油气管道保护与地方建设发展的冲突问题研究

熊汝波 胜利石油管理局法律事务处

油气管道保护与地方建设发展的冲突问题研究

熊汝波 胜利石油管理局法律事务处

随着城乡建设的发展，大量以前远离居住区的油气管道逐渐被各种建筑物包围，管道的建设和城镇建设的矛盾越来越突出。油气管道的特殊危险性决定了管道所在地的相关政府部门不仅要熟悉、了解油气管道保护的基本知识，具备对企业和管道设施监督检查的能力和专业水平，而且从公共安全角度出发，应承担更多的安全防治责任。建议修订《管道法》及《输油管道工程设计规范》，综合考虑石油管道口径、压力、输送介质和人口密度、人居建筑密度、市政工程密度等因素，细化管道安全保护的管道级别、地区级别，设定相应的管道安全保护距离，并明确为强制性要求。

管道保护；经济发展；规划；冲突；防护标准

1 油气管道运行管理存在的问题

目前，我国油气长输管道总里程超过10万公里，预计到“十二五”末将达到15万公里。近年来，因油气管道泄漏、爆炸引发多起事故，凸显出我国油气管道的运行管理形势严峻，需要引起高度重视[1]。

（1）油气管道被占压问题严重。随着城乡建设的发展，大量以前远离居住区的油气管道逐渐被各种建筑物包围，管道的建设和城镇建设的矛盾越来越突出。据了解，截至2012年底，某大型油气储运企业所辖油气管道有2 000多处被占压，严重影响到企业的安全生产运行。

（2）石油管道的安全距离设定存在明显缺陷。《石油天然气管道保护法》（下称《管道法》）要求，在石油管道线路中心线两侧和附属设施周边修建建（构）筑物的安全距离要符合《输油管道工程设计规范》的强制性规定。但是，从法律层面看，《输油管道工程设计规范》虽然规定了管道与城镇居民点或独立的人群密集的房屋距离不宜小于15 m，与工厂的距离不宜小于20 m等，但相关规定并非该规范明确要求必须执行的强制性条文。从技术层面看，该规范既没有依据管道输送介质、口径、压力等因素设定相应安全保护距离，采取分类分级保护，也没有按照人口密集程度、环境敏感程度、场所属性、规模等情况，将管道安全距离分区域细化。

（3）油气管道的安全保障与土地使用权行使存在现实冲突。《管道法》规定，任何单位和个人不得阻碍取得行政许可或者已报送备案并符合开工条件的管道项目的建设；同时，对管道及其附属设施上方、管道中心线两侧5～1 000 m范围内的土地使用行为和其他行为进行了限定。如禁止在管道中心线两侧各5 m范围内堆放大宗物资、盖房、修筑其他建（构）筑物或者种植深根植物等。由于管线用地呈条带状，不仅破坏了原来土地的完整性，增加了建设用地成本，而且条带状的土地难以有效利用。近年来，管道企业对油气管道多采取临时用地方式获得“管道地下通行权”。这样一来，管道企业只是在建设阶段取得临时用地的权利，在管道运营阶段，并未取得独立的土地使用权，依据《管道法》，土地使用权所有人或者使用人的权利势必要受到一定限制，这就造成对油气管道的安全保障与土地使用权行使的现实冲突。

（4）有关油气管道规划的法律规定缺乏可操作性。尽管《管道法》规定“纳入城乡规划的管道建设用地，不得擅自改变用途”，但由于国家至今未出台全国的管道建设专项规划，致使国务院审批的重大管道建设项目与管道所在地的城乡规划发生脱节。而且，由于城镇建设加快，地方政府频繁更改土地规划，甚至发现管道影响其新规划的建设项目时，往往要求管道企业无条件对管道进行改线、搬迁等，不但增加了企业运营成本，而且改变了管道运行参数，危及到管道安全。

2 油地协调措施

2.1 油地双方要明确监管责任

油气管道的特殊危险性决定了管道所在地的相关政府部门不仅要熟悉、了解油气管道保护的基本知识，具备对企业和管道设施监督检查的能力和专业水平，而且从公共安全角度出发，应承担更多的安全防治责任。特别是对于不合理规划建设、违规侵占、恶意破坏、偷盗原油等行为，管道企业仅具有协商、举报等一般的民事权利，而政府部门则应担负起违规处罚、排除妨碍、强制执行、治安处罚等责任，切实维护好公共安全，依职权保障油气管道正常生产秩序[2]。

