杭州市公交优先发展制度设计和改革措施研究

（浙江省地下建筑设计研究院，浙江杭州310012）

0 引言

当前优先发展城市公共交通的理念已经成为一种社会共识，如何实现城市公共交通优先发展正成为城市管理者需要面对的现实课题。从2004年首次发布《建设部关于优先发展城市公共交通的意见》(建城[2004]38号)，到2005年《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通的意见的通知》(国办发[2005]46号)，再到2012年《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发[2012]64号)，在不到10年的时间里，中央政府已经为城市公共交通的优先发展出台了一系列的原则性指导意见。然而，要真正实现城市公共交通优先发展，还迫切需要城市政府通过制度设计将上述指导性原则转变为具有可操作性的工作制度，并采取针对性的改革措施加以实施。

本文在阐述城市公共交通技术经济特征、行业体制模式的基础上，结合杭州市公共交通发展现状，针对存在的问题，提出杭州市公共交通优先发展的体制模式、工作机制和改革措施。

1 城市公共交通技术经济理论

1.1 技术经济特征

1）自然垄断。

城市公共交通运营的固定成本(如场站建设、车辆购置等)较大，而额外运送一名乘客的边际成本又极低，因此具有规模经济特征。此外，公共交通运营成本会随着线网的整合而下降，即存在网络效应。规模经济和网络效应决定了公共交通行业的自然垄断性。

2）信息不对称。

公共交通企业可以凭借垄断经营积累雄厚的技术和管理力量、掌握市场需求和运营成本信息，而政府监管部门往往因人员、经费等条件制约而相形见绌。这种现象在大中城市表现尤为突出，对政府监管十分不利。

3）正外部性。

首先，城市公共交通是满足居民出行需求的基本公共服务。其次，使用公共交通可以缓解交通拥堵、减少环境污染。最后，公共交通需求的上升会促使线路班次增加，所有乘客都会因候车时间缩短而受益，即Mohring效应[1]。

1.2 行业体制模式

1）政府管制——公共垄断模式。

传统经济学理论认为，在存在自然垄断、信息不对称、正外部性等特征的行业中，政府应对行业中的经济主体施加相应约束，以弥补市场失灵，并实现社会福利最大化。城市公共交通行业由于前述的技术经济特征，一直受到政府的管制，并逐渐由最初受管制的私人垄断演变为公共垄断，即以国有企业独家经营城市公共交通。公共垄断是20世纪80年代以前通行全球的公共交通体制模式，也是目前杭州市公共交通的体制模式。

2）市场竞争——特许经营模式。

规制经济学理论认为，应该在公用事业行业中引入竞争机制，即以招标方式使多家企业竞争区域内行业的独家经营权(即特许经营权)，并由报价最低的企业获得经营权。公共交通特许经营制度于20世纪90年代初开始在欧洲国家中大规模实施，这种通过分离事前竞争与事后垄断，将市场竞争的高效率与独家经营的规模经济有机结合的方法，可以有效克服公共垄断低效率与放松管制恶性竞争的弊端，是目前世界上大中城市公共交通行业的主流体制模式。中国于2005年在《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通的意见的通知》(国办发[2005]46号)中明确了城市公共交通行业实行特许经营模式的改革方向。

3）激励机制——激励性合约模式。

新规制经济学运用博弈论、信息经济学等微观经济学前沿理论，在委托—代理框架下，研究信息不对称情况下政府管制的激励机制，使以盈利为目的的企业在获得自身利益最大化的同时也造就社会福利的最大化，即激励相容。激励性合约模式是特许经营模式的延伸和完善，目前尚处于理论研究阶段。

2 杭州市公共交通发展状况

2.1 政策环境

1）优先发展公共交通，缓解市民“出行难”问题。

2004年，杭州市委下发了《关于构建“城市公交优先”体系解决市民“出行难”问题的实施意见(试行)》(市委发[2004]34号)，提出按照“规划、建设、管理、素质”四管齐下的原则和“政府主导、市场运作、规模经营、有序竞争、政策扶持、优先发展”的总体思路，以“优先发展公共交通为突破口，以构建地面快速公交运行系统为主要载体，通过优化政府管理职能，完善市场运作机制，盘活现有公交资源，调整公交路网系统，增强公交运行能力，改善公交服务质量，提高公交车辆出行分担率。该文件的发布和实施使杭州市跻身于中国较早启动公共交通优先发展战略的城市行列。

