环保组织：环境公益诉讼中的尴尬角色

“环保NGO在环境公益诉讼中的地位和作用”课题组

环保组织：环境公益诉讼中的尴尬角色

“环保NGO在环境公益诉讼中的地位和作用”课题组

建国以来，我国环保法治建设取得了显著成就，但是日趋严峻的环境形势对环境法治提出了更高要求。除完善环境立法以外，更应该就如何进一步发挥司法在解决环境问题中的作用进行讨论。我国正处于环境风险高发期，公民环境意识在不断觉醒，环境公益诉讼为公民和社会组织参与环境保护提供了制度通道。

环境公益诉讼遭遇尴尬

随着公民生活水平和环保意识的提高，热心于环境保护的公民和社会组织越来越多。在这种背景下，法律必须为公民和社会组织参与环境保护提供制度通道，以引导公众有序参与，化解社会矛盾，疏导不稳定因素，使建设和谐社会的目标在法制的框架下顺利实现。

实践中，自进入21世纪以来，我国各级法院已经受理并审结了一批具有重大影响的环境公益诉讼案件，有力地促进了各地环境保护工作的开展，取得了很好的社会效果。同时，这些地方还及时总结实践经验，制定了有关环境公益诉讼的规范性文件，为环境公益诉讼的制度构建提供了鲜活的素材。

2012年修订后的《民事诉讼法》第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，这样环境公益诉讼原告资格问题就已经初步在立法上得到确认。

在《民诉法》修改之前，我国各地法院探索式地受理了一些环境公益诉讼案件，据不完全统计，截至2012年底共有53件。

从原告分布看，检察机关提起了17起环境公益诉讼，行政机关提起了22起环境公益诉讼，环保组织提起了6起环境公益诉讼，公民个人提起了6起环境公益诉讼，行政机关与环保组织共同提起了1起环境公益诉讼，环保组织与个人共同提起了1起环境公益诉讼。

从被告看，起诉行政机关环境公益诉讼有7起，起诉环境污染者或生态破坏者的环境公益诉讼有46起。

资料显示，检察机关和行政机关作为原告提起的环境公益诉讼，基本全部胜诉；环保组织作为原告提起的环境公益诉讼，除1起正在审理外，3起胜诉，1起撤诉，3起调解结案；公民个人作为原告提起的环境公益诉讼1起胜诉，其余均败诉，其中3起裁定不予受理、2起裁定驳回起诉或判决驳回诉讼请求。

由于我国《行政诉讼法》要求原告需是认为具体行政行为侵犯其合法权利的人，因此实践中以行政机关为被告的环境公益诉讼，除1起环境信息公开的行政诉讼胜诉外，其余均败诉，且败诉理由主要是原告不适格。与之形成鲜明对比的是，以环境污染者为被告的46起环境公益诉讼几乎全部胜诉。

值得注意的是，自2013年1月1日《民诉法》修正案生效以来，原本预计的短期内环境公益诉讼会“井喷”的现象并未出现，取而代之的是几乎没有新的环境公益诉讼案件。一方面，环保组织对环境公益诉讼还带有畏惧心理，只有以中华环保联合会为代表的极少数环保组织在进行着环境公益诉讼的尝试。另一方面，法院系统整体上对环境公益诉讼持有异常谨慎态度（或者说是保守态度），不愿意受理环境公益诉讼。2013年中华环保联合会提起了7起环境公益诉讼，但是没有一起案件被法院受理。即使是在一些已经设立了环保法庭准备大力推进环境公益诉讼的地方，也是如此。

对此，专家认为民诉法关于原告资格的规定过于原则，且采取了指引性的规定。如此一来，在其他实体性法律未对公益诉讼原告作出规定之前，法院为了避免不必要的麻烦，往往会以没有法律规定为由选择不受理公益诉讼案件，致使环境公益诉讼陷入尴尬境地。

环保组织探路环境公益诉讼实践

改善生态环境，推动环保事业发展，公众参与十分重要。近几年，我国频繁出现雾霾、风沙、洪水、雪灾等极端天气，给人们的生产生活带来了严重影响。为了帮助政府解决环境问题，环保NGO显现出蓬勃发展的趋势。

根据民政部发布的《2012年社会服务发展统计公报》，截至2012年底，全国生态环境类社会团体有6816个，生态环境类民办非企业单位1065个，民间环保组织共计7881个。随着环境意识的提高，民间环保组织的数量在过去五年间有了大幅增长，从2007年到2012年增长了38.8%。

从环境公益诉讼的整体实践看，已经受理的53起环境公益诉讼案件中，有超过40%的环境公益诉讼是由行政机关提起的，有近1/3是由检察院提起的，而由环保组织提起的仅占13%。

基于长久以来的思维惯性，立法者担心放宽原告资格之后会导致短时间内出现大量环境公益诉讼案件，甚至发生滥诉。然而事实果真如此吗？

为了维护环境权益，环保组织在环境司法实践探索中起到了推波助澜的作用。从司法实践看，我国环保组织以原告（含共同原告）身份提起的环境公益诉讼有8起，占到了所有环境公益诉讼案件的15%。这其中，有4家环保组织作为原告成功地提起过环境公益诉讼。除1起案件正在审理外，其他案件无论是调解结案还是判决结案，均以原告诉讼目的实现而告终。

环保组织通过提起环境公益诉讼，监督和推动了环保法律的实施，弥补了行政机关环保执法能力的不足，更好地维护了公民的生命、健康、财产及良好生活环境等合法权益。

例如，2010年中华环保联合会和贵阳市公众环境教育中心诉贵阳市乌当区定扒造纸厂污染环境公益诉讼案胜诉后，在当地引起了很大的反响。同一区域的其他造纸企业及其他排污企业，纷纷进行了技术改造，加强了环保设施的建设和运行，有力地促进了当地环保法律的实施。以此案件为契机，乌当区环保局制定了《环境污染举报奖励制度(试行)》，取得了较好的执法效果。

