加拿大金融统计相关法律及协调机制对我国的启示

2014-03-07姜莉莉

吉林金融研究 2014年8期

关键词：加拿大金融机构委员会

姜莉莉

（中国人民银行深圳市中心支行，广东深圳 518001）

加拿大金融统计相关法律及协调机制对我国的启示

姜莉莉

（中国人民银行深圳市中心支行，广东深圳 518001）

在2008年席卷全球的金融危机中，加拿大金融业的受损程度是发达国家中最为轻微的。加拿大能够成功应对本次危机的冲击，一方面，归功于其保守稳健的金融体系和监管制度；另一方面，与各金融监管部门间全面的信息共享以及顺畅的沟通渠道也是密不可分的。正因为如此，危机前后，加拿大的金融监管架构及相关法律并未做出明显调整，其中，与金融统计信息相关的工作机制及法律条款值得我国借鉴。

一、加拿大金融监管体制

作为联邦制国家，加拿大的金融监管采取的是联邦和省分权、协作相结合的金融监管体系，被全世界公认为最稳健的金融监管体系。加拿大金融监管体系由加拿大财政部、加拿大央行、金融监管署（OSFI），存款保险公司（CDIC）四家联邦监管机构和省级金融管理机构组成。

（一）各金融监管部门职责

财政部是加拿大金融系统的最高监督人，负责制定金融政策和金融法规，财政部长在货币政策的制定方面具有指导权①《加拿大中央银行法》第14.（1）和14.（2）条。，与此同时，联邦与省金融监管机构之间的金融监管协定需通过财政部长签署②《加拿大金融监管署法案》第7.1条规定。。

加拿大中央银行主要负责货币政策制定和执行，支付系统的正常运作，以及充当最终贷款人。加拿大央行对金融机构主要从控制信用的角度进行管理，而不直接对金融机构进行具体监管。

加拿大金融监管署（OSFI）隶属于财政部，是加拿大联邦政府中唯一负责监管金融机构的部门，在整个监管体系中具有核心地位，主要从经营安全稳妥并且守法的角度进行监管。

联邦存款保险公司的主要职能是发行存款保险，保护小额存款；制定金融活动稳健标准；促进金融体系的稳定。

省级金融监管机构主要负责证券公司以及投资基金的日常监管，目前，加拿大共有13个省级证券监管部门。

（二）金融机构监管分工

加拿大联邦和省级金融监管机构不是垂直领导关系，而是相互协调与合作。其中，银行、保险公司、信托和贷款公司、合作社协会以及联邦退休金计划等由联邦金融监管机构监管；证券公司和投资基金则由省级金融监管机构监管。联邦一般不干涉省金融监管部门的监管，极大地减少了两级政府之间的监管矛盾。

图1 加拿大金融机构的监管分工

（三）金融监管协调机制

在加拿大，除了金融监管署统一负责联邦金融监管外，还有三个金融监管协调委员会在协调金融监管政策方面发挥着积极作用。

金融监管委员会（FISC）由金融监管署署长任主席，成员为财政部副部长、存款保险公司总裁、加拿大银行总裁。着重研究金融监管问题，定期交流信息，分析、评估系统性风险。

高级顾问委员会（SAC）由财政部副部长任主席，成员为金融监管署署长、存款保险公司总裁、加拿大银行总裁，着重研究影响金融机构的政府政策问题。

加拿大存款保险公司董事会由存款保险公司总裁任主席，成员有金融监管署署长、财政部副部长、加拿大银行总裁，重点研究存款保险问题。

二、加拿大金融统计相关法律特点

加拿大的金融监管框架决定了其金融统计模式，通过详细查阅加拿大各类金融监管机构法案以及金融机构的专项法律，其中，与金融统计信息采集相关的条款及工作机制主要体现在《加拿大中央银行法》、《加拿大金融监管署法案》以及金融机构的专项法律中。而由于加拿大证券业的监管职责主要由省级监管机构履行，因此，证券业统计信息采集的法律条款主要体现在各省的《证券法》中。