2）打造“品质公交”，促进城市可持续发展。

2010年，杭州市委出台了《关于深入实施公共交通优先发展战略打造“品质公交”的实施意见》(市委[2010]5号)，在延续公共交通优先发展战略的基础上进一步提出努力构筑具有杭州特色、国内领先、国际一流、“五位一体”(包括轨道交通、公共汽(电)车、水上巴士、公共自行车、出租汽车)、“8+5”(8城区与5县市)品质“大公交”体系的目标。该文件将提升公共交通服务质量作为优先发展公共交通的核心战略，同时将优先发展公共交通的目的由解决城市交通问题上升至促进城市可持续发展的高度。

2.2 法规体系

2012年，为配合地铁1号线的开通运营，由市政府颁布的《杭州市城市轨道交通运营管理办法》对轨道交通系统的运营管理、安全管理、应急处置等制定了相应规范。2013年经浙江省人大常委会批准的《杭州市公共汽车客运管理条例》对全市公共汽车客运系统的规划建设、设施管理、线路及线路营运权、营运秩序、监督管理等进行了法律规定。

上述两部法规尽管涉及杭州市城市公共交通系统中轨道交通和公共汽车两个主体部分，但仍然缺乏一部在体制机制层面上统筹规范整个“大公交”体系的地方性法规。

2.3 体制状况

1）管理体制——挑战严峻、机遇难得。

2003—2011年，杭州市城市公共交通行业主管部门为市政府城市管理办公室，但在实际操作中，该部门仅负责最后的审批，而公交线网编制、服务标准制定、新辟或延伸线路的申请由作为唯一运营企业的市公共交通集团有限公司(以下简称“公交集团”)具体操作，实际上代理了政府的大部分职能[2]，造成政府管理严重缺位。

2012年2月杭州市交通运输局成立，该机构划入原市政府城市管理办公室的城市客运管理职责，增加城市轨道交通运营的行业管理职责，并突出优先发展公共交通的职责。交通运输局的成立标志着杭州市历史上第一个统一管理“大公交”体系的政府工作部门诞生，也为开创杭州市公共交通行业管理体制的新局面带来了难得的机遇。

2）经营体制——垄断加剧、改革停滞。

杭州市城市公共交通服务由公交集团独家经营。公交集团在立足传统的城市公共汽(电)车运营服务的基础上，近年来开始涉足公共自行车等新型公共交通领域，2008年还通过参股的方式进入杭州市与周边县市间的“公交一体化”客运市场。

与《关于构建“城市公交优先”体系解决市民“出行难”问题的实施意见(试行)》(市委发[2004]34号)中提出的建立城市公共交通市场化运作机制、“实行多家经营，形成适度竞争”的要求相比较，针对杭州市公共交通垄断经营的改革不仅没有取得进展，而且还存在垄断程度进一步加剧的趋势。

3）补偿机制——初见成效、尚待完善。

2007年出台的《关于政府购买城市公交服务的实施意见》(杭政办函[2007]330号)为杭州市建立了以“一个购买、两个联动”为核心的公共财政补贴补偿机制。在该机制下，公共交通企业实行的各种票价优惠由政府按乘客类别分别进行全额或差额补贴；企业承担的公共交通服务的亏损则由政府适当补贴。同时，在公共交通企业建立正常的职工工资增长机制和油价补贴联动机制，不足部分由市财政实行专项补贴。2008年出台的《杭州市城市公共交通专项资金管理办法(试行)》(杭政办函[2008]302号)明确规定，市区土地出让金收入的2.5%专项用于公共交通设施建设和车辆购置、更新的补贴。

杭州市公共交通补偿机制覆盖了公共交通运营和设施建设，对减轻乘客(尤其是老人、学生等特殊群体)和公共交通企业的经济负担、推动公共交通设施建设发挥了积极作用，但与真正意义上的政府购买公共交通服务还存在较大距离。首先在运营环节，政府直接购买的是公共交通企业对各类人员实行的票价优惠额以及公共交通企业的营运亏损，而不是公共交通服务本身。一方面，在公共交通票价远低于运营成本的情况下，企业为了控制成本，缺乏主动扩大公共交通服务供给的动力；另一方面，在公共交通运营成本核算机制不完善的情况下，又容易出现企业虚报成本，影响财政补贴资金使用效率的问题。其次在设施建设环节，与土地出让金挂钩的公共交通专项资金制度受土地市场波动的影响较大，缺乏可靠性。这对主要依赖土地出让收入和政府投资的公共交通设施建设极为不利。

