性(Mobility)、步行可达性(Pedestrian accessibility)、宜居性(Liveability)、适用性(Sensitivity to local context)以及创新利用街道空间(Creative use of street space)六大原则(见表1)，促进设计环境美观、安全、步行适宜、宜居的街道。

2.2 重点议题

1）共享街道(shared zone)。

完整街道是印度街道设计的核心理念，为贯彻服务于所有使用者的诉求，共享街道成为塑造完整街道的重要组成部分。共享街道作为街道活动的发生场所，不仅供人们行走、互动，供孩童嬉戏，也允许摊位设置，机动车缓慢行驶。共享街道不但增强了街道活力，也改善了人车共同使用快速机动车道的现状，缓解车行空间的混乱及拥堵，提高交通效率及安全性。如图1所示，当道路宽度仅为7.5 m时，可将其整体视为一条共享街道，行人在街道上行走，街道摊售和社交活动也可在此发生，通过减速措施和狭窄车道设计，车辆仍可以较缓慢地在街道上行驶。这样的街道服务于所有的使用者。在此基础上，更宽的街道在保留慢行共享区(slow space/zone)外，可依据不同的街道使用方式更明确地划分快速公交车道、机动车道、自行车道、人行道等。

表1 六大街道设计原则Tab.1 Six street design principles

2）快速公交系统(BRT)。

针对过去以车为本的误区，印度提出提高交通效率不能仅靠拓宽道路，认为建设高品质的公共交通系统以及步行和自行车交通系统，才能长远地解决道路拥堵问题，因此快速公交系统为《手册》的重点议题。基于对行人及骑车者安全性、BRT场站及专用车道建设可行性(如道路宽度、与道路交叉口的距离等)的考虑，《手册》建立了宽度在18 m以上、道路中央设置BRT车道的一系列街道设计模板，并针对BRT车道位置、宽度、交叉口处理、车站设置、提升行人可达性措施、自行车停放点等提出相关设计标准与准则。此外，《手册》提出若仅将BRT视为一种道路基础设施将无法发挥其效用，只有高效的管理及运营计划、BRT专用车队及健全的场站设计等，才能充分显现其大容量且高品质的特性。

3）街道摊贩(space for street vending)。

在印度，街道摊贩占总人口的2.5%，假设每户家庭由5人组成，且有多个经济来源，则将有约10%的家庭生活仰赖于街道摊贩[6]。摊贩服务于各类经济阶层，是印度进行街道设计时不得不面对的问题。此外，通过设置专门的摊贩区向行人提供购物空间可降低出行的感知长度；由于正规的摊贩为无法负担较高物价的群体提供交易的地点，因此也有人将摊售视为缓解贫困的方式之一。同时，设计良好的摊贩区还能提高城市空间的活力及安全性。因此，虽然《手册》中对街道摊贩并没有大量篇幅描述，但其仍旧作为重要且特殊的元素出现在《手册》各类型的街道设计模板中。例如，《手册》针对摊位的设置地点、配套设施等提出设计标准及准则，认为在维持人行道及自行车道连续性的基础上，应将摊贩区设置在确实需要商品贩售的地方，且临近主要交叉口、公共交通场站及公园等，同时配置必要的基础设施。

图1 共享街道示意图Fig.1 Shared zone

3 《手册》核心内容

3.1 街道设计元素

《手册》首先定义了16个容纳或服务于不同街道功能的设计元素，包含人行道、自行车道、机动车道、快速公交车道、中间分隔带、景观带、街道照明、路内停车、街道家具、排水设施、减速设施、市政基础设施、公共汽车站、辅路、行人过街设施、摊贩区等(见图2)，并分别描述各设计元素的功能、重要性、挑战及设计标准准则。其先以现状照片描述正反两面的示例(见图3)，设计标准部分也以图示表达设计概念(见图4)，以此为基础作为后续街道设计模板的组成部分。

以人行道为例，《手册》中对设计元素的简要说明如下：

1）功能。

高品质的人行道应安全、舒适且行人可穿梭自如，配合街道家具和景观设计，人行道作为城市的公共空间应为人们相遇、交谈和休息提供场所。

2）重要性。

短距离出行(低于2 km)大多以步行方式为主，步行同时也是公共交通、私人机动交通等各类出行方式的衔接方式。等级较低且路宽较窄的道路可以在减缓机动车通行速度的情况下创造行人优先的空间，除此之外，人行道应作为多数道路组成的关键元素。

3）挑战。

由于道路建设通常以机动车道为优先，加上市政设施、街道家具及景观设施的配置，经常没有太多的空间供人自由行走，且设计较差的人行道经常被停车及商户占用，致使唯一的步行空间是机动车道。

