城乡建设用地置换研究进展及展望*

2014-03-09冯长春

中国农业资源与区划 2014年1期

陈春，张维，冯长春

(1．重庆交通大学资源与环境科学系，重庆 400074;2．北京大学不动产研究鉴定中心，北京 100871)

随着城镇化进程的加速，中国经济发展遭遇到土地资源配置上的两大突出矛盾:一是“耕地保护”与“建设占用”之间的矛盾;二是“城市建设用地短缺”和“农村建设用地闲置”之间的矛盾。正是在这一背景下，我国在2004年提出了“城乡建设用地增减挂钩”，实质上就是以耕地保护和建设用地集约节约利用为目标的城乡建设用地置换。具体而言，是指在确保耕地总量不减少的前提下，通过提高边缘地域农村建设用地的使用效率，减少农村居民点占地规模，退出的建设用地经过复垦转为耕地，将节余的建设用地指标用来弥补城镇建设用地指标，使得城郊农村种植用地被征转为城市建设用地。这一政策是有效缓解“耕地保护”与“建设占用”、“城市建设用地短缺”和“农村建设用地闲置”这两对矛盾的重要途径。

然而，随着各地形式多样的城乡建设用地增减挂钩试点的展开，各种问题和风险也逐渐暴露出来，一方面诸如农村土地权能界定不清晰、农民就业、医疗和社保制保障不健全、城乡户籍管理制度落后、城乡基本公共服务配套不完善、普通农民特别是失地农民的生存发展成本增加等现实问题依然严峻。另一方面，不少地方政府利用城乡建设用地增减挂钩试点机会，片面理解或曲解试点政策的本意。一是片面追求增加城镇建设用地指标，缺乏科学统筹，擅自开展增减挂钩试点或扩大试点范围和挂钩周转指标规模;二是对耕地占多补少、占优补劣，随意突破耕地保护红线，对周转指标借而不还、无序使用;三是侵占农民合法利益，违背农民意愿强拆强建，拆村圈地扩大土地财政［1］。这不仅违背了原有保护耕地和节约集约利用土地的政策设计初衷，而且对我国的城乡统筹发展和社会稳定造成了严重的影响。因此，如何对目前城乡建设用地置换的风险加以识别并进行优化调控，使其最大发挥耕地保护和节约集约利用土地的作用，是我国土地资源利用中的一个无法回避的重大现实问题，而且也成为统筹城乡发展的一个必须解决的理论问题。

1 国外研究

在国外也有类似我国城乡建设用地置换的做法，比如土地发展权转移与交易 (TDR，transferable development rights)。从20世纪50年代初开始，土地发展权作为一项重要土地产权制度在英国、美国、法国等国相继设置。首次提出发展权的概念是在1947年英国颁布的《城乡规划法》中。20世纪60年代早期，土地发展权被引入美国，作为一种规划手段。其后，美国纽约市于1968年首次在其标志性建筑保护法案中引入密度转让机制［2］。1970年代以来，学术界对发展权转让的研究逐渐兴起。20世纪70年代，美国开始实施土地发展权转移与交易 (TDR)，截止2007年，美国已有30多个州相继采用了这一发展策略，30万英亩 (约合1 214．058km2)的农地、自然保护区和开放空间受益于该政策的保护［3］。土地发展权转移与交易是指土地所有者可以将发展权的一部分或全部通过市场机制转让或出卖给他人［4］，发展权在让渡出的土地上作废，而在受让地块上可以与其已有的发展权累积。这样，权利接受区 (或地块)就可以获得更高的土地开发强度，而权利发送区在出售或转让发展权之后，通常会受到严格的开发限制［5］。通过发展权的转让，可以将不属于个人努力导致的土地增值收益消除，而那些开发受到限制的土地所有者则能够获得相应补偿。由此，非个人努力因素所导致的土地增值收益在不同的土地所有者之间实现了公平分配［6］，这一政策手段比分区管制政策更为公平有效，而其管理成本相较分区管制而言要低得多［5］。此外，TDR还有利于促进城市的理性增长。Arik Levinson［7］(1997)基于纽约市分区地块合并和马里兰州蒙哥马利市的区域范围内土地发展权转让这两个案例，建立模型证明了TDR项目能促进城市整体的发展。Virginia McConnell等［8］以Calvert县的发展权转让为例，将子区大小、子区自然环境舒适度、相邻土地利用、分区规划最大可开发地块、TDR价格等多个因素引入进行实证研究，研究结果发现分区管制会导致开发密度减小进而导致城市蔓延，而TDR项目的实施则对分区规划引起蔓延效应起到抑制作用。