综合来看，与加拿大金融统计信息采集或共享相关的法律条款主要有如下特点：

（一）央行直接获取金融信息的权利清晰、内容全面

1、统计内容涵盖央行所需的各类信息

《加拿大中央银行法》第24.1（2）规定①24.1(2) A financial institution shall provide the Bank with such information as the Bank may require, at such times and in such form as the Bank may require.（Bank Of Canada Act）：金融机构应当按照加拿大央行规定的时间和格式向其提供所需要的信息。这一条款实际上将加拿大央行的信息采集权限界定到最大范畴。而我国现行《中国人民银行法》中有关金融统计的法律条款主要从“央行职责”的角度阐述，而不是从“金融机构义务”的角度阐述，降低了对金融机构履职的约束力。此外，我国《金融统计管理规定》第三条对“金融统计”②《金融统计管理规定》第三条明确：“金融统计包括货币统计、本外币信贷收支统计、现金收支统计、贷款累放累收统计、金融监管统计、资金流量统计、金融市场统计、银行中间业务及各种专项统计等金融业务统计。”的内容界定过于具体，无法与日新月异的金融发展相匹配，限定了央行不断变化的金融统计履职需要。

2、统计对象涵盖联邦监管的所有金融机构

按照《加拿大中央银行法》金融统计相关条款对“金融机构”的定义，其统计对象涵盖了联邦监管的所有金融机构，具体包括：银行、保险公司、信托和贷款公司、合作社协会以及联邦退休金计划等。而由于加拿大的证券类机构属于省级金融监管对象，因此未被涵盖其中。

我国现行《中国人民银行法》的附则中，仅规定银行业金融机构以及银监会批准设立的其他金融机构适用该法；《金融统计管理规定》第二条明确其适用对象也仅包括银行业机构。上述法律法规的适用范围均未涵盖证券及保险类金融机构，这使得人民银行在对非银行业金融机构开展信息采集工作时，缺乏有效的法律依据。

（二）通过金融监管委员会实现信息的全面协调和共享

加拿大的金融监管委员会（FISC）是根据《加拿大金融监管署法案》第18.（1）条的规定设立的。其中，关于其设立的目的以及委员会成员应当履行的职责等条款中，涵盖了金融统计信息的协调及共享等问题。

该法第18.（3）规定③18.(3) The purpose of the committee is to facilitate consultations and the exchange of information among its members on all matters relating directly to the supervision of financial institutions, bank holding companies or insurance holding companies.(Office of the Superintendent of Financial Institutions Act)：该委员会设立的目的是方便成员之间就所有与金融机构、银行控股公司或保险控股公司监管直接相关的事项进行磋商和信息交流。

第18.（4）规定④18.(4) Every member of the committee is entitled to any information on matters relating directly to the supervision of financial institutions, bank holding companies or insurance holding companies that is in the possession or under the control of any other member and any member requested by another member to provide any such information shall forthwith provide it. (Office of the Superintendent of Financial Institutions Act)：该委员会的每个成员都有权获得在任何其他成员占有或控制下的与金融机构、银行控股公司或保险控股公司监管直接相关的任何信息，成员应按其他成员要求及时提供所需的任何信息。

而我国现行相关法律则缺乏对金融监管部门间统计信息协调及共享的具体规定，造成了不同金融监管部门统计工作的重复开展，降低了监管效率。

（三）明确金融监管署向央行披露涉密信息的义务

加拿大银行业以及保险业的专项法律中均有向金融监管署报送统计信息的相关条款（表1），但向加拿大央行上报金融统计信息的职责并未在各类专项法律中重申。根据监管分工，加拿大证券业的统计信息主要由各省证监局根据省级证券立法进行采集和审查。联邦与省级金融监管机构通过财政部签署的监管协定实现信息共享。因此，加拿大各类金融机构的日常经营及监管信息主要集中在金融监管署。

《加拿大金融监管署法案》第22.（1）条规定，金融监管署应对履职过程中所获取的，涉及金融机构或个人的业务及事务信息等承担保密义务。但为了提高金融监管效率，该法第22.（1.1）条和第22.（2）条进一步规定了金融监管署向其他金融监管部门披露相关保密信息的义务：金融监管署应向金融交易及报告分析中心（FINTRAC）、政府的金融监管机构或组织、其他金融监管机构或组织、加拿大存款保险公司、指定的赔偿协会、财政部以及加拿大央行等部门披露与上述部门履职相关的信息。而类似规定在我国金融监管相关法律中则并未涉及。

