新加坡国家图书馆管理局的法人治理结构

崔 丽

（上海浦东图书馆 上海 201204）

1 引言

“中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见（2011年3月23日）”（以下简称为“意见”）的发布标志着我国事业单位改革的帷幕正式拉开。对于作为公益服务性事业单位的图书馆，“意见”第六章给出了八方面的改革指导意见，其中包括改革管理体制、建立健全法人治理结构，要求“探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。”不同的图书馆在规模、类型、层次、地区等方面存在巨大的差异，因此，他们的改革在遵循“意见”精神实质的同时，必然会采取不同的形式，以适应各自的特殊性，更好的发挥各自的特点。由于这是一场全新的改革，在国内很难找到成功的样板，我们必须把目光转向世界，研究不同国家、不同体制、不同类型的优秀图书馆所采取的管理体制和法人治理结构，学习和借鉴他们能为我所用的经验、理念、形式等，以助于我们更快的找到适合自己图书馆的法人治理结构。

新加坡的图书馆系统经过十多年的努力，跻身于世界先进行列，其成功的关键因素之一是对管理体制进行了改革，于1995年成立了新加坡国家图书馆管理局（National Library Board Singapore，NLB）。NLB的管理荣获许多殊荣，如“国际管理实践奖”，它的运作和管理模式被作为经典案例，写入了美国哈佛大学商学院的MBA课程。国内有许多文献从不同角度对NLB进行了介绍，但很少涉及它的法人治理结构，本文将着重对这方面加以介绍，以期对我国图书馆事业的改革提供参考和借鉴。

2 NLB是一个法定机构

设立法定机构是新加坡政府的一个显著特点，它是依据国会专门法律成立，管理公共事务或提供公共服务的半官方、半企业机构。法定机构依法自主办理有关业务，独立承担法律责任，不受国家机关及其他机构的干涉，拥有更大的经济权限和较高的人事自主权。与一般民间组织相比，法定机构承担政府的公共管理使命，并按政府确定的绩效目标接受考核，而且是独立的经济实体，具有工商企业的运营职能。法定机构采取企业组织形式，实行企业化管理，机构内部按董事会（或理事会）-经营层-员工的组织架构进行运作，但和企业不同的是，作为最高领导层的董事会或理事会的主要领导者一般由政府指派的高级官员担任，其他成员则包括专家、社会监督人士和员工代表等，以体现其公共组织的特征，保证其在运作上的公共服务性质。另一方面，法定机构的运作必须和其它公共部门一样充分地公开，接受政府、社会的监督。法定机构集合了政府部门、企业与民间组织等组织形态的特性和优势，又尽可能避免它们的缺陷，既为国家和公众提供优良的公共服务，又具有很高的效率和灵活性。

上世纪90年代初期，新加坡国家图书馆和公共图书馆的基础设施及体系无法满足用户日益增长的需要，图书馆经常收到要求他们改善服务和馆藏的反馈意见。1992年，新加坡新闻及艺术部成立了一个“图书馆2000年评估委员会”（Library 2000 Review Committee），考察和研究公共图书馆服务的改善问题，并于1994年3月形成了《图书馆 2000 年》（Library 2000）报告，为此后 10 年新加坡图书馆服务的发展制定了总体规划，确定了六大策略和三个先决条件。其中一个先决条件是设立一个新的法定机构，以领导制定政策和发展战略，提出实施建议。根据《Library 2000》报告，新加坡国会于1995年3月16日通过“国家图书馆管理局法案”（National Library Board Act），并于 1995 年 9 月 1 日成立“国家图书馆管理局”。

新加坡共有66个法定机构，分属14个部委和总理办公室管辖，NLB由通讯及新闻部（前身是新闻及艺术部）管辖。NLB 法案规定了 NLB 的建立、组成、功能、权力等。NLB监管国家图书馆、24个公共图书馆（包括3个地区图书馆）和国家档案馆。此外，NLB还管理31个属于政府机关、学校和机构的图书馆。通过创新的使用技术和与战略伙伴的合作，NLB确保图书馆用户可以方便地获得一系列丰富的和相关的信息服务和资源。

3 NLB的法人治理

3.1 NLB的组织架构

NLB的组织架构（见图1），充分体现了决策、执行、监督相分离的法人治理结构特点。董事会主席领导下的董事会是NLB的决策机构。由总裁、副总裁、助理总裁、馆长和各部门负责人等14名高级管理人员组成执行董事会决策的管理团队。此外，还有内部审计等监督机制。

