环境基本法：环境法治建设的必需品

徐祥民 中国海洋大学法政学院院长、博士生导师

刘 宏 中国海洋大学环境与资源保护法学专业硕士研究生

环境基本法：环境法治建设的必需品

徐祥民 中国海洋大学法政学院院长、博士生导师

刘 宏 中国海洋大学环境与资源保护法学专业硕士研究生

自2011年《环境保护法》（以下简称《环境法》）修订被列入十一届全国人大立法计划以来，业界专家以及公众对其的争论就不绝于耳。而人们在审视现行《环境法》之后，往往更关注于具体的法条是否全面，立法目的是否恰当，以及现行环境管理体制是否合适，却忽略了修订后的《环境法》在整个环境法律体系中的地位问题。但后者恰恰是重点。

在当前的环境法律体系中，法条重叠甚至相互冲突的例子不胜枚举。而明确树立《环境法》的基本法地位，正是解决该问题的关键举措。

现行《环境法》没有基本法地位

《中华人民共和国环境保护法》，尽管名称读起来好像是环境法体系中的基本法，也有不少研究者把它称为环境基本法，并作为我国环境法体系的组成部分来评判，但是我们还是会得出这样一个评判结论：现行《环境法》并没有取得环境基本法地位。

首先，《环境法》并没有从其前身《环境保护法（试行）》（以下简称《环境法（试行）》）那里继承来环境基本法的地位。《环境法（试行）》是在“拨乱反正”的时代条件下仓促出台的，不仅没有为担当环境法体系的统帅做好准备，而且“试行法”身份也使其无法在如雨后春笋般涌现的各种环境单行法中取得领导地位。

《环境法（试行）》对于比其颁布时间更早的相关法律，并不具有“后来居上”的地位。就拿《森林法（试行）》来说，在起草之初，它并没有准备好要接受未来将会出台的法律的“节制”；而《环境法（试行）》出台时，也没有明确提出要让它服从“节制”。

事实上，像《森林法（试行）》这样，早于《环境法（试行）》出台的法律，与《环境法（试行）》都是独立的法律个体，它们相互之间并不存在哪一个应当处于领导地位的关系。

其次，《环境法（试行）》对在其之后颁布的环境法律也没有取得基本法的地位。1982年的《海洋环境保护法》（以下简称《海环法》）是由全国人大常委会正式颁布的法律。仅“正式颁布”这一点就足以将《环境法（试行）》的所有基本法品质抵消为零。

1984年的《水污染防治法》、《森林法》，1985年的《草原法》，1986年的《渔业法》、《矿产资源法》、《土地管理法》，1987年的《大气污染防治法》，1988年的《水法》、《野生动物保护法》等，既没有把《环境法（试行）》当成它们的根据，也没有在创设新制度时向《环境法（试行）》求“源”，或在做出与《环境法（试行）》不一致的规定时遵守“不破不立”的立法规律，就有关的不一致做严肃的立法说明。看起来，这些法律在中国环境法治建设历史上的“来头”似乎都比《环境法（试行）》要大。

1989年环境法正式颁布，这次虽然摘掉了“试行法”的帽子，但同样没有帮助它在事实上取得环境基本法的地位。

与《环境法（试行）》一样，《环境法》没有提出让早已自成体系的《森林法》、《草原法》、《水污染防治法》等服从它的“节制”的要求。同时，它也没有对在其颁布之后将要制定或修改的环境保护单行法提出必须服从它的“节制”的要求。这部正式颁布的环境法既没有对已经进入环境法调整范围之内的环境保护事务做“全覆盖”的规定，从而争得比其他各种环境保护单行法更“基本”的地位，也没有取得确立其基本法地位的授权，比如要求已经存在的和可能制定的其他环境法律法规接受它的指导等。

《环境法》与被我们列入《环境法》的《污染防治法》、《资源养护法》等法律、法规，在绝大多数情况下都是各走各的道。比如，1991年《水土保持法》的颁布“无视”环境法的存在，就像其前身《水土保持工作条例》（1982年6月30日国务院发布）的出台也是“独往独来”一样。再如，1995年的《固体废物污染环境防治法》，尽管其基本执行主体与《环境法》一样，都是“国务院环境保护行政主管部门”，但它丝毫没有做“源出于”《环境法》的表示。

仅“正式颁布”这一点，《海环法》就足以将《环境法（试行）》的所有基本法品质抵消为零。CFP/供图

环境法治建设需要基本法

确立一部环境基本法，是我国环境法治建设的必需品，也是完善我国环境立法体系的必需品。

美国《国家环境政策法》中要求：“美国之各项政策、法律及公法之解释与执行均应与本法之规定相一致”。以上规定，既反映了国家对环境基本法的需要，也说明为环境法体系制定环境基本法的必要性。

然而，我国《环境法》在30多年的历程中发生了阶段性的变化，产生出大批形成于不同时期的环境法律文件。而这，又造成不同时期累积的环境法律文件之间存在不一致。

张梓太先生曾指出，从20世纪80年代开始，按照环境要素陆续制定的单行法之间出现了“不够协调甚至冲突”，包括“立法的指导思想、基本制度”等方面的“不完全一致”。

也就是说，这些不同时期形成的环境法律法规无法构成一个内容协调统一的环境法律体系。

污染防治法时期，《环境法》接受污染之不可避免的假定，这就如同人工制造的剧毒化学药物尽管剧毒也不能不使用一样。所以在这一认识基础上形成的环境法只能是以污染防治为中心，并且具有“末端治理”特点。