表1 加拿大各类金融机构专项法律中的信息报送条款

三、对我国制定《金融统计管理条例》的启示

加拿大的金融监管架构与我国差异较大，这使得其金融统计职责分工也与我国明显不同，银行业和保险业的统计信息主要由加拿大金融监管署（OSFI）采集，证券业的统计信息则由省级证券监管局以及证券管理联席委员会（CSA）采集。加拿大各类金融机构的专项法律中并未涉及直接向中央银行报送金融统计信息的条款，而只在《加拿大中央银行法》中有所涉及。

加拿大现有金融统计相关法律条款对我国制定《金融统计管理条例》的启示意义主要体现在两个方面:一是《加拿大中央银行法》对央行统计权利的界定；二是《加拿大金融监管署法案》关于金融监管委员会成员之间信息共享的规定，以及金融监管署向其他金融监管机构披露金融统计信息的义务。因此，我国应在制定《金融统计管理条例》（下称《条例》）时，做出如下几方面考虑：

（一）扩展人民银行直接获取金融信息的权利

目前，《中国人民银行法》和《金融统计管理规定》对人民银行直接从金融机构采集统计信息的规定不够全面和清晰，因此，可以借鉴《加拿大中央银行法》的规定，在《条例》中明确：各类金融机构应当按照中国人民银行总行或分支行规定的时间和格式向其提供所需要的任何信息。

同时赋予中国人民银行总行及其分支行对各类金融机构的统计检查权：中国人民银行总行或分支行出于金融统计工作需要，可对辖内金融机构开展金融统计现场核查或现场检查。

此外，需在《条例》中定义“金融机构”的范围：包括银行业机构、证券业机构、保险业机构、交易及结算类机构、金融控股公司以及特殊目的载体（SPV）等。

（二）设立金融监管委员会

2013年8月15日，国务院批准建立“金融监管协调部际联系会议制度”，但此机制对相关成员单位的约束性不强。为增强金融统计协调机制对各金融监管部门的约束性以及部门间共享信息的全面性，建议通过《条例》设立金融监管委员会：委员会成员包括中国人民银行行长、中国银监会主席、中国证监会主席、中国保监会主席。金融监管委员会主席由中国人民银行行长担任。

金融监管委员会的具体职责包括：研究协调金融监管问题，定期交流信息，分析评估系统性风险，对影响金融体系稳定的机构、市场、工具和行为实行金融风险监控等。

（三）明确金融监管委员会成员共享统计信息的权责

借鉴《加拿大金融监管署法案》第18.（4）和18.（5）之规定，明确委员会成员获取或提供金融统计信息的权利或义务，即：委员会的每个成员都有权获得其他成员采集的与金融机构监管直接相关的任何信息，委员会成员应按其他成员要求及时提供对方所需的任何信息。

（四）规定各金融监管部门向央行披露涉密信息的义务

在金融机构逐步向混业经营发展的背景下，中央银行为充分履行维护金融稳定的职责，需全面了解市场各环节的运作及发展，因此，应借鉴《加拿大金融监管署法案》第22.（2）条规定，明确：国务院银行业、证券业以及保险业监督管理机构应向中国人民银行披露与央行履职相关的各类信息，包括各金融监管机构规定的涉密信息。

同时，为保证相关金融机构或个人的信息安全，应在《条例》中对相关部门的信息保密义务予以明确：无论是从金融机构直接采集的金融统计信息，还是通过共享渠道获取的金融统计信息，各监管机构均需严格履行保密义务，不得擅自将未经处理的涉及金融机构或个人的业务及事务信息对公众披露。

[1]刘来吉，张童. 国外金融监管协调合作的成功经验及启示[J]. 海南金融,2011(7)

[2]2010年中加证券公司合规管理培训班第六课题小组.加拿大证券业客户适当性工作[J].中国证券,2010(11)

[3]左连村，刘婧. 中国与加拿大金融业监管比较研究[J]. 产经评论,2013（5）

[4]刘锋，王敬伟. 加拿大金融监管框架及对我国金融监管的启示[J]. 金融研究,2004(1)

[5]杜金富.国际金融统计制度比较[M]. 中国金融出版社,2009.9

[6]Bank of Canada Act