3.2 NLB的董事会治理

新加坡慈善理事会于2011年发布了修订后的“慈善团体与公益机构治理准则”（Code of Governance for Charities and Institutions of a Public Character，以下简称为“准则”）,以促进和鼓励这些机构和团体采纳“准则”中所列出的治理和管理的原则和实践，实现好的治理，提高效率、透明度和对利益相关者负责。“准则”采用分级指导原则，根据慈善团体和公益机构的年收入分成基本I级、基本II级、强化级和高级。

NLB是在慈善理事会登记注册的慈善团体。在新加坡，“慈善”的含义比较宽泛，包括促进艺术、遗产、科学。NLB登记为艺术和遗产领域的慈善团体，适用“准则”中的强化级。“准则”虽然是非强制性的，但是新加坡大多数的慈善团体和公益机构都以此作为治理的标准，检查自身治理情况，说明不符合标准的原因和改进措施，并每年提交慈善理事会。NLB在年报的法人治理一节中也声称遵守“准则”中的指导意见。因此，本章主要以“准则”对董事会治理的要求作为参照系，介绍NLB的董事会治理，包括NLB法案的规定和NLB的实际操作。

3.2.1 董事会的角色和组成

对于董事会的角色和组成，从“准则”要求、NLB法案规定和NLB具体实践（见表1）可以看出，NLB董事会的角色和组成基本符合“准则”的要求。但是，对于NLB董事会人选，特别是一些重要岗位，如财政委员会主席等人选的寻找和确定，以及董事会成员的培训，笔者未找到相关信息。但是在新加坡，有相应的机构为非营利组织寻找合适的董事会成员，还有一些机构和学校提供董事会成员的培训课程。

3.2.2 董事会委员会

“准则”要求：董事会应该成立委员会（除委员会主席外，其他委员可以是非董事会成员）或指定董事会成员，并在相关文件中列明各委员会的职责范围：说明要进行哪些工作、如何进行、何时进行和由谁进行等，以便在以下与慈善团体相关的领域进行监督：审查，计划和服务，筹款，委任/提名，人力资源。

根据NLB法案，为了更好的管理和经营，董事会可以委任它认为合适数量的委员会，由董事会成员或（和）其他人员组成。2012/2013年报披露，董事会成员领导以下6个委员会：编制委员会、财政委员会、国家图书馆咨询委员会、公共图书馆咨询委员会、创新及科技咨询委员会和国家档案馆咨询委员会。编制委员会指导人力资源政策的制定，并且每季度审查人力资源计划。NLB财政委员会定期审查投资组合表现、财务政策和流程、内部控制以及管理报告，为新的财政年度批准计划预算分配及计划储备头寸，审查和批准储备条款的上限和下限，评价财务状况和绩效指标成果。

图1 NLB组织架构图［11］

表1 董事会的角色和组成

3.2.3 董事会议

“准则”要求：董事会应定期召开会议。

根据NLB法案，为快速处理事务，董事会主席可以在任何时候指定时间和地点召开董事会议。对于每一次董事会议，董事会成员总数的一半构成法定人数。董事会议的决定应获得参会并投票人员过半数的票数通过，在票数相等情况下，主席或在其缺席时，副主席或主持会议的董事会成员投决定票。董事会成员应尽量出席所有董事会议。董事会议的过程和决定应加以记录并在最短的时间内让全体董事传阅。

3.2.4 利益冲突

“准则”要求董事会成员和职员应该以慈善团体的最佳利益为本。董事会应该制定明晰的政策和程序并采取措施以呈报、避免和处理利益冲突。慈善团体应该建立书面程序，要求董事会成员和职员尽早向董事会呈报实际或潜在的利益冲突。在董事会议上出现利益冲突时，相关董事会成员没有对相关事项的投票表决权，也不应该参与讨论该事项。

NLB法案规定：当董事会成员以任何方式，直接或间接与NLB的一项交易或项目有利害关系时，该成员应该在他认识到这些相关事实后参加的第一次董事会议上披露其利害关系的性质，并记录在董事会议记录中。披露后，该成员不得参与董事会就该交易或项目的任何商议或决定，而且不应计入为此商议或决定构成的董事会的法定人数中。

3.2.5 董事会成员薪酬

“准则”要求：一般而言，董事会成员不应该为董事会的服务收取酬劳。若慈善团体治理文件明确准许董事会成员收取酬劳，慈善团体应该在年报告中披露每名董事会成员所获得的实际酬劳和利益。慈善团体应该在年报中披露每年薪酬超过10万元的前三名最高薪职员的年薪。若前三名最高薪职员中无人每年薪酬超过10万元，慈善团体应该披露这一事实。

