以项目代建制为例探索重庆市政府投资公益项目管理模式发展

陈骧

（重庆市城市建设发展有限公司，重庆400014）

以项目代建制为例探索重庆市政府投资公益项目管理模式发展

陈骧

（重庆市城市建设发展有限公司，重庆400014）

该文以专司政府投资公益性项目代建企业发展轨迹为例，探索重庆市政府投资公益项目的建设管理的发展沿革，在新的发展机遇面前对代建企业及代建制提出一些改革方向的建议。

重庆市；代建制；公益项目；政府投资工程；土地储备制度

重庆市作为西部唯一的直辖市，经济政治发展水平较为先进，在全国范围内较早地进行了政府投资项目管理体制改革，率先在市属重点重要公益性项目上推行“代建制”管理。2004年7月，国务院颁布了《国务院关于投资体制改革的决定》，正式明确了代建制是我国投资体制改革的重要方向。此后，代建制在全国推广，成为政府投资公益项目建设管理的主要模式。重庆市城市建设发展有限公司（以下简称城发公司）作为重庆市政府投资公益项目管理模式的主要载体，其发展过程浓缩了政府投资公益项目建设管理的发展轨迹。

1 政府投资工程管理方式改革的初步探索

1.1 成立背景

2000年，在重庆市投融资体制改革的大背景下，城发公司肩负政府投资工程管理方式改革探索而成立。城发公司为国有独资企业，作为项目法人专司财政性投资项目的建设管理。究其成立该公司的主要意义在于按照职能部门“建投管建”职责逐渐分离的原则，以业主身份代表政府进行重大项目的建设管理，以期通过对各类非盈利性政府投资项目实行统一的组织实施、建设监督，合理安全运用建设资金，实现城市公益项目的投资可控、满足功能、质量优良[1]。在这种管理思路和模式下，城发公司以“重庆速度”完成了一批在重庆极有影响力的公益性项目，如奥体中心、三峡博物馆等，时至今日，这些项目仍是重庆城市形象的名片。

1.2 管理模式

对于在政府投资工程管理方式探索和实践的初期，以城发公司为典型的代建单位，采取“专业化集中管理”的方式，从全市建设系统抽调具有熟悉建设管理流程、前期策划协调能力强、现场管理经验丰富的行业管理精英，以企业独立法人实施项目法人负责制的专业化管理，参与前期决策、实施管理、后期移交和维保，承担着工程前期阶段、实施阶段、竣工验收阶段等三阶段管理的风险和义务（图1）。

图1 三阶段建设流程表

而政府有关职能部门按各自职能对代建项目进行指导、协调、监督及管理。发展改革部门牵头负责代建制实施的监督管理，财政部门负责项目资金使用的监督管理，建设行政部门负责项目建设过程中的建设行政管理，其他有关部门按照各自职责分工参与有关工作。通过一系列项目代建管理的实践，项目投资、质量、工期、安全均实现了合同约定，有效解决了原有政府投资项目“超规模、超投资、超工期”的问题。

在获得有益经验和取得良好效果之后，为进一步发展代建制，引入良性竞争，重庆市设定代建准入制度，通过招标从社会中介机构中选择代建单位，并在除公益性项目之外的其他建设领域逐步推广。

1.3 体制制约和发展障碍

但在进入2004年后，在当年全市计划重点建设项目总投资2622亿元、大量重大项目上马的巨大机遇面前，城发公司仅承担其中的3个公益性项目建设任务，全市代建项目共计10余个，在经过了项目建设代理制的萌芽期后，如此单一少量的业务无疑给代建制发展浇了盆冷水（图2）。

图2 全市公益性项目建设分布图

代建制下一步的道路将何去何从？传统的政府财政资金投资方式下的项目管理公司虽进行了一定程度建管体制的改革，但面对市场新的要求和生存需要，企业改革势在必行。

2 融资保投资、土地储备制度促公益项目建设

从2004年起，重庆市政府提出要从政府层面举债为主，转变为以建设性投资集团作为企业向社会融资为主，从根本上改变重庆市基础设施建设的投融资体制，逐步形成基础设施和公共设施领域政府主导、社会参与、市场运作的多元投资格局[2]。

2.1 土地储备制度促进公益项目建设

2003年，重庆市政府在土地储备中心的基础上成立重庆市地产集团。作为重庆市政府注资的专事土地储备和开发整理的运作载体。土地储备制度运行后，以土地为核心，滚动开发筹集建设资金的操作，为重庆城市建设带来巨额资金。

