从破冰船强制领航到许可证制度——俄罗斯北方海航道法律新变化分析

张侠 屠景芳 钱宗旗 王泽林 杨惠根

（1中国极地研究中心，上海200136；2上海国际问题研究院，上海200233；3西北政法大学，陕西西安710063）

0 引言

北冰洋海冰继续加速退缩，北极航道，尤其是欧亚大陆北部的东北航道海运日益成为现实。然而，俄罗斯北方海航道相关法律和规则还是基于20世纪90年代初的情况，显得不合时宜。2013年1月28日正式生效的《关于北方海航道水域商业航运的俄罗斯联邦特别法修正案》［1］（简称《13修正案》）对《俄罗斯联邦商船航运法》（简称《99商航法》）、《俄罗斯联邦自然垄断法》（简称《95垄断法》）、《俄罗斯联邦内水、领海和毗连区法》（简称《98内水法》），做了重要增补或修订。俄罗斯联邦运输部北方海航道管理局根据《13修正案》，重新制订了《北方海航道水域航行规则》（简称《13规则》［2］），以替代1991年颁布的《北方海航道海路航行规则》（简称《91规则》［3］）。新规则颁布后，即引起了国内外高度关注，关注的焦点落在针对外国船只的俄北方海航道航行政策是否出现了变化，即（1）北方海航道的法律定义是否有变化？（2）北方海航道破冰船强制领航制度是否有变化？笔者着重比较了20世纪80年代末90年代初俄向国际开放北方海航道以来涉及上述问题的法律和规则，主要包括《91规则》、《98内水法》、《13修正案》和《13规则》，具体分析如下。

1 北方海航道定义的变化

1987年，戈尔巴乔夫发表摩尔曼斯克讲话，提出了向国际开放北方海航道的倡议。苏联解体后，叶利钦继续推动北方海航道的开发，于1991年正式颁布《北方海航道海路航行规则》，从此北方海航道进入了开放时代［4］。之后又于1996年颁布了《北方海航道航行指南》、《北方海航道破冰船领航和引航员引航规章》和《北方海航道航行船舶设计、装备和必需品要求》等技术性规则。直到《13修正案》生效前，约束外国船只在北方海航道上航行活动的主要就是上述四个规则，除了在破冰船服务收费标准不断提高外，上述规则的其他变化很少。四个规则中涉及北极航道定义和破冰船强制引航问题的是《91规则》，其他三个规则虽可能有部分条款涉及，但都基于《91规则》［5］。这次修改中，《13修正案》实际上拆分了《91规则》，把该规则中涉及法律层面的内容放入《99商航法》，形成新《99商航法》。实施层面部分，北方海航道管理局根据新《99商航法》制订新的航运规则，即《13规则》。需要说明的是，同为此次修订新内容的《95垄断法》将是2013年后制订破冰服务收费规则的上位法，由于本文不涉及收费变化分析，故在比较时暂不包括《95垄断法》。表1是新、旧法律或规则中涉及北方海航道定义的条文内容。

表1 俄新、旧法律条文中涉及北方海航道的定义Table 1.Definition of NSR in new and old Russian legal provisions

旧、新《98内水法》［6］主要针对内水、领海及其毗连区，不是北方海航道定义的出处，相反，其有关北方海航道的定义分别与《91规则》和新《99商航法》一致，以达到各领域法律的一致性。值得一提的是，旧《98内水法》中以“其中包括”列举的方式对维利基茨基海峡、绍卡利斯基海峡、德米特里·拉普捷夫海峡和桑尼科夫海峡的“内水”地位予以了特别强调，新《98内水法》则去掉了上述海峡的表述。由于旧条文中只是采取部分列举予以强调的表述方式，去掉后不影响新《98内水法》颁布后俄罗斯继续对这四个海峡的内水主张。关于这个问题的讨论超出了本文范围。鉴于上述分析，比较北方海航道定义的前后变化只需比较《91规则》和新《99商航法》即可。如把《98内水法》作为比较对象，可能会引起不必要的歧义和混乱。

在法律层面上，《91规则》与新《99商航法》都将航道性质表述为俄罗斯“历史上形成的国家交通干线”，没有任何变化。重点在范围的定义上。从表2可以看出新《99商航法》比《91规则》明晰了很多。

表2 俄新、旧法律条文中涉及北方海航道范围定义的差别Table 2.Difference of description of NSR scope in new and old Russian legal provisions

