“嘉兴模式”中的公众参与

虞伟

“嘉兴模式”中的公众参与

虞伟

在浙江嘉兴，公众不但能对环境治理“指手画脚”，还有机会当 “环境法官”参与执法。

“大环保”组织、项目审批“圆桌会”、案件处罚“评审员”、环境执法“点单式”、部门合作“联动化”……近几年，嘉兴因尝试让公众参与环境保护，不但在浙江省内多个地市进行了推广复制，还在全国环保领域有了一定名气。

多方联手参与治理

近年来，由于未与公众形成良性互动，各地垃圾焚烧厂、PX工厂等项目因选址、建设、运营等情况纷纷上演邻避事件。这些案例无一不说明，环境治理需要信息公开和公众参与的力量。

环境保护部的数据显示，当前我国处于环境群体性事件多发期，年均增长29%。据统计，聚集万人以上的群体性事件超过一半与环保有关；而每一次环保事件都以“要生存”为旗号，反映了民众对环境的焦虑和家园的关注。

公众对于自己生活环境的改变，到底能不能亲身参与治理和决策呢？答案是：能。在浙江嘉兴，公众不但能对环境治理“指手画脚”，还有机会当“环境法官”参与执法。

公众参与环境治理的尝试在一些地方早已开始，作为中欧环境治理项目的地方伙伴关系项目之一，“嘉兴模式”已经运行多年，相对比较成熟。

所谓 “嘉兴模式”，主要是嘉兴市在公众参与环境保护过程中形成的“一会三团一中心”公众参与机制。即嘉兴市环保联合会、环保市民检查团、专家服务团、生态文明宣讲团、环境权益维护中心为主要协同形式，骨干公众代表为主要参与人员的多元互助合作的治理主体结构。

嘉兴市推进公众参与环境保护的实践经验做法主要体现在六个方面，基本内容包括：“大环保”，即社会共同参与，包括嘉兴市环保联合会，市民检查团、建设项目公众参与团和环保专家服务团；“圆桌会”，即开展市民专家建言献策“圆桌会”活动，建设项目论证会，行政执法通报会和治理方案恳谈会等；“陪审员”，即赋予公众充当“环境法官”决定罚多罚少，使环境执法体察民意；“道歉书”，即要求不良企业公开承诺，签署《致全市人民道歉信》，通过媒体向社会发表；“点单式”，即公众代表随机抽查点名的全程专项执法行动；“联动化”即公众参与区域污染防治监督的联动等。

在嘉兴，政府特别是环保部门有不断进行体制机制创新的动力，不仅出台《关于鼓励发展群众性环保组织的指导意见》、《关于进一步加强环保公众参与工作的若干意见》等各类政策性文件，还将公众评议引入行政处罚、行政许可等具体行政过程，控制自由裁量权，增强环境执法、行政许可等具体行政行为的合法性与正当性。嘉兴经验对于如何有效提升公众的环境参与意识有重要的参考价值，同时也对于如何构建公众有效参与环境决策机制具有重要的意义。

赋予公众话语权

“嘉兴模式”最大的亮点是赋予公众环境领域的话语权。市民代表对污染企业“摘帽”和建设项目审批有“否决权”，对排污企业抽查有“点名权”，对环境行政处罚结果有“表决权”。

比如，2010年，嘉兴市环保联合会成立后，将首次行动锁定了韩泰轮胎有限公司(以下简称韩泰轮胎) 等3家大气污染企业,督促企业做好排放的恶臭气体的整改。

在此之前，时不时排出的恶臭让韩泰轮胎等几家企业早已成为众矢之的。在这次行动中，韩泰轮胎公司副总经理告诉嘉兴市环保联合会成员，在之前的一个星期，韩泰轮胎有5名韩方高层分别搬进了厂区附近的禾城世纪花园、紫溪花园等社区居住。之后，公司19名韩方高层人员和1名中方高层人员也将陆续搬家到厂区附近的小区，和投诉企业的居民做邻居，向居民表达了治理废气的决心。

公众参与不仅在污染企业治理上发力，还成功地阻止了一些重污染的大项目在嘉兴落地。

2010年4月，嘉兴日报上刊登了某大型企业要在嘉兴所属的一个县级市上马一个橡胶项目。得知此事，嘉兴市市民环保检查团和专家服务团成员联合到现场调研，并结合嘉兴市同类企业的治污难度给嘉兴市政府写了一份报告，认为选址的地域面积窄小、环境容量有限，不适宜引进此类污染量大的大型项目。当地政府最终因环保问题否决了这个计划投资100亿元的项目。

推动公众参与“五水共治”

浙江省嘉兴市地处杭嘉湖平原，是典型的江南水乡，毗邻江苏、上海。上个世纪90年代以来，由于自身及周边地区工业化、城市化的快速推进，经济发展与资源环境承载力有限的矛盾突出，境内水体以劣五类为主，水质性缺水严重，环境纠纷尤其是跨省界的环境纠纷和矛盾此起彼伏，社会公众反响强烈。

2014年，“嘉兴模式”在浙江的实践有了年度目标，将力推公众参与时下最热的“五水共治”。

今年是浙江省委、省政府实施“五水共治”的第一年，明确提出了发动人民群众的力量，共同助推“美丽浙江”建设。

水、土壤、大气等问题是当前一段时期环境保护工作重点和环境热点问题，对于类似“五水共治”这样的年度重大环保专项行动，要同步制定相应的行动策略，不断提高工作的精准性和实效性，鼓励公众参与其中，避免政府陷入被动、尴尬的境地，努力建立政府和公众的互信关系。

公众参与亟需制度化

嘉兴探索将公众力量全面引入环境治理各个环节，在此方面提供了有益的经验，但也存在制度建设及公众参与能力不足等短板。

比如，嘉兴目前最主要的民间环保组织为嘉兴市环保联合会和所辖县区的分会，主要负责人全部由环保局的相关领导兼任，资金完全依赖环境保护部门，独立性低，运行能力有限。另外，规范公众参与的制度化不足，不确定性始终存在。现有的规范公众参与的政策文件主要为环境保护部门制订的内部规范性文件。严格来讲，这些规范规定相对粗放、效力低，导致公众参与的权利缺少有效保障。

此外，公众参与决策活动形式大于内容，深度参与有限。目前嘉兴公众参与环境保护主要集中协助政府环境执法方面，在环境决策方面涉及不多，对政府投资或引进的大型项目，征求意见走过场的现象时有发生。公众制度化参与机制还缺少刚性和可操作性，公众参与权利被边缘化、被随意界定或者分割。

未来，嘉兴将致力于搭建公众参与环境保护的平台，现正在积极探索建立环境决策、环境执法监督、环境公益诉讼等全范围、全过程的公众参与机制，努力推进环境保护公众参与和环境教育地方立法。

实践表明，引入第三方参与，能在一定程度上避免环保执法部门与违法企业的直接冲突。“嘉兴模式”计划在浙江11个城市推广，浙江省已于今年6月成立了浙江环保联合会，搭建省内公众参与平台。

嘉兴市环保联合会组织市民代表赴北部污染企业开展点单式执法检查。