4）设计标准准则。

①宽2 m以上，且连续无阻；

②不因建筑出入口和支路口而中断人行道或设置障碍物；

③行道树连续；

④没有栅栏或栏杆阻止行人横向进出人行道；

⑤与车道有高差(如150 mm)，但应便于行人自由进出人行道，并设置供雨水流出的斜坡；

⑥除去围绕树坑的栅栏以增加人行道的有效宽度。

3.2 街道设计模板

界定街道设计元素后，《手册》以行人流动性和可达性、自行车流动性、停车和建筑可达性、私人小汽车流动性等主题作为街道设计模板的选择依据；再配合不同的道路宽度(包括6 m，7.5 m，9 m，12 m，18 m，24 m，30 m，36 m，42 m及含BRT系统的18～42 m道路)，给出了多样的街道设计模板，也特别给出了容纳BRT系统的设计模板样式，每个模板都可在增加机动车以外的功能上灵活应用。

图2 街道设计元素Fig.2 Street design elements

图3 人行道正反实例Fig.3 Positive and negative examples of pedestrian sidewalk design

以“道路较宽且设置路旁自行车道”的街道为例，针对一条有独立人行道、路旁自行车道、分离机动车道(有中间分隔带)、无辅路的街道，《手册》分别给出包含24 m，30 m，36 m宽度的4种街道设计模板(见图5a)；针对同类型但未分离机动车道(无中间分隔带)的情况，《手册》则给出了24 m宽度的一种街道设计模板(见图5b)。以设置BRT的街道为例，《手册》分别针对18 m，24 m，30 m，36 m及42 m等5种街道宽度，配合不同街道特性组合，提出8类街道设计模板。

图4 人行道设计建议Fig.4 Recommended sidewalk design

图5 街道设计模板示例Fig.5 Illustration of street design templates

3.3 交叉口设计模板

除了上述街道设计模板，《手册》对交叉口设计也提供不同类型的组合模式。优先考虑行人安全性，先提出转弯半径、左转渠化(印度左侧通行)、中间分隔带、高差、行人过街设施、隔离柱等设计时的注意事项；并对实际操作时的信号周期、自行车待转区、进口道拓宽等给出设置建议；最后由相交道路的自行车和公共交通配置状况(包括自行车道位置、公共交通类型、交通信号控制及配时等)，建立针对不同道路宽度组合的交叉口设计模板，以维持交叉口的交通流线顺畅。图6为道路交叉口设计模板示例，相交道路宽度分别为30 m和36 m，设有路旁自行车道，其中一条道路设置了BRT。

3.4 操作流程示例

《手册》最后对整个操作流程进行演示，并通过实际案例进行说明，包含愿景设定、地形地貌调查、行人及活动调查、停车调查、路权分配、交叉口流量/流向调查、街道模板选择、主-主交叉口设计、公共交通设计及主-次交叉口设计等10个步骤。可以看出，整个设计基于对现状街道的完整调查及对所有使用者使用行为的翔实认识，由选择和设计模板的标准也可以看出行人、骑车者和公共交通的出行安全和顺畅是街道设计的核心。

《手册》操作案例中，主-主交叉口设计须应对BRT和中央自行车道交叉、车流量较大等现状因素，较为复杂且争议较大，无法直接采用《手册》中既有的交叉口设计模板，故《手册》针对三种交叉口设计备选方案进行探讨，包括仅为大型车辆加大转弯半径(见图7a)、增加一条转弯车道(见图7b)以及增加第4条车道(见图7c)。最后，《手册》推荐能够兼顾行人和机动车平衡的第二种方案(见图8)，除去了交叉口附近的路内停车以增加更多的步行空间，并通过增加斜坡、减小转弯半径等方式提高所有使用者的安全性。

4 启示

印度作为人口数量较多的发展中国家，其街道设计手册对中国具有借鉴意义，尤其在城市从机动车为主导过渡到绿色交通的发展阶段，如何合理安排各种街道元素及流线、促进街道安全、维护街道活动，成为未来城市设计和交通规划的目标及挑战。《手册》的核心理念和操作流程为构建更高品质的街道提供一种思路及方法，其特点如下：

图6 交叉口设计模板示例Fig.6 Illustration of intersection design templates

图7 主-主交叉口设计备选方案Fig.7 Options for intersection of arterial roadways design

图8 主-主交叉口设计最终方案Fig.8 Final scenario for intersection of arterial roadways design

1）完整街道的设计理念。

《手册》的编写围绕着服务于所有使用者的完整街道理念，是在识别不同街道功能后，适应使用者需求，设计美观、安全、适宜步行且宜居的街道。这是对长久以来私人小汽车占领道路的回应，隐含将路权及活动空间归还行人、自行车和公共交通的内涵。因此在街道模板设计、交叉口设计时，首先考虑的是行人、自行车和公共交通的配置及通畅，展现了对所有使用者的尊重，但也未忽略可能产生的机动车交通拥堵问题。近年来中国各城市居民日益依赖私人小汽车出行，使得多数城市均面临交通瘫痪、污染严重等问题，更显示出现今“以车为本”的规划优先性。欲缓解城市交通问题，规划师必须先建立街道应服务于所有使用者的概念，使街道的每个使用者都可在合理的范围内各得其所，才能达成“以人为本”的最终目标。