除了直接提起环境公益诉讼外，环保组织还为其他主体提起环境公益诉讼提供相关支持。支持方式既有较为规范的支持起诉，也有非规范的证据、信息、技术、资金等支持。

《民事诉讼法》第十五条规定，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。据此，以中国政法大学污染受害者法律帮助与服务中心为代表的环保组织，在很多环境污染侵权案件中作为支持起诉人参与了环境案件的审理。

大多数环保组织在对环境公益诉讼提供支持时，均以提供证据、信息、技术作为主要工作方式。例如，“绿色江河”作为专注于野生动物保护的环保组织，在野生动物破坏案件的信息情况、取证方面有专业优势。目前也准备为愿意提起环境公益诉讼的主体提供这方面的支持。

目前，环保组织监督企业、政府的环境行为已经被广泛认可，实际上它们在监督环境公益诉讼判决执行上同样可以发挥重要作用。

众所周知，环境公益诉讼案件判决难，执行更难，主要体现在执行周期长、监督难度大。尤其是停止侵害或生态修复方面的判决，执行周期长、专业性强，法院缺乏监督这类判决执行的必要人力和技术保障。对此，环保组织恰恰可以弥补法院的不足，通过随机的、长期的实地监督，保障环境公益诉讼判决得到切实执行。

例如，在中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心诉贵州好一多乳业股份有限公司环境污染案中，在清镇市环境保护法庭的协调下，原告贵阳公众环境教育中心与中华环保联合会和被告贵州好一多公司签订了《第三方监督协议》，详细约定了两家环保组织监督判决执行的方式和程序，切实保障了判决的执行。

环保组织诉讼能力有待提高

我国对民间组织实行双重管理，即民政部门负责民间组织的设立和登记，行业主管部门负责民间组织的活动管理。虽然社团组织直接登记近年来在多地破冰，但根据现行《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，环保组织登记依然面临诸多难题。

环保组织具有公益性和非营利性，很少有单位愿意担任其业务主管部门并承担责任；同时，民政登记过程中一些不合理的条件也进一步限制了其登记，如《社会团体登记管理条例》中规定“全国性的团体有 10 万元以上活动资金；地方性团体有 3 万元以上活动资金；社会团体有 50 个以上的个人会员或者 30 个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于 50 个”，这一条件对以公益性和非营利性的民间环保组织显得较为苛刻。此外，民政部门认为“如果在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的”，这一自由裁量权过大的规定也导致了环保组织登记困难。

如此，大多环保组织都难以在民政部门登记，其中一些组织在工商管理局以企业法人的身份注册。“北京地球村”就属于这种情况。这不仅与环保组织的非营利性和公益性极不适应，而且公司纳税人身份使得原本就无直接收入来源的环保组织维持经营更困难。

环保组织是否具有正式身份对其开展工作固然重要，但其主观意愿是直接影响参与环境公益诉讼与否的关键。调查显示，只有30%被调查的环保组织表示环境公益诉讼将是本组织的首要维权手段；而57%的环保组织则比较谨慎，表示不会轻易提起环境公益诉讼；更有11%的环保组织明确表达了对环境公益诉讼的否定态度。与此同时，通过对环保组织的环境公益诉讼经历调查，课题组还发现仅有14%的环保组织有过参与环境公益诉讼的经历。

这就说明环保组织提起环境公益诉讼主观意愿不高，究其原因，环境公益诉讼对环保组织来说要求太高，且最大难点就在于立案环节。

尽管民诉法已经明确“法律规定的机关和有关组织”可以提起环境公益诉讼，但是两类原告的诉权是何种关系、两者之间是否存在顺位关系等问题，依然尚未明确，理论和实务中也未形成一致意见。环境公益诉讼中组织与机关的诉权关系尚不明确，导致有关部门对环保组织是否具有环境公益诉讼原告资格的争论不休。回顾“自然之友”和重庆市绿色志愿者联合会诉陆良和平科技有限公司一案，人们就会发现即使在设有环保法庭的地方，环保组织提起环境公益诉讼也异常艰难。

环保组织是否具有诉讼能力也一直备受关注。调查发现，尽管73%被调查的环保组织都有法律专业人员，但是其大部分都是志愿者，而非从事环境法律服务的专职工作人员，投入到环境公益诉讼中的时间和精力难以保证。此外，在被调查的环保组织中，48%的环保组织没有专门的法律业务部门，接近60%的环保组织对与环境公益诉讼相关的法律条款并不了解。

一直以来，环保组织的资金来源并不稳定。以相对稳定的财政拨款和会费作为主要经费来源的环保组织仅占23%，将近一半的环保组织以申请项目经费作为主要经费来源，还有18%依赖于社会捐赠。无论是社会捐赠还是项目经费，都不是常规性的，与从事环境公益诉讼所要求的持续、稳定的经费保障尚有差距。调查还发现，接近一半的环保组织年度经费预算不足50万元，大部分环保组织的年度预算都在100万元以下。而环境公益诉讼的花费动辄就要十几万元。可见，对于忙于四处筹款的环保组织，从事耗费财力的环境公益诉讼只能是一种奢谈。

公益诉讼需要用法律专业知识与资金作为基础保障，这就给大多数环保组织提出了挑战。环保组织诉讼能力总体较低，也限制了环保组织提起公益诉讼的尝试。

[本报告为中华环保联合会和国际自然资源委员会（NRDC）联合课题“环保NGO在环境公益诉讼中的地位和作用”调研项目最终成果。]