NLB法案规定：必须从NLB的资金中支付给董事会主席，副主席及其他成员诸如薪金、费用及津贴等，可以由部长随时确定。

NLB 2012/2013年报披露，董事会成员中有10人年薪在10 000～25 000美元之间，6人年薪在5 000～10 000美元之间。

3.3 NLB管理团队

3.3.1 NLB员工结构

在2011年NLB的一份报告中提到，当时NLB共有员工923人，分成4个层次：高级管理人员，他们组成了NLB的管理团队（见图1）；中级管理人员，包括副馆长、馆长助理等各部门副职（Deputy Director,DD）；专业人员（图书馆员等）；辅助专业人员和支撑人员。由10多位高级管理人员组成的管理团队是900多员工的核心，而总裁又是管理团队的核心，由董事会任命，但须经部长批准。NLB法案规定：总裁应了解董事会的这一任命，并对董事会负责，按照董事会制订的政策，妥善管理NLB事务。如果总裁暂时离开新加坡，或因病或其他原因，无法履行他的职责，董事会可以任命他人在此期间代理总裁行动。总裁与董事会主席一样，是对NLB负责的人物，每年的年报有两人共同的发言，经审计的财务报告上有两人的签字。

3.3.2 NLB管理团队的主要作用

（1）制定战略规划。NLB管理团队是制定战略规划的中坚力量。自成立以来，NLB每5～10年制定一个总体规划，引领NLB跨越式发展，成为世界同类图书馆的标杆。《图书馆2000年》于1995年被政府批准和实施，着重于建设物理图书馆。《图书馆2010年》于2005年发布，这一五年规划注重于数字图书馆基础设施建设，以及将有价值的文化遗产资料数字化，以方便公众查询。目前正在实施的是第三个总体规划《图书馆2020年》。

（2）确定NLB的使命、愿景和核心价值。NLB定期审查和修改其使命、愿景和核心价值，以确保能贴近不断变化的外部环境。2005年，随着《图书馆2010年》的实施，NLB对它们进行了评审和较大修改，2006年2月，NLB董事会和主管部委批准了新的使命、愿景与核心价值。2011年，随着《图书馆2020年》的实施，NLB的使命和愿景又作了新修改。

（3）确定和实施中短期计划。在总体规划的指导下，NLB定期开展中短期计划，如制定年度计划，将公司的战略结果转化成具体的项目和行动计划，并结合上级政府部门确定的绩效目标，开发可量化的关键绩效指标（KPI）以跟踪和评估计划执行情况，如到馆率、电子检索、表扬和投诉等。每半年，NLB高级管理人员基于用户反馈和发展趋势审查并设置KPI指标，每月审查这些指标。如果发现未达指标，需要解释原因，并由相关的项目组组长制定和实施行动计划以解决关键指标的差距。

3.3.3 CPR——NLB管理团队运作的重要机制

在NLB，计划的制定、审查、修正等主要通过CPR（Corporate Planning and Review Exercise）运作。其运作过程由四个阶段组成：（1）审查上一财政年度的成果；（2）制定年度公司战略；（3）最终确定各部门工作计划；（4）在每年的董事会上递交给NLB董事会。每年的CPR周期也成为NLB不断审查和改进过程的一部分。为了增强NLB的灵活性和主动性，以及时应对环境的变化，CPR周期已从一年缩短为一个季度。2008年，风险管理被纳入此过程，目前NLB定期地确定和审查战略风险，并能在任何节点采取适当的回应及时干预。

3.4 NLB监督机制

3.4.1 内部监督机制

NLB的内部监督主要由董事会及其所属的委员会承担。财政委员会每季度举行会议，审查审计计划、内部控制和财务状况，并将审查结果向董事会报告。NLB的内部审计单位进一步加强了NLB的公司治理。内部审计单位直接对财务委员会主席负责，并在行政上对总裁负责，它决定了NLB的风险管理，控制和治理过程是适当和有效的。这包括评估政策，确保财务和经营信息完整性的程序和制度，遵守法律和规章，以经济有效地利用资源。董事会编制委员会不仅每季度审查人力资源计划，而且监督NLB员工的道德行为。NLB制定了“道德与行为准则”，所有员工都必须遵守，以维护公众的信任。而且制定了举报政策并设立了保密电话，NLB员工有权通过保密的道德热线，报告可能的违反道德行为。编制委员会调查每一个报告。

3.4.2 外部监督机制

NLB是一个在新加坡慈善理事会登记注册的慈善团体，它遵守慈善理事会倡议的“慈善团体和公益机构治理准则”中的治理建议，每年必须通过慈善理事会网站提交“治理评估清单”。如果某些方面不符合“准则”要求，应该解释为什么无法遵循监管准则中某些与慈善团体相关的指导原则，并应该注明计划采取的遵循步骤或解释为什么决定不遵循。这份清单将由各“部门行政官”（Sector Administrator）审查。