国外土地发展权转移与交易也面临了一些困境，在对其原因进行剖析时，学者主要从需求、供应价格、权力界定方面来展开论述。土地发展权需求价格取决于接受区内开发密度的限制和突破限制为开发商带来的收益预期［9］，土地发展权需求不足是TDR项目面临的最主要困难之一［10］;土地发展权的供应价格受到农地升值预期、市价变化、土地所有者年龄、农地用途的延续等因素的影响［11］，如果对发展权定价过高会导致开发成本上升，形成部分地区房价和开发密度都变高的局面，导致这些地方交通拥挤、污染严重［5］;另外在土地发展权转让实施过程中容易出现权力界定不清的问题，如果权力不能够被清晰界定，发展权即使从土地所有者那里分离出来，外界也往往难以查知其所对应的真实价值，从而导致交易减少，无法起到保护特定土地的作用［6］。

2 国内研究

2.1 城乡建设用地置换理论基础及模式的研究

在理论研究上，一般认为级差地租理论和产权理论是城乡建设用地置换的理论基础。在城乡建设用地置换过程中，通过土地位置等相关属性的改变，提高级差地租来获取土地收益。在置换实施的过程中，涉及到农村居民点整理、城镇建新区征用农用地产权调整时，可以产权理论为指导对农村居民点产权进行调整，对复垦后的耕地进行权属分配，建新区征地需要尊重农民的土地产权，维护农民利益［12］。在对江苏、天津、山东、重庆、新乡、成都等地［13-16］城乡建设用地置换模式进行研究后，这些模式被归纳为体制内模式和体制外模式［17］或者政府主导实施模式、市场主导实施模式和农民集体组织实施模式［18］。基本上，对城乡建设用地置换的理论研究仅限于运用级差收益理论进行简单描述，缺乏理论模型构建;对各地的运作模式也限于较简略的归纳和比较，缺乏对运行机理的深入系统分析。

2.2 城乡建设用地置换风险的研究

城乡建设用地置换中存在的风险主要有配套政策不完善、农民不能真正享有土地置换所带来的增值收益且在多方博弈中处于弱势地位、某些地区借机违法占用土地，破坏原有人文均衡和生态均衡、缺乏运转资金、与土地利用总体规划衔接不够等［19-25］，其原因在于我国缺少一套使资产转化为资本的产权制度安排，而政治体制的缺陷以及农民参与公共政策能力的缺失则是导致置换政策演变成“被上楼”运动的本质［20］。重庆的“地票”模式允许“农村建设用地复垦为耕地而产生的建设用地指标”通过市场渠道在全市范围内实现远距离、大范围配置，是省内城乡建设用地跨区域置换的典型模式。尽管这种模式被认为在要素的配置区域范围和要素的组合机制两方面都得到了优化［17］，但仍然存在耕地保护、区域发展不平衡、收益分配、交易、法律等方面的风险。①耕地保护风险。“先补后占”的地票交易模式存在复垦土地质量上的风险［26］;②区域发展不平衡风险。地票交易中的市场机制会促使要素流向城镇、土地向大城市集中的“马太效应”，不利于农村和小城镇的发展［27］;③利益分配风险。地票交易实现了复垦农民、政府和开发商三方利益主体的帕累托改进，但忽略了被征地农民的利益［28］，且参与收益分配的主体不一致，收益分配也缺乏理论依据，没有进行统一管理［29］;④交易风险。在将地票指标打包再进行交易的制度安排中，有实力的竞购方极易对地票的交易价格进行操纵［30］;⑤系统性法律风险。企业花费高额成本获取的大量“征地指标”一旦要求“落地”，经济激励和法律漏洞结合就可能会产生扭曲的政策后果［31］。在对城乡建设用地置换风险的研究中，多是进行的实施过程中及实施后带来的风险和问题的归纳和总结，在对风险的调查和定量化识别方面十分欠缺。

对比国内外研究并进行总结可以发现，国内对城乡建设用地置换的研究在两个方面仍存在不足:(1)在理论研究上，国外对土地发展权转让制度的研究偏重于通过建立理论模型，从需求和供给的角度进行土地发展权转让的定量分析;而我国对城乡建设用地置换的理论研究不足，仅从级差收益的角度进行了简单的阐释，鲜有定量研究;(2)在置换风险的研究上，国外对土地发展转让风险的研究偏重以制度本身为出发点，从产权、需求、供应价格等方面对风险产生的原因进行定量研究;国内对城乡建设用地置换风险的研究偏重对风险进行归纳和总结，缺乏系统性研究和定量研究。