2.4 运行状况

2.4.1 系统概况

经过多年来的不懈发展，杭州市“五位一体”的“大公交”体系已经基本成型。

1）城市轨道交通实现零的突破：杭州市首条城市轨道交通线路——地铁1号线于2012年底正式开通运营，线路贯穿临平副城、下沙副城、江南副城和杭州市中心城区，全长48 km，沿线共设车站30个。同时，全长48 km的地铁2号线也正在加紧建设中。

2）公共汽(电)车稳步发展：目前公共汽(电)车运营线路总数达548条，线路长度约9 000 km，2012年日均客运量达357.83万人次·d-1。

3）水上巴士逐步完善：目前已开通水上巴士线路8条，线路涵盖城西、城北、城中地区，总线路里程达78 km。

4）公共自行车快速推广：截至2012年底，杭州市公共自行车系统已建成租赁点2962个，投放公共自行车69 750辆，日均租用量达到25.76万人次·d-1。

5）出租汽车有序发展：目前出租汽车总量约为8 500辆，出租汽车数量长期保持3%～5%的适度增长；同时，为了改善出租汽车驾驶人的工作条件，已建成7个出租汽车服务区。

2.4.2 评价指标

根据2010年杭州市开展的居民出行调查结果，杭州市主城区居民全方式出行中公交分担率为23.45%，主城中心区公共汽车线网密度达3.8 km·km-2，万人拥有公共交通车辆达到16标台，公共汽车站300 m覆盖率达到51%，但是公共汽车平均运营速度较低，仅为10.5 km·h-1[3]。

将杭州市公共汽车发展现状指标与《关于深入实施公共交通优先发展战略打造“品质公交”的实施意见》(市委[2010]5号)中制定的发展目标对比(见表1)，可以得出：

1）设施规模基本达标。公共汽车站300 m覆盖率基本可以达到政府目标值；线网密度已经提前5年达到政府目标值。

2）分担率长期徘徊不前。2005年公共交通出行约占居民出行总量的22%，2010年这一指标值仅为23.45%，短期内难以达到政府要求的35%～40%的目标。

3）服务质量持续下滑。公共汽(电)车平均运营速度由2005年12～14 km·h-1下降至2010年10.5 km·h-1，与2012年15 km·h-1的目标值存在较大差距。

3 制度设计

城市公共交通优先发展的制度设计是在明确公共交通发展目标的基础上，选择合适的公共交通行业体制模式，并制定有效的工作机制。

3.1 发展目标

当前杭州市机动车数量激增、道路资源稀缺、城市交通拥堵、大气污染严重，城市公共交通肩负的使命已经远远超越了城市公共客运的范畴。发展城市公共交通不仅是为了解决出行问题，最终目的是吸引更多的人选择公共交通出行，形成以公共交通占主导地位的城市交通结构，体现资源集约、环境友好、社会和谐，最终促进城市可持续、协调发展。因此，杭州市公共交通优先发展应以构建以公共交通为主导的城市交通系统为总体目标。

表1 杭州市公共交通发展指标Tab.1 Public transportation development indices in Hangzhou

3.2 体制模式

公共交通特许经营制度是在政府对城市公共交通的服务标准和服务内容做出明确规定的前提下，在公共交通服务的提供上引入市场机制，即通过招标方式授让公共交通经营权，从而最大限度地提高公共交通服务效率。

特许经营制度可通过政府编制的线网规划保证服务水平、通过营运权招标保证服务效率、通过政府运营监督保证服务质量。高水平、高质量的公共交通服务是提高公共交通吸引力的基础，而高效率的公共交通服务是保持公共交通吸引力可持续的源泉。公共交通特许经营制度是《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通的意见的通知》(国办发[2005]46号)、《关于构建“城市公交优先”体系解决市民“出行难”问题的实施意见(试行)》(市委发[2004]34号)中所明确的行业改革方向，因此是杭州市公共交通行业体制模式的必然选择。