对于东、西和北部边界：

（1）在《91规则》中，东部边界是白令海峡中66°N纬线与 168°58′37″W经线交汇处的一个点，在新《99商航法》中，改变为“与美国的海上划界线及其到杰日尼奥夫角的纬线”，一条由经线方向的划界线和该划界线到杰日尼奥夫角（66°4′45″N，169°39′7″W）纬线的折线组成。这条折线的北部端点即为俄美划界线的顶端。俄美达成的该划界协议中没有将此端点明确为200海里专属经济区的界限，而是代之以“按照国际法允许的范围向北延伸的表述［7］，这是可以理解的，因为美国并未加入《联合国海洋法公约》，专属经济区的概念不为美国所接受。但该协议的一个图件［8］（图1）却透露出这个北部端点在200海里专属经济区的界限上。图件包含在一份美国政府就该划界案向国会做的说明内。北部端点的这一位置对于东部界限的划分或许不重要，但对于此次西部边界、北部边界界定的正确理解却有十分重要的意义。

图1 俄美海上划界，红色圆圈即东部界限的北部端点Fig.1.The line ofmaritime demarcation between the United Nations of America and Russian Federation.The red dot is the northern end of the line in the east

（2）在《91规则》中，西部边界为新地岛诸海峡的“西部入口”和“热拉尼亚角向北的经线”，“西部入口”的含义大致清楚，但“向北的经线”究竟向北延伸到哪里并不清楚。而新《99商航法》中，“西部入口”进一步界定为“新地岛东海岸线和马托什金海峡、喀拉海峡和尤戈尔海峡西部边线”；但从热拉尼亚角沿经线向北延伸的端点同样没有明确给出。联系（1）的分析，假设西部边界可向北沿经线延伸超出专属经济区边界直到北极点的话，那么东部边界为什么停在俄美划界线的专属经济区北部端点上呢？西部边界延伸到北极点，东部边界如果不做同样的延伸，北方海航道水域将无法构成。因此，可合理推断，这个北部端点应该位于沿热拉尼亚角经线方向向北与约瑟夫地群岛的专属经济区北部界限的相交处。

（3）在《91规则》中，北部边界“位于苏联北方沿岸内水、领海（领水）或专属经济区内的苏联国家交通干线，包括适宜冰区领航的航线。”上半句非常清楚，北部边界即为专属经济区北部界限，但下半句却引起歧义，“包括”一词，俄文使用了“включающая”，英文译成“and includes”，可理解成“包括”引导的句子做定语，修饰前面的“北方海航道”，把“适宜冰区领航的航线”限定在专属经济区内。但也可理解为补充性描述，即北方海航道可能还包括了专属经济区之外的部分。俄罗斯的不少学者认为北方海航道穿过公海［5］（图 2）。

图2 北方海航道与俄罗斯沿海直线基线划界［9］.红线为新《99商航法》北方海航道水域的边界（与200海里专属经济区的北部边界相一致），深色间断线（东西界线交汇到北极点）为俄罗斯部分学者主张的北方海航道北部边界Fig.2.NSR and Russian coastal straightbaseline demarcation［9］：red line is the boundary of the water area of NSR defined in the new 1999 Merchant Code（which coincides the northern boundary of exclusive economic zone）；dark dash line（the North Pole intersection of the northern and eastern boundary）is the northern boundary of the water area of NSR claimed by some Russian scholars

在新《99商航法》中，表述为“毗邻俄联邦北方沿岸的水域，包括内水、领海、毗连区和专属经济区”，俄 文 用 “охватывающее”，英 语 译 成“comprising”，有“包括”，也有“由…构成”的词义。中文译成“包括”，既可以理解为引导定语从句，以全称列举的方式，进一步说明“水域”的具体内含；但也可以理解成同上段中“and includes”一样的词义。似乎歧义犹存。笔者认为在词义上应理解为不是部分列举予以强调的意思，而是全称列举，因为“内水、领海、毗连区和专属经济区”从岸线由近及远没有遗漏地列举了《联合国海洋法公约》规定的除公海以外的所有不同性质海域，如果要包括公海的话，此时就应写上去。在实际内含的分析上，联系（1）、（2）中东、西部边界北部端点的分析，既然北部边界上的东、西两个端点已经清楚界定，北部边界逻辑上不应超过200海里专属经济区边界。因此“comprising”一词，应理解为“由…构成”更为合理。综合上述分析，新《99商航法》实际上限定了北方海航道的北界，即与200海里专属经济区的北部边界相一致。