2）步行和自行车交通及公共交通优先的设计重点。

以完整街道为前提，《手册》彻底跳出以机动车为主的规划模式，所有的街道设计模板皆是将步行、自行车、机动车及公共交通系统置于平等的地位，基本保障了行人、自行车及公共交通的路权，且能在推广公共交通系统的同时，以街道设计的方式提升步行和自行车交通系统。目前中国虽有步行和自行车系统、绿道系统等规划，但其结果却更偏向于塑造一种带状的休闲空间，且难以融入街道生活，未能最大限度地实现绿色交通的真正意义。

3）简单且操作性强的设计工具。

基于明确的街道设计元素和对街道模板的设计，《手册》具有简单易懂且操作性较强的特点，借由几种不同主题的街道类型组合，在确立街道特性后，可以很容易地选择模板进行配置；而其在交叉口处理上提供的明确指引，也为道路的组合方式以及如何维持基本的通畅给出建议。借鉴印度的经验，在开展街道设计的初始阶段，必定是引导多于创造，就中国而言，虽不一定采取街道设计模板的方式，但简单且操作性强的设计工具不仅使街道设计可以快速地为从业人员所接受，也能便于使用者在操作过程中针对地域需求进行修正。

4）保留街道活力与文化特质的设计流程。

印度的街道问题多是缺乏合理配置、杂乱无章，但无论优劣，印度的街道属于多样性的城市空间，充满活力。由其街道设计的流程便可看出，《手册》虽然力求理清街道的活动与功能、提高街道的效率，但是经由翔实且灵活的现状调查，仍试图维护街道原有的活动，保留街道的活力，而非全面性地扫除街道上非正规的使用行为。目前，中国的街道仍未被看作一种最有价值的公共空间，设计时往往缺乏场所的营造和对使用者舒适度的考虑，若以街道设计为途径，从更小的尺度进行设计，对街道的活动、文化的营造加以重视，将能打造更宜居的环境。

5）多方整合的设计平台。

《手册》的操作方式跳出传统的规划框架及现行体制，跨越不同领域的管理范畴，构建了整合规划、协同设计的平台。过去的街道设计多将设计范围限定于道路两侧的人行空间，设计方法也分别从道路交通与街道景观两方面着手。然而《手册》却是融合了交通和城市设计两方面进行统一设计，不仅对街道元素的组成具有更完整的认识，在街道设计模板上也全方位地整合各种交通流，注重各种交通流线、街道元素间的组织安排，这样的设计管理方式能否被实践虽然让人产生怀疑，但已显示街道设计理念的提升。目前中国的交通规划和城市规划尚未做到紧密结合、协同规划，街道作为一种整合规划的平台，是两个专业互相配合设计的最佳实践场所。

5 结语

街道设计已成为世界各国积极探讨的设计领域，且越来越多的问题需要在街道层面、仰赖街道设计的方式加以解决。《手册》充分展现以街道功能为诉求的设计导向，但是缺乏景观及细节层面的设计要素，对铺面材质的选择、交通标志系统、无障碍设施设置等皆着墨较少；虽然对交通流线配置有较完整的论述，促进了城市空间的运转流畅，对街道效率的提升做出一定贡献，但其对街道横断面的设计方法尚缺乏对整体景观的营造，有忽略街道个性之虞。虽然不可否认街道设计模板在印度已成为普遍推广的设计引导方法，且街道功能重构及街道秩序的优化是现阶段的重要问题，但随着城市发展，未来还有更多如风貌塑造、街道安全(除减少交通事故，还应该避免街道犯罪)等内容应被纳入《手册》中。因此，除可供借鉴的几个方面外，中国在考虑街道设计时，也应将改善“千城一面”等城市个性丧失、道路空间安全性等问题纳入考虑。另外，气候的急剧变化导致现今中国饱受气候灾害的威胁，街道设计同步配置了地下市政管线及地上设施，也可作为中国应对气候灾害、更新市政设施的一种方式。

[1]John Pucher,Nisha Korattyswaropam,Neha Mittal,Neenu Ittyerah.Urban Transport Crisis in India[J].Transport Policy,2005,12(3):185-198.

[2]Agarwal O P.印度应对城市机动化策略[J].城市交通，2010，8(5)：25-27.Agarwal O P.Dealing with Urban Mobility:The Case of India[J].Urban Transport of China,2010,8(5):25-27.

[3]Nicholas P Low，Swapna Banerjee-Guha.孟买和墨尔本：与交通可持续发展背道而驰[J].国外城市规划，2002(6)：25-32.Nicholas P Low,Swapna Banerjee-Guha.Bombay and Melbourne:Contradictions of Transport Sustainability[J].Urban Planning Overseas,2002(6):25-32.

[4]周猋.印度摊贩的街道占据权[N].21世纪经济报道(广州)，2010-10-25(02).

[5]UTTIPEC,Delhi Development Authority.Street Design Guidelines[R].New Delhi:UTTIPEC,2010.

[6]ITDP,EPC.Better Streets,Better Cities:A Guide to Street Design in Urban India[R].Ahmedabad:ITDP,2011.