3.3 工作机制

下文以建立公共交通特许经营制度这一行业体制模式为主线，阐述杭州市城市公共交通优先发展的工作机制，如图1所示。

1）政府制定发展目标。

杭州市政府根据城市性质与发展目标、城市规模与布局结构、城市交通现状与发展趋势，制定以公共交通出行占机动化出行的比例为核心指标的城市公共交通发展目标。

2）政府制定服务标准。

城市公共交通主管部门根据城市公共交通发展目标、公共财政能力，从公共交通乘客的出行体验出发，以与其他机动化出行方式相竞争为目标，从方便性(车站覆盖率、营运时段、发车频率等)、快捷性(平均运营速度、最大出行时耗等)、舒适性(车辆乘载率、设施整洁完好率等)等方面制定城市公共交通服务标准[4]。服务标准是编制公共交通线网、考核城市公共交通发展水平的重要依据。

3）政府确定服务内容。

城市公共交通主管部门或其委托的专业机构，在公共交通服务标准的指导下，通过定期组织客流调查、线路普查等方式，掌握公共交通客流需求及供给现状，制定或优化调整城市公共交通线网规划。公共交通线网规划一般包括线网结构、线路走向、车站设置、营运时段、发车频率等服务要素，是对公共交通服务内容的具体规定。

4）政府招标购买服务。

城市公共交通主管部门通过招标等公平竞争方式授予公共交通营运权，并在营运权期限内对经营企业的运营服务实行监督考核，定期核定经营企业提供公共交通服务的合理成本，并根据经营合同的约定采取奖惩措施、兑现经济补偿。

5）企业中标提供服务。

公共交通企业通过中标获得公共交通营运权，严格按城市公共交通主管部门确定的公共交通线网规划向社会公众提供服务，接受城市公共交通主管部门、社会公众的监督，并根据经营合同的约定获得合理的经济补偿。

6）公众使用服务并参与决策。

社会公众使用公共交通企业提供的服务，支付规定的服务费用，同时还可以监督公共交通企业的服务质量，并通过公共交通发展目标、服务标准、线网规划、保障措施等政策制定环节，参与有关公共交通发展的决策。

7）政府提供基本保障。

根据城市公共交通发展目标，财政部门将公共交通运营补贴、设施建设费用纳入政府预算，确保政府对公共交通运营及公共交通设施的经济保障；城乡规划主管部门将城市公共交通设施纳入城市规划，为公共交通发展提供用地保证；建设、交通主管部门负责公共交通基础设施的建设；公安机关交通管理部门负责为公共交通运营提供良好的道路交通环境；物价部门制定有利于公共交通优先发展的票制、小汽车停车费率等。

4 改革措施

在明确发展目标、确定体制模式、形成工作机制后，需要研究现阶段杭州市公共交通优先发展迫切需要采取的改革措施。

4.1 体制改革

公共交通体制改革是杭州市城市公共交通优先发展的制度基石，构建行业监管体制、改革行业经营体制是杭州市公共交通体制改革的两大任务。

4.1.1 构建监管体制

为了彻底扭转长期以来政府在城市公共交通管理上严重缺位的局面，建议在彻底剥离公交集团实际代理的政府城市公共交通管理职能的基础上，在杭州市交通运输局设立城市公共交通专业管理机构——城市公共交通管理中心。

1）机构定位。

该机构为杭州市交通运输局直属的公益性事业单位，统一负责全市“大公交”行业的日常管理。由于出租汽车的行业特殊性，建议其仍然由杭州市客运出租汽车管理处主管。

2）机构职能。

负责制定公共交通服务标准，组织公共交通线网规划和优化方案的编制，管理公共交通营运权招标，并对经营企业的运营服务实行监督考核。机构可以内设公共交通规划、招标管理、运营监管等专业部门。

图1 杭州市公共交通优先发展工作机制Fig.1 Working process for prioritizing public transportation development in Hangzhou

3）组建方式。在吸收和整合公交集团的公共汽(电)车运营管理技术力量、杭州市地铁集团有限责任公司的轨道交通运营管理技术力量、杭州市综合交通研究中心的公共交通规划技术力量的基础上，适当充实运输经济、政府采购等方面的技术力量。