NLB是一个从政府部门分离出来而成立的法定机构，虽然具有很强的独立性，但依然接受主管部委的监督和领导。NLB董事会成员全部由部长任命，总裁的任命也须经过部长同意，而且历任董事会主席均来自政府部门。NLB的总体规划，使命、愿景与核心价值都要经过政府主管部门的审查和批准，以与此部门的使命、愿景相一致，政府主管部门还确定NLB的绩效考核目标。在每个财政年度结束后，NLB董事会必须尽快将有关这一财政年中NLB活动的年报准备好并递交给主管部长，部长必须尽快将这一报告的副本递交给国会。NLB的账户每年需经审计长或主管部长与审计长协商后任命的其他审计师审核。

NLB的使命、愿景、核心价值，董事会成员、管理团队，年报（包括经过审计的财务报表）等均在NLB网站上公开。NLB还建立了许多沟通渠道和机制，以向利益相关方介绍NLB的使命、愿景、核心价值等，并获得他们的反馈，如对话会议，委员会，感谢活动，志愿者网站等。通过这些方式，NLB一方面向社会展示良好形象并接受社会监督，另一方面能及时了解利益相关方的需求，并通过创新服务更好地满足他们的需求。

4 结语

NLB的法人治理基本符合新加坡慈善理事会在“准则”中提出的要求，达到了较高的治理水准。取得这样的成绩，笔者认为离不开以下三方面因素，而且对于我国的图书馆法人治理，也提供了有益的借鉴。

（1）法律保障。NLB是依据NLB法案成立的一个法定机构，NLB法案对NLB法人治理的重要方面给与了强制性的规定。对于决策层的董事会，NLB法案规定了它的组成、任命、职能和权限、议事规则、利益冲突、薪酬等，以确保董事会健康、有效地行使对NLB的领导以及政府部门对NLB的监管和指导。NLB法案在人事、财政等方面也有规定，保证了NLB在这些方面拥有充分的自主权，能够灵活、高效地开展工作。NLB法案对NLB的年报、帐户审计作出了规定，以加强政府对NLB的监管。NLB法案保证了NLB的法人治理在一定的法律框架中进行，较少受到人为因素影响，在提高效率的同时，又不偏离公益服务的方向，在几任董事会主席和总裁的领导下，不断迈向更高的目标，成为世界图书馆系统的一个标杆。我国图书馆开展法人治理，也必须先制定比较完善的法律或章程，对于法人治理的重要方面给与明确确定，这是实现良好法人治理的制度保障。

（2）行业规范。新加坡慈善理事会发布的“慈善团体与公益机构治理准则”虽然是非强制性的标准，但提供了适应不同规模慈善团体和公益机构的详尽的、具有指导价值的好的治理标准。NLB正是遵循“准则”的指导意见来提高自己的治理水平。新加坡慈善理事会不仅监督各慈善团体和公益机构的治理状况，每年发布分析报告，而且设立了“慈善团体治理奖”，评选最高治理水平的慈善团体，宣传和推广他们的治理方式，鼓励和帮助慈善团体和公益机构提高治理水平。行业协会在提升整个行业的法人治理水平上可以发挥重要作用。行业协会不仅可以监管整个行业的法人治理状况，发现存在的问题并提出对策，而且可以召集行业内外的专家，收集、分析、总结行业内外法人治理的优秀案例，为行业内不同规模、类型的单位提供具有参考价值和可操作性的法人治理的标准和模板。如果各级图书馆协会能发挥这样的作用，将极大地减少图书馆系统开展法人治理的难度，并显著提高图书馆系统法人治理的整体水平。

（3）社会环境。新加坡的经济、社会发展已达到相当高的程度，法人治理是广大企业、慈善团体、公益机构等普遍采用的治理方式，很多精英人士身兼数个单位的独立董事，发挥自己的专业特长。新加坡还有专门为非盈利机构寻找董事会成员和高级管理人员的机构，以及提供董事会成员培训课程的学校和机构。因此，NLB比较容易找到在专业背景、管理经验和能力等方面符合自己需要的董事会成员，这是实现好的法人治理的关键因素。我国目前整体的经济、社会发展水平与新加坡相比差距较大，可能成为制约事业单位开展法人治理的重要因素。在现阶段，应该由各级政府出面，为事业单位的法人治理提供良好的支撑环境，如建立专家库，为事业单位寻找董（理）事会成员提供合适的候选人；建立董（理）事会成员培训机构等。

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