3 研究展望

3.1 研究城乡建设用地置换的运行机理

从经济、空间、行为主体三个维度对城乡建设用地置换的运行机理进行分析。围绕交易方式、交易价格、交易量、成本收益等要素对置换过程和产权变化进行剖析，重点研究耕地等级折算方法、定价方法、收益分配机制;运用核心—边缘理论，对农村建设用地指标移出地与城市建设用地指标移入地的相互关系进行分析，研究置换对移出地和移入地所产生的集聚力和分散力;运用博弈模型，对地方政府部门、复垦机构、村集体经济组织、农民、公司等行为主体在城乡建设用地置换中的基本职能、利益关系以及各利益主体在多方博弈中的不同均衡结果对城乡建设用地置换的影响。

3.2 构建城乡建设用地置换需求的系统动力学模型

探究影响城乡建设用地跨区域置换需求量的因素，涉及人口、城市发展规模、各区域经济发展水平、土地复垦成本、交易价格、交易方式、收益分配等，主要考虑推动需求的因素和抑制需求的因素。在推动需求的因素中，结合土地利用总体规划、城乡规划以及现有土地利用结构等资料，分析人口、经济、政策带来的置换需求;在抑制需求的因素中，主要考虑农民后期保障、城市蔓延、区域发展不平衡等因素对置换需求的抑制。对这些因素进行细化和分类，分析变量相互之间因果关系和正、负反馈环路的作用，建立城乡建设用地置换需求系统动力学模型;通过敏感性分析，揭示关键性控制变量的变化对城乡建设用地置换需求造成的不确定性影响。

3.3 建立城乡建设用地置换风险识别评价模型

将城乡建设用地置换中的相关利益主体 (地方政府部门、复垦机构、村集体经济组织、农民、公司)分为制度制定方、实施方、受益方、阻碍方等不同群体、按不同的区域和不同的偏重点进行分类、分级，采用问卷调查和深度访谈等研究方法，分析城乡建设用地置换政策系统内部以及外部环境的风险因素，将影响政策执行的变量因素对应追溯到政策制定、执行过程中的各个环节，进行风险辨识，并将面临的以及潜在的风险加以判断、归类;分析各风险因素之间的递阶层次结构，采用层次分析法及风险矩阵相结合的方法，建立对整个城乡建设用地置换的风险评价模型，按照风险发生的等级值及发生后的影响程度，评定风险等级，寻找主要的风险;运用并联响应模型，根据逐层求出的各级风险因素的得分，最后得到总风险的概率分布，计算出总风险概率的期望值和方差，模拟分析城乡建设用地置换的整体风险状况。

3.4 城乡建设用地置换制度优化模型开发与应用

针对城乡建设用地置换风险识别与评价的结果，开发风险控制和制度优化系统。利用风险分解和控制系统模型，分解风险并编码，辨识一级风险和二级风险，构建与之相匹配的风险防范响应策略;以耕地保护、节约集约利用土地、能承受的最大人口与GDP等为目标，抽象出不同时段不同经济发展速度、人口增长、土地资源等约束条件，研制城乡建设用地置换多目标模拟优化模型，并与基础数据库相链接，建立时空对应关系，进行多目标情景分析和演绎，实现土地资源优化配置，形成资源约束条件下最佳城乡建设用地置换方案;根据现实状态与优化结果之间的差距，运用倒推法提出相应的优化政策包，并通过效果分析和时间分析形成政策执行时间表，为城乡建设用地置换制度优化提供决策依据。

图1 城乡建设用地置换研究展望技术路线

4 结论

城乡建设用地置换是有效缓解“耕地保护”与“建设占用”、“城市建设用地短缺”和“农村建设用地闲置”这两对矛盾的重要途径，然而近年来我国城乡建设用地置换风险频现，不仅违背了原有保护耕地和节约集约利用土地的政策设计初衷，而且对我国的城乡统筹发展和社会稳定造成了严重的影响。回顾国内城乡建设用地置换及其风险的相关研究并与国外土地发展权研究进行相比后发现，尽管国内研究已经取得了一定成就，但理论基础薄弱、定量分析不足等仍然是该领域面临的突出问题。正是因为这些问题与挑战的存在，为城乡建设用地置换研究的未来发展指明了新的方向。笔者基于运行机理—风险识别—制度优化的思路，对耕地保护和节约集约目标下城乡建设用地置换提出进一步研究的展望:结合核心-边缘理论和博弈模型研究城乡建设用地置换运行机理;开发基于系统动力学的城乡建设用地置换需求模型并进行仿真模拟;通过问卷调查和深度访谈，结合层次分析法和风险矩阵法，研发城乡建设用地置换风险识别与评价模型以及风险分解与防范模型;构建多目标下城乡建设用地置换制度优化模型，并用倒推法提出优化政策包。通过这些研究，可以实现城乡建设用地置换研究的理论创新，也可以为我国城乡建设用地置换风险防控和优化管理提供定量化的决策支持。

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