4.1.2 改革经营体制

为了提高公共交通服务的运营效率、确保公共交通发展的可持续性，政府应以更大的勇气排除阻力，重启《关于构建“城市公交优先”体系解决市民“出行难”问题的实施意见(试行)》(市委发[2004]34号)中提出的公交集团改革方案——“一独两分”，即独立结算、场运分离、运营分家。

1）独立结算。

以公交集团现有的公交IC卡结算部门为基础，成立独立于公共交通营运企业以外的公共交通结算企业，为全市公共交通营运企业的有序竞争提供经济结算保障。

2）场运分离。

按照“场(站)运分离、资源共享、有偿使用”的思路，将现有的公共汽车中心站、首末站、停靠站等基础设施从公交集团中剥离，成立具有独立法人地位的公共交通场站经营公司，对公共交通场站实行统一经营，实现资源共享，为各公共交通营运企业提供开放的服务平台。

3）运营分家。

将公交集团所属的运营类子公司整合为两家以上具有一定规模且具有独立法人地位的公共交通营运企业，参与全市公共交通营运市场的公平竞争，以提高公共交通服务的质量和效率。

4.2 公共交通多元化发展

杭州市地铁1号线已经建成通车，随着后续线路建设的加速推进，轨道交通的网络效应也将逐渐显现。由于轨道交通具有完全独立的路权，其在运营速度、运力等方面的优势是其他公共交通方式无法比拟的。然而，在构建轨道交通网络的同时，也应该关注在经济性、灵活性、可达性等方面具有优势的地面公共交通方式，例如快速公交、有轨电车等。

4.2.1 快速公交

杭州市快速公交曾经闻名全国，由于道路时空资源紧张，目前这一主要依赖于公交专用车道的系统可挖掘的潜力十分有限。杭州市可以借鉴厦门市快速公交的经验，引进公交专用路。公交专用路是以高架、隧道等形式建设的不受横向交通干扰的公共交通车辆专用道路设施。借助于公交专用路，快速公交的运能、运速可提高至接近轻轨的下限(分别为1.0～1.2万人次·h-1、25～35 km·h-1)。其设置形式较灵活，可以沿规划的轨道交通线位设置，未来随着客流成长适时升级为轨道交通；也可以在具备设置条件且未规划轨道交通的城市主要客运走廊上设置；更可以设置在对公共交通运营影响较大的主要拥堵路段。建议杭州市相关部门开展将上塘路—中河路高架道路改造为公交专用路的可行性研究，即把目前高架道路下10余条公交线路适当整合后全部移至高架桥上通行，同时将在高架桥上行驶的机动车全部移至高架桥下地面道路通行，并重点解决好高架桥上公共汽车站的设置以及桥上、桥下公交线路的衔接等问题。

4.2.2 有轨电车

得益于车辆制造技术的不断进步，目前有轨电车普遍采用100人以上的大容量车厢，一般支持3～4节车厢的编组方式，因而其单向客运能力可以高达1万人次·h-1以上。这种大编组的运营方式可以将同一通道上的多条公共交通线路整合为一条，显著减少了通道内营运公共汽车的数量，从而为公共交通信号优先的实施创造有利条件。同时，有轨电车的路权更为独立，车站间距较大，其平均运营速度可达到20～25 km·h-1。有轨电车适用于客流量大、公共交通线路重叠度高，但由于途经环境、景观敏感区域而不具备公交专用路设置条件的主要客运走廊。杭州市曙光路—体育场路、庆春路、解放路、建国路等穿越市中心的主干路比较适合发展有轨电车。

4.3 经济补偿

公共交通运营成本的补偿途径主要包括票款收入和财政补贴，由于财政补贴一般为运营成本与票款收入之间的差额，因此建立运营成本核算体系、改革和完善票制是建立公共交通经济补偿制度的重要工作。

4.3.1 建立运营成本核算体系

公共交通运营成本核算体系主要由成本构成、成本基准、核算规则三部分构成。建议首先出台相关政策规定，严格界定公共交通运营成本的构成。其次，通过对公共交通经营数据进行采集、处理、发布的动态工作机制，准确掌握行业成本的基准水平。最后，制定科学合理的成本取值规则，规范运营企业的成本核算行为。