2005年，经市政府决定，将城发公司整体划入重庆市地产集团管理，“既可使该公司获得更多的公益建设项目代理管理业务，又可以弥补地产集团缺乏项目管理机构的不足”。

依托地产集团的融资平台，城发公司在此时期承接的公益项目代建任务剧增，市地产集团作为项目建设期业主负责项目资金的筹措和监管，城发公司作为代理业主负责项目的组织建设。这些项目的建设模式主要分为两类：一是迁建类项目，迁建类项目通过土地置换，将原项目地址的土地进行整治挂牌出让，收回土地出让金用于抵扣新址项目建设的投资，由于一般情况下原址的地价比新址的土地级差大，这部分溢价减轻了政府财政压力；二是大型基础设施包括文体医卫项目。在集团储备地上投建公共设施，一方面公共设施的建成使城市配套更加完善，带动周边土地增值，另一方面土地增值后释放土地供应，获得更大的土地出让利益，又用于投资公共设施。城发公司在公益项目建设与土地储备的良性循环中，扮演着一个至关重要的作用，那就是高效达成公益项目的建设目标，以促进城市发展和满足土地储备的需要。2006-2012年期间，城发公司累积完成政府投资建设项目20余个，区域遍及渝中、南岸、江北等主城9区，建设类型涉及政权项目、道路桥梁、文体医卫等多领域。

2.2 代建制发展的困惑

经过多年代建制的推行和发展，也暴露出代建制度的一些不足。第一，目前我国尚未形成系统的、统一的、完整的代建制基本管理模式。即使在重庆市范围内，市管项目与区管项目之间、不同区所管项目之间、不同建设业主之间，在决策程序、审批程序、报建程序、监管方式、资金流转方式等方面均存在巨大差异。同一行政级别的管理部门之间，对同一具体事项的认识也尚未完全统一。代建单位身份没有明确的法律地位，未参与项目决策，而部分项目在决策阶段存在的功能、标准、投资不匹配等问题却需要在建设过程中解决，风险移嫁到代建单位，既不利于项目目标的实现，也不利于代建单位的发展。因此，需要在代建模式法律、法规完善，代建项目决策程序、代建项目评价体系等多方面夯实代建制模式的基础。第二，代建单位通过专业管理，保证了投资资金的合理使用，确保公益性项目的优质高效建成，有助于城市区域功能的完善和城市品质的提升，创造了较高的社会效益，但企业本身没有企业利益，仅靠收取微薄代建费，未能参与城市建设发展的红利分配，长此以往，将无法调动企业积极性，影响代建制的下一步发展。

3 推动代建制创新发展，以市场经济的思路运作公益性项目

根据2013年政府预算报告显示，重庆土地出让金收入较上年几乎零增长，而在2012年该项实际收入未像过去几年实现大幅超收，继续维持较低预期。在国家对房地产宏观调控下，楼市低迷，土地资产缩水，以出让土地为主的融资能力下降，如果土地资源在未来不能满足年度投资量需求的话，主要靠财政负债的公益项目建设思路需尽快转变。

未来五年，重庆要实现国家中心城市核心引领功能，逐步拓展城市功能，提升城市发展品质，通过整体规划、前瞻调控，按照集约、智能、绿色、低碳的要求，让公益项目为城市发展服务、为社会和谐服务、为市民共享服务。

重庆市公益项目建设应考虑未来的生存和发展，重点在于提升公益性项目价值、实现项目的自我反哺作用。因此，应以市场化经营理念运作公益项目建设，以公益项目聚拢吸引人气，以完备的配套设施辅助公益项目有效运行，形成良性运营循环，开拓多赢的局面，使城市功能得以完善，政府资金得到可靠回收，市民生活品质得到提高。

在未来的公益性项目建设中，公益项目承担主体可参照上海模式，从公益项目建设管理者转变为公益项目的运作者，通过对公益项目进行总体策划，既要保障项目必备功能，又要拓展提升配套功能，即根据市场需求自主投资建设由市政府投资建设公益性设施之外的其他公共配套设施。如此一来，一方面可有效减轻政府投资压力，另一方面也可使国有企业按市场需求配置并获得优质存量资产。既保证国有投资保值增值，又能做大做强国有企业。

4 结语

重庆市投融资体制改革在公益性项目建设中不断实践，不断修正，努力探索出一条适应城市发展的项目管理模式。按照市场化运作公益性项目的总体思路，代建单位可探索性地将城市、社会和项目视为一个整体，实现城市发展、社会进步和公益项目提升的有机结合，转化成企业发展的新动力，转化成城市建设的创新力。

[1]权曙光，任远.代建制与其他项目管理模式的比较研究[J].建设管理，2009（9）:7-9.

[2]2004年重庆市政府工作报告[R].重庆市人民政府，2004.

责任编辑：孙苏

Discussion on Management Developmentof Public ProjectInvested by Chongqing Government——A Case Study of Project Consigning Construction

The developmenthistory ofconsigning construction ofgovernment-invested public projects is exampled to explore the developmenthistory of construction management of public projects invested by Chongqing governmentand presentsome suggestions on reform of construction enterprises and consigning construction system.

Chongqing；consigning construction system；public projects；government-invested projects；land storage system

F284

A

1671-9107（2014）10-0023-03

10.3969／j.issn.1671-9107.2014.10.023

2014-08-20

陈骧（1982-），女，重庆人，研究生，工程师，主要从事项目建设管理工作。