而清洁生产法时期，《环境法》相信人类可以通过预防性努力减轻甚至局部消除自身活动带给人类和人类环境的消极影响。

再到循环性社会法时期，《环境法》“注意到人类是自然的组成部分，以生态文明为基本理念，以环境友好为基本态度，以与自然和谐相处为价值取向”，这一时期的《环境法》便要求人们的思想从自然的统治者、主宰者降低为自然的一部分，回归到自然之中来。

每个时期中，《环境法》的基本指导思想、环保理念、环境保护路径等方面都存在着难以弥合的巨大差异。

《环境法》的发展历程说明，要使《环境法》真正成为一个内部协调一致的法律体系，必须对现有环境法律、法规做“大手术”。

手术方案就是建立环境基本法，赋予它“节制”所有环境法律法规的权威，包括《美国环境政策法》所说的对全国“各项政策、法律及公法之解释与执行”权威。

如今我国《环境法》已经形成一个由两大方阵十余支队伍构成的庞大的法律体系。然而，这个体系却没有被人们发现。即便在个别的检阅者中，其观点也不尽相同。

蔡守秋先生把“环境资源法体系”分为“污染防治法”、“自然资源利用与管理法”、“以城市、乡村和西部区域开发整治为主要内容的国土开发整治法”、“以防治自然灾害为主要内容的灾害防治法”、“以保护野生动植物及其栖息环境为主要内容的自然保护法”、“以防治生态破坏和建设生态环境为主要内容的生态环境建设法”和“以能源开发、利用、节约及其管理为主要内容的能源法”7个“子体系”。

而王灿发先生则认为，我国环境法体系在横向结构上由“污染和其他公害防治法”、“自然保护法”、“自然资源保护法”、“特别方面环境管理法”、“环境标准法”、“环境责任和程序法”等分支构成。

曹明德教授的看法又有不同。他认为在“环境资源法体系”的“统一整体”中，最重要的分支有两个，一个是环境污染防治法，一个是自然资源保护法。而自然资源保护法又有“实质”与“形式”之分。

这些不同划分的存在至少说明了两点：第一，我国环境法尚未形成法定的明确体系；第二，按照不同划分标准划分出来的不同分支之间存在着已经暴露的和潜在的不协调。

本文不想具体讨论已经存在的或潜在的不协调，但从以上论述可以见得，我国已经创造了一个庞大的环境法队伍，而这支队伍却“群龙无首”。虽然学者们勉强地把相关的法律法规“划拨”给这个或那个分支，但它们实际上还没有真正构成一个严整的法律体系。

所以，要化解我国环境法体系化危机的办法是借《环境法》修改之机为“群龙”立“首”，把《环境法》改造成环境基本法。

以基本法定位拓展立法空间

在现行《环境法》全部47条的规定中有32条针对污染防治，可以说除对环境下定义，规定环境管理机关的权、责的条款和该法的“附则”等之外，几乎全部条款都是污染防治或包含污染防治。

很明显，这些内容与我国《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等现行法律法规的内容是重叠的。

即使不考虑单行法的内容更具体、科学依据更坚实、可操作性更强等情况，我们也不得不承认，这些单行法实际上已经占用了《环境法》那32条的几乎全部立法空间。如果不能转变为环境基本法，《环境法》再规定污染防治就将成为对立法资源的浪费。

此外，《环境法》对污染防治之外的环境保护事务的规定也没有充分展开的空间。例如，《环境法》设有“保护和改善环境”一章，其内容涉及资源开发、防治水土流失、城市建设规划等。没有人相信该法的有关规定会比土地管理法、水土保持法、城市规划法等更科学，更值得执法者遵循。

再如，《环境法》就“加强对海洋环境的保护”所做的规定（第二十一条），比之于《海环法》，它合理存在的理由只能是：环境法是“纲”，而《海环法》不过是“纲”下之“目”。但这个理由只有在把《环境法》改造成环境基本法时才能成立。

在参与《环境法》修订的过程中，笔者曾提出过调整《环境法》的立法目的的建议。但是，如果《环境法》对《污染防治法》、《生态保护法》等单行法不享有统帅地位，那么这一调整的作用将变得微乎其微。

所以，只有在把《环境法》改变为环境基本法时，多数的建议才有意义。

【本文是教育部哲学社会科学发展报告建设（培育）项目“中国环境法治建设发展报告”的阶段性成果】

■补充材料

单行法

单行法是指针对特定环境要素和自然资源保护而颁布的专门环境立法。在单行法模式下，各单行法适用范围各异，但效力相同。除各类单行法，没有规定多个环境要素或自然资源保护的综合性环境立法，也没有协调各单行法之间关系的专项法律存在。从环境法的历史发展来看，在环境立法初期，各国均采用单行法模式。但是，随着环境法的发展，许多国家转采其他立法模式，但仍有一些英美法系国家，如美国、新加坡等采用单行法模式。

基本法

环境基本法，是指在一国环境立法体系内，由国家立法机关制定的，对环境法基本原则、基本制度、基本体制以及体系内的协调等内容作总括性规定的法律文件。基本法的作用在于“明示环境保护制度、政策之相关基本方针，揭示环境保护个别法制、措施之基本方向与共通性质，导引具体制度、政策与环境保护相关法令之制(订)定，以落实实施达成环境保护之总目标”。世界上有很多国家环境立法采用基本法模式，如日本、俄罗斯、韩国等。