4.3.2 改革和完善公共交通票制

城市公共交通不仅是一项基本的公共服务，而且还发挥着治堵、节能、减排等日益重要的社会功能。因此为了鼓励公共交通出行，杭州市公共交通票制不应再以补偿营运成本为主要目的，而应主要用于防止“公地悲剧”，即免费可能造成的滥用，进而使其无法正常运行的现象。基于这一功能定位的转变，改革和完善杭州市公共交通票制的基本思路应该是在维持低票价水平的基础上，简化票制结构，完善票价优惠政策。

1）维持低票价水平。

在政府财力允许的前提下，杭州市公共交通应维持尽可能低的票价水平，这样既能提升公共交通需求，又能杜绝滥用，从而最大限度地发挥公共交通在治堵、节能、减排等方面的正外部性效应。

2）简化票制结构。

由于杭州市公共交通票制的主要功能由补偿营运成本转变为防止“公物悲剧”，建议改革现行的按公共交通方式(常规公交、快速公交、地铁等)进行分类、以乘车次数或距离为计价单位等与营运成本挂钩的计价方式，实行以出行次数为计价单位、同一次出行免费换乘，不同公共交通方式实行同一票价的更为简单合理的“一票出行制”收费模式，从而为公共交通出行提供更大的方便和实惠。

3）完善票价优惠政策。

公共交通票价优惠分为市场型和政策型。市场型优惠包括针对支付方式的优惠(如预缴费、电子钱包等)和针对使用频率的优惠(如月票、季票等)。建议进一步加大市场型优惠的力度，推出日票、家庭票、周末票、年票、浮动月票(自第一次使用起30天有效)等方便灵活的票价形式，以吸引更多人更频繁地使用公共交通。政策型优惠主要为针对特殊群体的优惠(如老人卡、学生卡等)，建议合理限制政策型优惠的使用时段和使用次数，确保公共资源使用的效率和公平。

4.4 限制小汽车

公共交通优先发展不仅取决于公共交通系统的内在因素，还受到诸多外部因素的影响。其中小汽车出行不仅直接分流公共交通需求，而且与公交车辆争夺有限的道路资源，影响公共交通运营服务水平。因此，加大对小汽车使用的限制力度，是实现公共交通优先发展的重要配套措施。

4.4.1 限制小汽车使用

杭州市于2011年底对普通机动车(除公共汽车、出租汽车、应急车辆以外的机动车)采取“高峰限行”措施，尽管取得了一定成效，但其不可持续性却十分明显。首先，按目前的机动车保有量增长速度，现行尾号限行措施的效果只能维持1～2年时间。其次，尾号限行措施缺乏进一步加大力度的调节空间。无论是延长限行时段还是扩大限行区范围都无助于高峰时段拥堵区域的交通改善，而增加限行比例又仅剩下“5天限4天”这一唯一具有可操作性但却十分极端的选择。最后，由于缺乏车辆保有环节的总量控制机制，尾号限行带来的暂时性的交通改善反而会刺激汽车消费，进一步增加道路交通压力。

因此，杭州市今后限制小汽车使用的重点应由限制出行向限制路权转变，而限制路权的基本策略则通过“制堵”来“治堵”，即在有限的道路资源条件下，通过限制小汽车路权的方式换取公共交通运行环境的改善，达到交通治堵的目的。“制堵”的具体措施主要包括加大公交专用车道的设置强度、恢复单向通行主干路为双向通行。

1）加大公交专用车道的设置强度。

为了发挥公交专用车道对小汽车路权的限制作用，除继续扩大公交专用车道的覆盖范围，更应重点加大其设置强度，即在道路资源最为紧缺的拥堵路段敢于牺牲机动车道为公交专用车道的设置或扩容创造条件。建议重新启动在重要交通走廊——天目山路设置双向4条公交专用车道的工作；同时积极试点和探索在公交线路繁忙的双向4车道道路设置公交专用车道。