管道营运企业作为管道生产安全的责任主体，要严格遵守《管道法》和有关规划、建设、安全生产、质量监督、环境保护等法律法规，构建配套的规章制度，实现企业规章制度与法的对接；把法律的要求细化、具体化到企业的规章制度中去，认真履行各项法定责任和义务，接受各级政府和有关部门的监督，制定应急处理预案，及时排除、处理故障和事故。

2.2 进一步规范新建管道审批管理

管道企业应根据管道发展规划编制管道建设规划，将管道建设选线方案报送所在地县级以上人民政府城乡规划主管部门审核批准后建设。政府部门从职权范围内理顺城乡建设与管道保护之间的关系，在规划审批项目，特别是从事房屋、道路、桥梁、航道等建设工程施工时，要充分考虑对管道安全的影响。新建或改扩建项目，如涉及管道安全，应邀请安全监管部门和管道营运企业参加项目审查[3]。在非安全距离进行管道施工时，应向管道所在地县级人民政府管道保护主管部门申请。

2.3 积极妥善处理既有安全隐患

（1）加大监管查处力度，维护正常运行秩序。管道企业要积极争取各级政府管道保护主管部门支持，加大监管和执法力度，逐步拆除管道违章占压，油田、管道企业生产设施存在的安全隐患要及时限期整改。妥善解决市政建设和管道保护相冲突的问题，对已建道路、排污管道等对石油管线产生影响等问题，政府主导协调，对拟建或者已建的道路、下水管道等进行改建和迁建，保护管道运行安全，特殊情况下需要对管道进行迁建的，要给予合理补偿。

（2）提高应急预案的可操作性，力争第一时间“对症下药”。制订应急预案时应根据危险程度的不同将事故分类，明确评测标准、报告内容、报告途径、报告对象。事故预警信号产生后，监测人员准确、全面报告各项内容后，应急处置单位应当科学判断、分类并采取应急措施，避免因救援人员思维定势，疏于采取防爆措施违规操作，最终酿成重大安全事故。

（3）严格落实安全责任追究制度。管道企业要建立安全生产目标责任体系，对管道安全运行实行目标管理，定期调度、考核。严格安全事故责任追究，对管道安全事故要认真调查处理，追究相关责任人的责任。强化管道安全社会监督，鼓励群众举报重大事故隐患和侵占、破坏、盗窃、哄抢管道设施及输送的石油、天然气等违法犯罪行为。

3 完善相关法律规定的建议

（1）科学合理确定油气管道安全保护距离及防护标准。建议修订《管道法》及《输油管道工程设计规范》，综合考虑石油管道口径、压力、输送介质和人口密度、人居建筑密度、市政工程密度等因素，细化管道安全保护的管道级别、地区级别，设定相应的管道安全保护距离，并明确为强制性要求。

（2）建立地下总体规划制度，明确管道规划与城乡规划相协调的具体规定。建议国家将地下总体规划制度纳入法律规范，制定有关地下管线相互间安全距离的国家标准，建立并完善城市地下管道管理的法律规制[4]。明确各级人民政府对本行政区域油气管道规划建设工作的领导责任，油气管道规划建设必须符合油气管道保护要求，并与土地利用整体规划、城乡规划相协调，与城市地下管网、地下轨道交通等各类地下空间和设施相衔接，不符合相关要求的不得开工建设。

（3）制定并完善有关地役权和管道通行权的法律规定。油气管道既是管道企业的生产经营设施，又属于国家基础能源设施，具有企业财产和公共财产的双重属性。建议在《管道法》第十四条增加第三款：“依法建设的管道影响其他土地使用的，可以通过设置地役权取得相关土地利用权，管道企业应该与土地权利人签订地役权合同并登记，按照实际利用情况给予补偿。具体实施办法由国务院另行制定。”实施办法主要内容应包括管道企业取得管道设施地役权的范围、协商程序、补偿范围及标准等，为管道企业解决与相关土地权利人的权益之争提供有力支撑。

[1]赵旭东．保护输油气管道任重道远[J]．中国经济和信息化，2013（13）：99.

[2]付振伟．贯彻落实石油天然气管道保护法努力创建平安管道和谐模范油区[J]．发展，2012（6）：35-36.

[3]寿坚荣．浅议石油天然气管道工程的法律风险及应对策略[J]．商品与质量：理论研究，2013（10）：23.

[4]耿卓．我国地役权现代发展的体系解读[J]．中国法学，2013（3）：85-97.

（栏目主持杨军）

10.3969/j.issn.1006-6896.2014.5.001