对于另一处可能引起歧义的改动，即《91规则》“北方海航道”改为新《99商航法》“北方海航道水域”，增加“水域”一词是否意味着范围有所扩大呢？首先，由于海冰范围的年际、季节及区际变化都很大，北方海航道从来不是数条固定航线的概念，而是一片可航区域的概念；其次，狭义地理解，航道是狭窄的水域，航道与航道水域基本上是同一个含义；第三，广义地理解，在本质上航道是线，水域是面，面由无数线构成的，是线的集合，面的边界由最外部的线界定。因此北方海航道水域的北部边界由最北的航线界定。那么北方海航道水域最北航线的位置如俄一些学者主张的穿过公海直到北极点？或者仅限于沿岸航线中最外侧的航线（绕过北部数个群岛的北角而不经俄沿岸任何海峡）？或者如新《99商航法》所界定的从沿岸扩展到或从北极点后退到200海里专属经济区边界？争议最终还是回到“线”上。因此，“航道”变成“航道水域”没有增加任何引起争议的内容。

综上所述，在北方海航道性质定义上，新《99商航法》基本承继《91规则》，没有任何变化，在范围定义上明确划分了北部边界，统一到200海里专属经济区边界上。这是一个比较大的变化！

2 破冰船强制领航到许可证制度的变化

在实施层面上，《13规则》第2条“在北方海航道水域中实施基于许可的船舶航行规则”的表述，意味着实行许可证制度，但是否如此，还要对比该规则的相关条文解读其含义。《91规则》有关破冰船领航和引航员引航部分的内容见表3。

表3 俄新、旧北方海航道规则中破冰船领航、引航员引航制度的比较Table 3.NSR legislations concerning icebreaker and pilot guiding in 1991 Regulations

《13规则》中有关破冰船领航和引航员引航部分的规定，由其中的“北方海航道水域破冰船服务规则”和“北方海航道水域船舶冰区引航服务规则”构成，去掉了强制性的规定，代之以按照“船舶载重、船舶冰级、引航距离、航时”（《13规则》第24条和第32条）具体服务内容收取差别化费用。

最显著的变化来自强制性破冰船领航的规定。虽然《91规则》中四个海峡之外的其他区域也存在可以不使用强制性破冰船领航服务的可能，如表3中《91规则》（1）、（2）、（3）三种情况。但由于没有给出这三种情况的具体适用标准，且规定“海上作业指挥部有权更换引航类型”，造成实际操作中，不管是否需要经过四个海峡，都在北方海航道全区域实施强制性破冰船领航。实际上这一规则变成了为国际所诟病的提供强制性破冰服务并收取高昂费用的制度。中国雪龙船第五次北极科学考察去程经过北方海航道毫无例外地使用了俄方核动力破冰船的领航服务（图3）。然而，在《13规则》中，相关内容已经去掉，并根据船舶冰级、区域、季节、冰情差异给出了允许或禁止独立航行的具体许可条件（表4），也就是说，存在船舶不需要提供破冰船领航服务进行独立航行的机会。《13规则》第10条第6项规定，北方海航道管理局在发放许可证时，在认为需要破冰船护航服务的情况下，须给出根据本规则附件2列出服务的必要性信息（北方海航道水域不同航区、航季、冰情信息）。根据这一条款，结合具体申请内容、程序分析，船东向该管理局申请通过北方海航道水域时，并无是否申请相关领航服务的内容选择，服务的选择权仍然属于许可证发放方（即该管理局），带有一定程度的强制性痕迹，但服务的选择必须依据规则中公开明示的许可条件，因此发放方的许可权受到了很大限制。

当然，新规则在实际实施过程中也可能出现许可条件趋紧的情况，尤其对于低冰区加强或低冰级船舶，各区域“－”号比较多，是否允许独立航行将依据冰情信息，而冰情信息则依靠俄罗斯水文气象局的预报事先确定，存在将“轻”冰预报成“中”或“重”冰的失误可能，而且用户并不清楚俄罗斯水文气象局是否提供独立的、公开的北方海航道水域海冰预报服务，存在服务提供方单方面决定的因素。但对于如Arc5（雪龙船的冰级）船只，只要不是5—10年一遇的“重”冰情，“＋”号较多，将被允许独立航行，而对于Arc6及以上冰级船只（如建造中的中国新破冰船将达到PC3，相当于Arc7）则在任何冰情下的7—11月甚至“轻”冰下的冬季，将被无例外地允许独立航行。此外，发放许可证的等待时间大大缩短，从《91规则》至少4个月缩短到《13规则》的25天，审批过程也因规定必须上网公示而趋于透明。

图3 中国第五次北极考察北冰洋航线示意图.绿线—去程东北航道；红线—回程中央航道；黑色间断线为200海里专属经济区边界Fig.3.Arctic Ocean Route of Chinese icebreaker R／V XUE LONG（or Snow Dragon）during its 5th Arctic Expedition.Green line：outbound route on Northeast Passage；red line：inbound route on Central passage.Black dash line is the boundary for the exclusive economic zone