2）恢复单向通行主干路为双向通行。

2004年杭州市将两条平行的东西向主干路(文二路、文三路)改造成一对单向通行的道路。然而，城市主干路单向通行是一种典型的小汽车优先的交通组织措施，同时有悖于杭州市交通构成复杂、道路网稀疏的道路交通特征。一方面，单向通行提高车辆通行能力的优势会因大量逆向通行的公共汽车和自行车大打折扣；另一方面，单向通行降低交通可达性的劣势(如增加绕行距离等)会因邻近道路相距较远而被放大。尤其值得关注的是，单向通行必然会造成城市主干路上逆向绿灯时长不足致使公共汽车通行能力大幅下降的问题，从而严重影响公共交通服务水平。鉴于此，建议交警部门抓住即将为配合地铁2号线西北段(文二路)施工而进行交通组织方案调整的时机，研究恢复文二路、文三路双向通行的可行性。

4.4.2 限制小汽车停放

停车成本是影响选择小汽车出行的重要因素。赋予停车供给以交通需求管理的职能，并引入停车收费的市场化定价机制控制停车需求应成为杭州市停车制度改革的方向。

1）发挥停车供给的交通需求管理功能。

现行的停车管理模式对建设项目停车设施配建标准一律采取下限控制，应采取措施对这种模式进行改革。结合区域差别化的交通管理策略，对道路交通拥堵严重的区域可采用配建标准上限控制的办法，通过控制停车设施规模抑制机动车出行；对其他区域，可以将停车设施配建下限标准调整为区间标准。通过以上措施，在保证必要的停车设施规模的同时，通过弹性的配建标准让市场决定停车设施规模，避免停车设施过度供给。

2）建立停车收费的市场化定价机制。

首先，为市区道路停车设施的平均占用率(停放有车辆的泊位数占总泊位数的比例)设定一个目标区间，一般可取85%～90%，保证既不浪费停车资源又避免找不到停车泊位。然后，根据停车设施的实际使用情况，每个季度对停车收费标准进行一次调整。当一个季度内实际发生的停车泊位平均占用率高于目标区间的上限时，则在下一个季度提高停车收费标准，反之，则降低停车收费标准；若实际发生的停车泊位平均占用率在目标区间时，则保持停车收费标准不变。这一定价机制的特点是，作为调控目标的停车泊位平均占用率直接与停车难易程度挂钩，调控采取的是价格配置资源的市场经济机制，可较好地兼顾公平和效率。由于监测停车设施使用情况所需要的数据采集和统计分析功能可以通过杭州市城市管理委员会现有的智能化道路停车收费管理系统实现，因此这一定价机制的实施在技术上是可行的。

由上述定价机制形成的道路停车泊位收费标准可以作为各类停车设施停车费率的参照价。其中，实行政府定价的其他停车设施(例如国有停车场、停车库等)的停车收费标准原则上应与此参照价保持一致；实行政府指导价的停车设施的收费标准则允许在该参照价上下一定范围内浮动。

5 结语

优先发展公共交通是解决城市交通问题的唯一可持续的办法。然而，与中国城市规模宏大的轨道交通规划建设形成鲜明对比的是，各城市近年来的公共交通行业改革成果却不尽人意。获得公共交通经营权的单位基本还是长期垄断的公共交通国有企业[5]，服务水平落后、运营效率低下、政府监管薄弱等问题突出，行业的公共垄断实质并未得到改变。只有对城市公共交通发展做好周密的制度设计、形成长效的工作机制、采取针对性的改革措施，才能使公共交通优先发展这一国家战略落到实处。本文提出的杭州市公共交通优先发展的体制模式、工作机制和改革措施还有待于实践的检验和完善。

[1]Mohring H.Optimization and Scale Economies in Urban Bus Transportation[J].American Economic Review,1972,62(4):591-604.

[2]杭州市综合交通研究中心.杭州大公交系统优先发展建设规划及三年行动计划[R].杭州：杭州市综合交通研究中心，2011.

[3]杭州市综合交通研究中心.2006－2011杭州市年度交通发展报告汇编[R].杭州：杭州市综合交通研究中心，2012.

[4]徐以群，陈茜.城市公共交通服务水平的指标体系[J].城市交通，2006，4(6)：42-46.XuYiqun,ChenQian.System ofLOS Indicators for Urban Public Transportation[J].Urban Transport of China,2006,4(6):42-46.

[5]Ken Gwilliam.Developing the Public Transport Sector in China:Issues to Consider in the Organization,Supply,and Regulation of Public Transport Bus Services[R].Washington DC:The World Bank,2010.