表4 船舶独立航行北方海航道许可条件（夏季7—11月）［2］Table 4.Criteria for independent navigation on the NSR（July-November，Summer）

3 结果和讨论

综上所述，在法律层面上，俄罗斯对于北方海航道属于国家历史性交通干线的立场没有改变，继续为主张内水化管辖权利埋下伏笔。范围则做了清晰化界定，与内水、领海及毗连区和200海里专属经济区水域相一致，消除了北方海航道可能延伸到公海的长期争议。在规则层面上，从破冰船强制领航制度，改变为许可证制度，尤其是给出了具体的、可操作和可预期的独立航行许可条件，使得外国船只独立航行成为可能。由此可见，俄罗斯北方海航道政策出现了较大的松动，有进一步向国际海运界开放北方海航道的政策倾向，这也符合普京提出的北方海航道要与苏伊士运河形成竞争的目标。但是，需要指出的是，俄罗斯有关北方海航道的新法律，并不能完全消除国际争议。无论旧或新法律或规则，外国船只在北方海航道水域上的商业航行仍然需要事先得到俄罗斯北方海航道管理局的批准。虽然《联合国海洋法公约》第234条规定，沿海国出于航行安全和环境保护目的，对200海里专属经济区中的冰封区域有权制定和执行非歧视性的法律和规章，但对沿海国这一权利也有“适当顾及航行和以现有最可靠的科学证据为基础”的限制，在世界其他海洋中的专属经济区执行自由航行制度，但到了北冰洋，沿海国却执行类似内水化的通行制度，尽管出于“航行安全和环境保护目的”，但忽视“适当顾及航行”和“可靠科学证据”的限制性原则，不符合国际法精神。

北冰洋的海冰消退比预测要快得多，中央区域也同样如此，一条更为便捷的中央航道（图3红色线）在目前的技术条件下已经成为可能。这条中央航道位于200海里专属经济区之外的公海上，无须经过俄罗斯和加拿大主张内水化的“历史性”航道水域。这一新事实的出现不断被认知，对于有心发展北方地区经济的俄罗斯来讲，既具有竞争性，同时也是吸引投资合作开发北方海航道的良好机遇，对于冰区航行船只尽量选择密集度低或无冰水域是一种降低成本的当然做法，因此夏季航行仍会选择海冰较少的北方海航道水域。此次俄罗斯北方海航道法律和规则的修改趋于规范和符合国际预期，表明选择了抓住机遇的发展思路，照此发展，相信未来北方海航道政策将更加趋于开放。

致谢 国家海洋局极地考察办公室政策法规处徐世杰先生提供了独特的见解和本文成文所必须的质疑意见，中远安全技术监督部丁亚明先生提供了《13规则》（送审稿）中译本，特此鸣谢。

1 Federation Council of Russia.The Russian Federation Federal Law on Amendments to Specific Legislative Acts of the Russian Federation Related to Governmental Regulation of Merchant Shipping in the Water Area of the Northern Sea Route，2012.http：∥www.arctic-lio.com／nsr＿legislation.

2 Northern Sea Route Administration.Rules of navigation in the Northern Sea Route water area，2013.http：∥www.arctic-lio.com／nsr＿legislation.

3 Northern Sea Route Administration.Regulations for Navigation on the Seaways of the Northern Sea Route，1991.http：∥www.arctic-lio.com／nsr＿legislation.

4 郭培清，等.北极航道的国际问题研究.北京：海洋出版社，2009：188—232.

5 Franckx E.The legal regime of navigation in the Russian Arctic.Journal of Transnational Law＆Policy，2009，18（2）：327—342.

6 The U.N.Secretariat.Federal Act on the internalmaritime waters，territorial sea and contiguous zone of the Russian Federation，2001.http：∥www.un.org／en／mainbodies／secretariat／index.shtml.

7 The U.N.Secretariat.Agreement between the United States of America and the Union of Soviet Socialist Republics on the maritime boundary，2002.http：∥www.un.org／Depts／los／LEGISLATIONANDTREATIES／PDFFILES／TREATIES／USA-RUS1990MB.PDF.

8 Agreementwith the Union of Soviet Socialist Republics on the Maritime Boundary.http：∥www.state.gov／documents／organization／125431.pdf.

9 Brubaker R D.The legal status of the Russian Baselines in the Arctic.Ocean Development＆International Law，1999，30（3）：191—233.